Reg. Ric. n. 1 del 2025
pubbl. su G.U. del 12/03/2025 n. 11
Ricorrente:Regione Calabria
Resistenti: Presidente del Consiglio dei ministri
Oggetto:
Trasporto pubblico – Servizio di noleggio con conducente (NCC) – Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Dipartimento per i trasporti e la navigazione, Direzione generale per la motorizzazione, prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024, recante chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del foglio di servizio elettronico (FDSE), disciplinato con decreto interministeriale n. 226 del 2024 – Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Dipartimento per i trasporti e la navigazione, Direzione generale per la motorizzazione, prot. n. 36861 del 23 dicembre 2024 recante un programma progressivo di rilascio delle funzionalità del registro elettronico NCC e taxi e del foglio di servizio elettronico – Modalità di accesso e struttura del FDSE – Modalità di compilazione del foglio di servizio per i contratti di durata – Fasi del percorso di implementazione e rilascio del FDSE -Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Regione Calabria.
Norme impugnate:
Circolare del 03/12/2024 Num. 34247 Art. 2
Circolare del 03/12/2024 Num. 34247 Art. 3
Circolare del 03/12/2024 Num. 34247 Art. 4
Circolare del 03/12/2024 Num. 34247 Art. 5
Circolare del 03/12/2024 Num. 34247 Art. 6
Circolare del 23/12/2024 Num. 36861
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 5 Co.
Costituzione Art. 114 Co.
Costituzione Art. 117 Co.
Costituzione Art. 118 Co.
Costituzione Art. 119 Co.
Costituzione Art. 120 Co.
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 49 Co.
legge Art. 11 Co. 4
decreto-legge Art. 10 Co. 1
legge Art. Co.
Udienza Pubblica del 23/09/2025 rel. NAVARRETTA
Testo del conflitto
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 01 marzo 2025
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in
cancelleria il 1° marzo 2025 (della Regione Calabria).
Trasporto pubblico - Servizio di noleggio con conducente (NCC) -
Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
Dipartimento per i trasporti e la navigazione, Direzione generale
per la motorizzazione, prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024, recante
chiarimenti in ordine alle modalita' di funzionamento del sistema
informatico per la compilazione e gestione del foglio di servizio
elettronico (FDSE), disciplinato con decreto interministeriale n.
226 del 2024 - Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, Dipartimento per i trasporti e la navigazione, Direzione
generale per la motorizzazione, prot. n. 36861 del 23 dicembre
2024, recante un programma progressivo di rilascio delle
funzionalita' del registro elettronico NCC e taxi e del foglio di
servizio elettronico - Modalita' di accesso e struttura del FDSE -
Modalita' di compilazione del foglio di servizio per i contratti di
durata - Fasi del percorso di implementazione e rilascio del FDSE.
- Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
Dipartimento per i trasporti e la navigazione, Direzione generale
per la motorizzazione, prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024;
Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
Dipartimento per i trasporti e la navigazione, Direzione generale
per la motorizzazione, prot. n. 36861 del 23 dicembre 2024.
(GU n. 11 del 12-03-2025)
Ricorso per conflitto di attribuzione nell'interesse della
Regione Calabria (c.f. 02205340793), in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, dott. Roberto Occhiuto, (c.f:
CCHRRT69E13D086G), rappresentato e difeso, giusta delibera di G.R. di
autorizzazione n. 32 del 10 febbraio 2025 e decreto del coordinatore
dell'Avvocatura regionale di assegnazione del relativo incarico
difensivo (n. 346 r.dip. del 10 febbraio 2025), ed in forza di
procura speciale in calce al presente atto, dall'avv. Domenico Gullo
(c.f: GLLDNC66M24F158E) - che indica quale recapito PEC:
avvocato6.rc@pec.regione.calabria.it e fax 0965894621 -
dell'Avvocatura regionale;
contro lo Stato e, per esso, il Presidente del Consiglio dei
ministri, (c.f.: 80188230587) nella persona del Presidente pro
tempore,
per l'annullamento,
a) della circolare del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione
generale per la motorizzazione, prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024,
pubblicata sul sito istituzionale del Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti il 10 dicembre 2024, recante «Chiarimenti in ordine
alle modalita' di funzionamento del sistema informatico per la
compilazione e gestione del Foglio di servizio elettronico,
disciplinato con decreto interministeriale 26 ottobre 2024, n. 226»,
non notificata all'amministrazione;
b) della circolare del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione
generale per la motorizzazione, prot. n. 36861 del 23 dicembre 2024,
pubblicata sul sito istituzionale del Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti il 23 dicembre 2024, recante «Programma progressivo
di rilascio delle funzionalita' del Registro elettronico NCC e Taxi e
del Foglio di servizio elettronico», non notificata
all'amministrazione.
Fatto
Con decreto n. 226 del 16 ottobre 2024
(m_inf.AB007AB.REG_DECRETI.R.0000226.16-10-2024), il Capo
Dipartimento per i trasporti e la navigazione del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Capo della Polizia
direttore generale della pubblica sicurezza del Ministero
dell'interno, ha disposto in ordine al foglio elettronico per lo
svolgimento del servizio di noleggio con conducente.
Il noleggio con conducente e' materia ricondotta al trasporto
pubblico locale e la relativa disciplina, quindi, ricompresa tra le
competenze legislative residuali regionali, ex art. 117, comma 4,
Cost., nonche' regolamentari (art. 117, comma 6, Cost.).
Il decreto n. 226 del 16 ottobre 2024 cit. e' stato emesso in
dipendenza dell'art. 11, comma 4, della legge n. 21 del 15 gennaio
1992, come sostituito, da ultimo, dall'art. 10-bis, comma 1, lettera
e) del decreto-legge n. 135 del 14 dicembre 2018 (conv. con legge 11
febbraio 2019, n. 12) ed emendato, da codesta ecc.ma Corte, con la
sentenza n. 56 del 26 marzo 2020.
Il decreto, tuttavia, non ha, come previsto nella previsione
teste' menzionata, stabilito solo le specifiche del «foglio di
servizio in formato elettronico», al fine di consentire agli
esercenti il servizio di adempiere agli obblighi ivi esattamente
previsti, atteso che, disciplinando le «modalita' di compilazione e
di tenuta» da parte del conducente - ed attraverso queste - ha
introdotto ulteriori norme, non strettamente funzionali ai detti
adempimenti - peraltro prevedendo nuovi obblighi e divieti
nell'esercizio dell'attivita' - cosi' invadendo e menomando la sfera
di attribuzioni assegnata dalla Costituzione alla regione.
Avverso detto decreto n. 226 del 16 ottobre 2024, pertanto, con
particolare riguardo agli articoli 2, comma 1, lettere a), b), d),
e), f), g), h), m), o), q), s), t), z), aa), bb), ee); 3, commi 1, 2
e 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9 e 10; nonche' gli allegati 2 (art. 4), 3 (art.
5), modello C; allegato 5 (art. 7), in quanto emanato in violazione
degli articoli 5, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione, la Regione Calabria, ha proposto
ricorso, in applicazione dell'art. 134, comma 2, Cost., dell'art. 39,
legge 11 marzo 1953, n. 87, e dell'art. 27 delle norme integrative,
per l'annullamento in parte qua, ed il giudizio e' iscritto al n.
3/2024.
Medio tempore, la Direzione generale per la motorizzazione del
Dipartimento per i trasporti e la navigazione del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, in attuazione di quanto disposto
dall'art. 10, comma 2, del teste' citato «Decreto interministeriale
26 ottobre 2024, n. 226»
(m_inf.AB007AB.REG_DECRETI.R.0000226.16-10-24, emesso il 26 ottobre
2024), ha emanato la circolare, prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024
(m_inf.A22E495.REGISTROUFFICIALE. U. 0034247.03-12-2024), recante
«chiarimenti in ordine alle modalita' di funzionamento del sistema
informatico per la compilazione e gestione del Foglio di servizio
elettronico, disciplinato con decreto interministeriale 26 ottobre
2024, n. 226».
Su tale circolare, attuativa dell'art. 10, comma 2, del citato
decreto interministeriale n. 226/2024, si riverberano i vizi
sollevati con il ricorso avverso il medesimo decreto
interministeriale.
Parimenti e' da ritenere con riferimento alla successiva
circolare, m_inf.A22E495.REGISTRO UFFICIALE.U.0036861.23-12-2024,
della Direzione generale per la motorizzazione del Dipartimento per i
trasporti e la navigazione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, pubblicata sul sito istituzionale del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti il 23 dicembre 2024, ad oggetto il
«Programma progressivo di rilascio delle funzionalita' del Registro
elettronico NCC e Taxi e del Foglio di servizio elettronico», in
quanto emanata, anche, in espressa attuazione del decreto
interministeriale n. 226/2024 e, conseguentemente, risulta anch'essa
viziata, nelle parti in cui si riferisce al Foglio di servizio
elettronico (FDSE).
E' in ragione di detta natura - meramente esecutiva e
consequenziale - che dette circolari, sono destinate ad essere, in
ipotesi, caducate in seguito all'annullamento del decreto n. 226/2024
cit.
Cionondimeno, le circolari oggetto del presente conflitto, con
particolare riguardo alle parti infra individuate, invadono la sfera
di competenza costituzionale della Regione Calabria, sono state
emanate in violazione degli articoli 5, 114, 117, 118, 119 e 120
della Costituzione e del principio di leale collaborazione, e sono,
conseguentemente illegittime; pertanto, in applicazione dell'art.
134, comma 2, Cost., dell'art. 39, legge 11 marzo 1953, n. 87, e
dell'art. 27 delle norme integrative, ricorre la Regione Calabria per
l'annullamento in parte qua, per i seguenti
Motivi
A. Occorre preliminarmente richiamare, testualmente, i motivi
sollevati in relazione al decreto decreto interministeriale n.
226/2024 cit. - presupposto alle circolari impugnate - per,
successivamente, evidenziare, in relazione a ciascuna di queste, le
parti che invadono la sfera di competenza costituzionale della
Regione Calabria, ed in relazione alle quali, i medesimi motivi, si
risolvono, conseguentemente, in altrettante ragioni di censura, come
in seguito, piu' specificamente, indicato.
B. I. Contrasto con l'art. 117, commi 4, 5 e 6 della Costituzione
- anche in relazione all'art. 11, comma 4, della legge n. 21 del 15
gennaio 1992, come sostituito, dall'art. 10-bis, comma 1, lettera e)
del decreto-legge n. 135 del 14 dicembre 2018 (conv. con legge 11
febbraio 2019, n. 12) ed all'art. 49 TFUE.
Il trasporto pubblico locale costituisce materia ricompresa nella
competenza regionale residuale di cui all'art. 117, comma 4, Cost.,
come sostituito dall'art. 3, legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3
(sentenza n. 5 del 2019).
In precedenza, con riferimento al trasporto pubblico non di
linea, le competenze (concorrenti) regionali, erano esercitate «ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616, e nel quadro dei principi» fissati dalla legge n. 21 del 15
gennaio 1992.
La Regione Calabria e' intervenuta in materia, da ultimo, con la
legge n. 37 del 7 agosto 2023.
La disciplina dell'attivita' di noleggio con conducente, quale
servizio pubblico non di linea, rientra, quindi, nella potesta'
legislativa e regolamentare regionale (sent. n. 56 del 2020).
Trattasi di attribuzione generale nell'ambito della quale,
cionondimeno, lo Stato, puo' esercitare la competenza esclusiva in
materia di tutela della concorrenza.
L'art. 11, comma 4, della legge n. 21 del 15 gennaio 1992, come
sostituito, dall'art. 10-bis, comma 1, lettera e) del decreto-legge
n. 135 del 14 dicembre 2018 (conv. con legge 11 febbraio 2019, n.
12), e', nel testo risultante in seguito alla pronuncia n. 56 del
2020, espressione di tale potesta'.
In particolare, l'art. 11, comma 4, dispone, tra l'altro, che:
«4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con
conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche
mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. Il prelevamento e
l'arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche al di
fuori della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il
territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. Nel
servizio di noleggio con conducente e' previsto l'obbligo di
compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di
servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto,
adottato di concerto con il Ministero dell'interno. Il foglio di
servizio in formato elettronico deve riportare:
a) targa del veicolo;
b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine
servizio;
e) dati del fruitore del servizio. (...)».
Il decreto oggetto del ricorso e' stato emesso sulla dichiarata
«necessita' di disciplinare le modalita' di compilazione e tenuta del
foglio di servizio in formato elettronico previsto dall'art. 11,
comma 4, della citata legge n. 21 del 1992».
Dall'esame del provvedimento, tuttavia, emerge come lo stesso non
si limiti a disciplinare le specifiche (tecniche) del foglio di
servizio elettronico, in quanto introduce articolate disposizioni che
si risolvono in obblighi, in capo agli esercenti il servizio,
ulteriori rispetto a quelli posti dalla previsione legislativa, che
il foglio di servizio ha previsto, nonche' regolano le modalita' di
espletamento del medesimo.
In tal modo, il decreto, ha assunto un contenuto ben piu'
complesso e violato le norme sulle competenze regionali ed
indebitamente interferito sulle attribuzioni assegnate dalla
Costituzione e norme applicative, alla regione, come in precedenza
indicate.
Tali ulteriori obblighi e divieti, piu' specificamente, si
rinvengono nelle previsioni del decreto, come in seguito,
partitamente indicate.
Con riferimento alla ipotesi di «servizio NCC, reso con partenza
da un luogo diverso dalla rimessa ovvero dalle aree di cui all'art.
11, comma 6, della legge 15 gennaio 1992, n. 21 nelle ipotesi di cui
al comma 3» (art. 4, comma 1, modello B) ossia, negli ambiti
portuali, aeroportuali e ferroviari in cui, su deroga da parte dei
comuni, alle condizioni previste, e' possibile lo stazionamento in
aree pubbliche, distinte da quelle riservate ai taxi).
In tali casi, l'art. 4 (Modalita' di compilazione del foglio di
servizio per i contratti per singolo servizio), prevede che:
«1. Per i contratti per singolo servizio, il vettore NCC
compila per ciascun servizio un foglio di servizio, recante i dati di
cui all'Allegato 2, secondo uno dei seguenti modelli:
(...)
modello B: il foglio di servizio redatto per ciascun
servizio NCC, reso con partenza da un luogo diverso dalla rimessa
ovvero dalle aree di cui all'art. 11, comma 6, della legge 15 gennaio
1992, n. 21 nelle ipotesi di cui al comma 3; (...)
3. Per i fogli di servizio redatti secondo il modello B di
cui all'art. 4, comma 1, lettera b) l'applicazione informatica
prevede:
a) che la prenotazione possa essere registrata come bozza
di servizio fino a venti minuti prima dell'inizio del relativo
servizio;
b) che la partenza coincida con l'arrivo del servizio
precedente al quale e' collegato, che deve essere svolto nella stessa
data del servizio di riferimento, fatti salvi i servizi notturni
svolti nelle prime quattro ore della giornata successiva».
Le disposizioni, con particolare riguardo a quanto disposto al
comma 3, trovano corrispondenza anche nelle «definizioni» (art. 2),
laddove, tra l'altro, si prevede, al comma 1, che: «s) "partenza":
data, luogo e chilometri di partenza da una rimessa nella
disponibilita' del vettore ovvero dalle aree di cui all'art. 11,
comma 6, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, per svolgere un servizio
NCC, oppure partenza dalla fine del servizio NCC precedente per
svolgere quello successivo, nel rispetto di quanto previsto dall'art.
4, comma 3; t) "prenotazione": la richiesta dell'utenza per un
servizio NCC, effettuata presso la rimessa o la sede operativa anche
tramite l'utilizzo di strumenti tecnologici, che il vettore o il
conducente NCC registra sull'applicazione informatica tramite la
produzione di una bozza di foglio di servizio redatta ai sensi
dell'Allegato 2; (...) ee) "bozza di foglio di servizio": documento
in formato elettronico predisposto con l'applicazione informatica
contestualmente all'accettazione della prenotazione, contenente i
dati del servizio prenotato disponibili al momento della medesima
prenotazione e dotato del codice identificativo di cui alla lettera
g).» (enfasi aggiunta).
Correlativamente, l'art. 7 (requisiti dell'applicazione
informatica), dispone che: «1. L'applicazione informatica, secondo le
specifiche tecniche di cui all'Allegato 5: (...)
c) acquisisce automaticamente la data e l'orario di
immissione della prenotazione ricevuta dal vettore NCC presso la sede
o la rimessa nel momento in cui il conducente o il vettore NCC
inserisce i dati di cui all'Allegato 2, Modello A, punto 2), e
Modello B, punto 2), anteriormente all'orario di inizio del servizio
prenotato;».
Con l'introduzione dell'obbligo di sospendere il servizio per 20
minuti, tra una corsa e l'altra - conseguenza del meccanismo
normativo risultante, essenzialmente, dal combinato disposto delle su
citate disposizioni - il decreto non si limita a stabilire le
«specifiche» del foglio di servizio, provvedendo a disciplinare le
modalita' di svolgimento del servizio, compito che, tuttavia, rientra
nella sfera di attribuzione regionale, come in precedenza delineata.
Ne', tale obbligo, si rinviene nella previsione legislativa, in
virtu' della quale il decreto e' stato emesso, dalla quale,
piuttosto, anche in seguito all'intervento dell'ecc.ma adita Corte,
emerge semmai il contrario.
Mentre l'obbligo di compilare e tenere un foglio di servizio,
come chiarito con la sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, costituisce,
di per se', misura non irragionevole ne' sproporzionata e, per quanto
qui rileva, non comporta una significativa compressione
dell'autonomia regionale, ben diversamente, in sede di censura alla
disposizione introdotta con l'art. 10-bis, comma 1, lettere e) ed f)
del decreto-legge n. 135 del 14 dicembre 2019, e' stata acclarata la
non conformita' a costituzione, «in quanto travalica il limite della
stretta necessita'», l'«obbligo di iniziare e terminare ogni viaggio
alla rimessa», poiche' «obbliga il vettore, nonostante egli possa
prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni
luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa
"a vuoto" prima di iniziare un nuovo servizio. La prescrizione non e'
solo in se' irragionevole - come risulta evidente se non altro per
l'ipotesi in cui il vettore sia chiamato a effettuare un servizio
proprio dal luogo in cui si e' concluso il servizio precedente - ma
risulta anche sproporzionata rispetto all'obiettivo prefissato di
assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto a un'utenza
specifica e non indifferenziata, in quanto travalica il limite della
stretta necessita', (...) , considerato che tale obiettivo e'
comunque presidiato dall'obbligo di prenotazione (...)» (sentenza
ult. cit., 5.6.3).
Sembra di qualche evidenza che, negata, per irragionevolezza, la
legittimita' della interruzione del servizio attraverso
l'introduzione dell'obbligo di rientro in rimessa, si riproponga, su
diverso piano, l'intento di perseguire analogo effetto, in via
diretta, mediante l'imposizione - non prevista da nessuna previsione
legislativa - di una attesa minima, tra una corsa e l'altra.
Tali condizioni operative, imposte ai soli esercenti il servizio
di noleggio con conducente, si appalesano, peraltro, in ragione degli
scopi sottesi alle previsioni legislative poste a ritenuto
fondamento, non adeguate e proporzionate e, come tali, non
compatibili con il diritto comunitario.
Ai servizi di trasporto si applicano i principi in materia di
tutela della liberta' di stabilimento (art. 49 TFUE; Corte di
giustizia, 20 dicembre 2017, C-434/15).
Come chiarito dalla giurisprudenza «... Ogni provvedimento
nazionale che possa ostacolare o scoraggiare l'esercizio, da parte
dei cittadini dell'Unione, della liberta' di stabilimento garantita
dal Trattato costituisce una restrizione ai sensi dell'art. 49 TFUE,
pure se applicabile senza discriminazioni in base alla cittadinanza
(v., in tal senso, sentenze 14 ottobre 2004, causa C-299/02,
Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I- 9761, punto 15, e 21 aprile
2005, causa C-140/03, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3177, punto
27)» e «... Le restrizioni alla liberta' di stabilimento, che siano
applicabili senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, possono
essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a
condizione che siano atte a garantire la realizzazione dell'obiettivo
perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento
dello stesso (sent. Hartlauer, punto 44, e Apothekerkammer des
Saarlandes e a., punto 25)» (Corte di giustizia, 1° giugno 2010,
Blanco Perez e Chao Gomez, Cause riunite C - 570/07 e C -571/07,
punti 53 e 61).
Nella specie, la previsione di un tempo minimo di attesa tra le
corse, non trova giustificazione nella ratio delle previsioni
legislative richiamate in decreto ne', comunque, nella motivazione
del medesimo, sicche', costituisce una restrizione alla liberta' di
stabilimento.
Per tali ragioni, la Commissione, ha espresso l'avviso che «i
conducenti di veicoli NCC affrontano una serie di oneri. Alcuni
esempi sono ... l'imposizione di un intervallo di tempo obbligatorio
tra la prenotazione di un NCC e l'inizio del servizio» che comporta
«uno svantaggio comparativo per i servizi di NCC; esse causano
inoltre un uso inefficiente dell'orario di lavoro dei conducenti di
NCC...» [Comunicazione della Commissione concernente un trasporto
locale di passeggeri su richiesta (taxi e veicoli a noleggio con
conducente) ben funzionante e sostenibile (2022/C 61/01), in GUE, 4
febbraio 2022].
Anche per tale profilo, le norme sull'esercizio dell'attivita' di
noleggio con conducente poste dal decreto non possono trovare
legittimo fondamento e, conseguentemente, non potrebbero che
interferire sulle attribuzioni assegnate dalla Costituzione alla
regione.
Peraltro, l'incidenza della disciplina europea si riverbererebbe,
anche, nei confronti dell'ente regionale che, a cascata, subirebbe
gli effetti negativi delle scelte dell'ente statale, con conseguente
vulnus delle proprie prerogative; l'art. 117, comma 5, della
Costituzione, sancisce la partecipazione delle regioni alle fasi
ascendente e discendente di elaborazione ed attuazione del diritto
comunitario.
Con riferimento ai cd. «contratti di durata», laddove, il
decreto, non limitandosi a fissare le specifiche per consentire la
registrazione sull'applicativo (art. 2, comma 1, lettera f), esclude
che, tali contratti, possano stipularsi con alcune categorie di
operatori economici precludendo, quindi, a tali ultimi, l'accesso a
tale mercato e, conseguentemente, anche in tal caso, introducendo
delle condizioni operative che incidono sulle modalita' di
espletamento del servizio e, dunque, sulla sfera di attribuzione
regionale in materia.
In particolare, l'art. 5 (Modalita' di compilazione del foglio di
servizio per i contratti di durata), prevede, tra l'altro, che «1. Il
vettore NCC registra sull'applicazione informatica i fogli di
servizio connessi ai contratti di durata. A ciascun contratto di
durata e' associato un codice identificativo. (...) 3. La generazione
del foglio di servizio di cui al modello C ai sensi del presente
articolo esclude la contestuale produzione di un foglio di servizio
ai sensi dell'art. 4».
Le citate previsioni vanno lette, tra l'altro, in relazione
all'art. 2, comma 1, lettera «f) "codice identificativo del
contratto": il codice alfanumerico univoco, attribuito
dall'applicazione informatica a ciascun contratto di durata
registrato nella medesima applicazione informatica e associato al
codice identificativo del committente o utente del relativo servizio;
(...) h) "committente": il soggetto che conclude con un vettore NCC
un contratto di trasporto di persone a favore di se' stesso o
comunque di una utenza differenziata, nel rispetto dei vincoli di
esercizio della relativa autorizzazione stabiliti dalla legislazione
nazionale e regionale vigente; non e' considerato committente ai
sensi del presente decreto il soggetto che svolge l'attivita' di
intermediazione tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di
linea tramite le piattaforme tecnologiche di cui al decreto adottato
ai sensi dell'art. 10-bis, comma 8, del decreto-legge 14 dicembre
2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio
2019, n. 12; (...) m) "contratto di durata": il contratto di
trasporto stipulato da un vettore NCC con un committente che non
esercita anche in via indiretta attivita' di intermediazione tra la
domanda e l'offerta di servizi NCC, per la fruizione di uno o piu'
servizi NCC riferiti ad un periodo di tempo definito dal contratto
medesimo, nel rispetto dei vincoli di esercizio della relativa
autorizzazione stabiliti dalla legislazione nazionale e regionale
vigente; (...) q) "foglio di servizio": il foglio di servizio in
formato elettronico di cui all'art. 11, comma 4, della legge 15
gennaio 1992, n. 21, redatto secondo le modalita' di cui all'Allegato
2 o all'Allegato 3; (...) t) "prenotazione": la richiesta dell'utenza
per un servizio NCC, effettuata presso la rimessa o la sede operativa
anche tramite l'utilizzo di strumenti tecnologici, che il vettore o
il conducente NCC registra sull'applicazione informatica tramite la
produzione di una bozza di foglio di servizio redatta ai sensi
dell'Allegato 2; (...) z) "servizi NCC": i singoli servizi di
trasporto pubblico non di linea a mezzo di noleggio con conducente
offerti da un vettore NCC, rivolti ad una utenza differenziata sulla
base di un contratto di durata ovvero di contratto per singolo
servizio, svolti nel rispetto di quanto previsto dalla legislazione
nazionale e regionale vigente; aa) "utente": il passeggero, anche
diverso dal committente, selezionato dal vettore NCC al momento della
accettazione della prenotazione o del singolo servizio di trasporto
reso nell'ambito di un contratto di durata; bb) "utenza
differenziata": i passeggeri selezionati dal vettore al momento della
accettazione della prenotazione o del singolo servizio di trasporto
reso nell'ambito di un contratto di durata; (...) ee) "bozza di
foglio di servizio": documento in formato elettronico predisposto con
l'applicazione informatica contestualmente all'accettazione della
prenotazione, contenente i dati del servizio prenotato disponibili al
momento della medesima prenotazione e dotato del codice
identificativo di cui alla lettera g).» nonche', con l'allegato 3
(art. 5), modello C.
Il fulcro della normativa, per quanto qui di rilevanza - dal
quale le previsioni su citate dipendono o al quale sono collegate -
e' rappresentato dalla limitazione, introdotta in sede di
definizione, sopra richiamata, prevista alla lettera «m) "contratto
di durata" quale "contratto di trasporto stipulato da un vettore NCC
con un committente che non esercita anche in via indiretta attivita'
di intermediazione tra la domanda e l'offerta di servizi NCC (...)».
Tale dizione esclude, limitando l'analisi alla materia del
turismo (peraltro, di competenza legislativa residuale - sentenze n.
90 del 2006 e n. 197 del 2003 - con ulteriori profili di violazione
delle competenze regionali), a titolo esemplificativo, la
possibilita' della stipula di tale tipologia di contratti con
alberghi, agenzie di viaggi, operatori turistici.
Ne', tali rapporti, non previsti per i «contratti di durata»,
possono confluire nelle altre ipotesi di «committente», attesa la
nozione, come prevista dalla predetta lettera h) dell'art. 2, in
combinato disposto con la espressa esclusione disposta dalla
precitata lettera m).
La detta esclusione informa, per quanto di ragione, le altre
disposizioni, sopra richiamate, che da tale «definizione» dipendono,
precludendo, in definitiva, in tali ipotesi, la possibilita' di
adempiere all'obbligo legale «di compilazione e tenuta» del foglio di
servizio elettronico, e, dunque, rendere il servizio.
Anche in tal caso, con l'esclusione della facolta' della stipula
di contratti di durata con alcune categorie, il decreto non si
limita, come previsto dall'art. 11, comma 4, della legge n. 21 del
1992, a stabilire le «specifiche» del foglio di servizio in formato
elettronico, ma provvede a disciplinare le modalita' di svolgimento
del servizio; compito che, tuttavia, come in precedenza evidenziato,
rientra nella sfera di attribuzione regionale.
Sotto ulteriore aspetto, il decreto, disciplinando le modalita'
di compilazione e tenuta del foglio di servizio in formato
elettronico, con l'istituzione presso il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, e con l'imposizione dell'obbligo di
utilizzo, in via esclusiva, dell'«applicazione informatica», avuto
riguardo alla previsione legislativa teste' citata, esorbita, secondo
la lettera e la ratio, dal perimetro di operativita' della norma -
travalicando, comunque, il limite di stretta necessita' - ed
influisce, cosi', sull'organizzazione dell'attivita' del noleggio con
conducente, e, quindi, sulla disciplina dell'espletamento del
servizio, anche questo riservato alle attribuzioni regionali.
Il decreto, in particolare, all'art. 3 (Registrazione dei vettori
NCC sull'applicazione informatica), dispone, tra l'altro, che: «1. A
decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, i
vettori NCC e i conducenti assolvono agli obblighi connessi alla
compilazione e tenuta del foglio di servizio in formato elettronico
ai sensi dell'art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21,
tramite registrazione sull'applicazione informatica e compilazione
dei fogli di servizio generati dalla medesima, nel rispetto di quanto
previsto dagli articoli 4 e 5.
2. Ai fini della registrazione, ciascun vettore NCC comunica i
dati riportati nell'Allegato 1.
Il vettore NCC comunica tempestivamente tramite accesso
all'applicazione informatica eventuali variazioni relative all'elenco
dei conducenti ovvero ai contratti di durata stipulati dal medesimo
vettore.
3. All'atto della registrazione, a ciascun vettore NCC sono
assegnate le credenziali di accesso, che possono essere utilizzate
dal vettore NCC medesimo. Il vettore NCC puo' abilitare all'utilizzo
delle credenziali di cui al primo periodo collaboratori, conducenti
ovvero dipendenti del medesimo. Le credenziali di accesso possono
essere attivate esclusivamente su un unico dispositivo. (...)».
Le disposizioni citate vanno lette in correlazione con le
pertinenti definizioni, di cui all'art. 2, comma 1, del medesimo
decreto, che a tale applicazione si riferiscono o che la stessa
presuppongono, tra cui: «a) "annullamento": l'annullamento del
servizio dall'applicazione informatica, da parte del vettore NCC o
del conducente, entro la data e l'orario di inizio servizio previsti
nella relativa prenotazione, di un foglio di servizio, che comunque
rimane registrato nell'applicazione informatica; b) "applicazione
informatica": il sistema telematico ed informatico, anche sotto forma
di applicazione, istituito, gestito e messo a disposizione dei
vettori NCC dall'Autorita', finalizzato a consentire ai medesimi
vettori NCC ovvero ai rispettivi conducenti, dal momento della
prenotazione fino alla conclusione del servizio, la compilazione del
foglio di servizio elettronico, nonche' a consentire il controllo
telematico dei dati ivi contenuti da parte degli organi di cui
all'art. 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285. Le
specifiche tecniche dell'applicazione informatica sono indicate
nell'Allegato 5; (...) d) "Autorita'": il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti; e) "codice identificativo del
committente o utente": il codice alfanumerico univoco, attribuito
dall'applicazione informatica a ciascun committente o utente di un
servizio NCC; f) "codice identificativo del contratto": il codice
alfanumerico univoco, attribuito dall'applicazione informatica a
ciascun contratto di durata registrato nella medesima applicazione
informatica e associato al codice identificativo del committente o
utente del relativo servizio; g) "codice identificativo del foglio di
servizio": il codice alfanumerico univoco, attribuito
dall'applicazione informatica ad un foglio di servizio, attestante
che lo stesso e' stato compilato in nome e per conto di un singolo
vettore NCC e associato al codice identificativo del committente o
utente del relativo servizio; (...) o) "dati di generazione": la
marca temporale risultante dall'applicazione informatica, attestante
il giorno, l'ora ed il minuto in cui ogni operazione di inserimento e
modifica dei dati contenuti nel foglio di servizio e' effettuata dal
vettore NCC ovvero dal conducente tramite la medesima applicazione;
(...) t) "prenotazione": la richiesta dell'utenza per un servizio
NCC, effettuata presso la rimessa o la sede operativa anche tramite
l'utilizzo di strumenti tecnologici, che il vettore o il conducente
NCC registra sull'applicazione informatica tramite la produzione di
una bozza di foglio di servizio redatta ai sensi dell'Allegato 2;
(...) ee) "bozza di foglio di servizio" documento in formato
elettronico predisposto con l'applicazione informatica
contestualmente all'accettazione della prenotazione, contenente i
dati del servizio prenotato disponibili al momento della medesima
prenotazione e dotato del codice identificativo di cui alla lettera
g).».
Ulteriori disposizioni di dettaglio, circa la necessita' e
modalita' di utilizzo della applicazione elettronica, come in
precedenza definita, si rinvengono negli articoli 4 (Modalita' di
compilazione del foglio di servizio per i contratti per singolo
servizio), 5 (Modalita' di compilazione del foglio di servizio per i
contratti di durata), 6 (Obblighi attinenti alla compilazione del
foglio di servizio), 7 (Requisiti dell'applicazione informatica), 8
(Organismo responsabile per l'applicazione e l'archiviazione); art. 9
(disposizioni in materia di protezione di dati personali);
nell'allegato 2 (art. 4), nell'allegato 3 (art. 5), nell'allegato 5
(art. 7) si rinvengono: «Descrizione modello di funzionamento»,
«Specifiche tecniche dell'applicazione informatica», «Analisi dei
rischi» e «Regole tecniche, requisiti, garanzie e misure di sicurezza
adottate».
L'art. 11, comma 4, della legge n. 21 del 15 gennaio 1992,
tuttavia, non prevede ne' l'istituzione dell'applicazione
informatica, ne' che la stessa debba essere istituita presso il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ne', ancora, che il
previsto sistema telematico ed informatico, e solo questo, possa
«consentire ai medesimi vettori NCC ovvero ai rispettivi conducenti,
dal momento della prenotazione fino alla conclusione del servizio, la
compilazione del foglio di servizio elettronico».
La previsione legislativa posta a fondamento del decreto
impugnato, invece, prevede, e ritiene sufficiente al fine di evitare
possibili «abusi» (sent. n. 56/20, punto 5.6.), esclusivamente che:
«Nel servizio di noleggio con conducente e' previsto l'obbligo di
compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di
servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto,
adottato di concerto con il Ministero dell'interno».
Gli unici obblighi, quindi, si risolvono nella «compilazione» e
«tenuta» del «foglio di servizio in formato elettronico» ed e' in
funzione, diretta ed immediata, dell'adempimento di tale obbligo
legale, che e' previsto che il decreto possa stabilire le relative
«specifiche».
Ne', come si legge nel decreto (art. 2, comma 1, lettera b),
l'istituzione ed implementazione dell'applicazione informatica, si
appalesa necessaria per «consentire il controllo telematico dei dati
ivi contenuti da parte degli organi di cui all'art. 12 del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285».
Soccorre, sul punto, il medesimo decreto, laddove, all'art. 6,
comma 2, espressamente prevede che: «2. Il conducente, in occasione
del controllo su strada da parte degli organi di cui all'art. 12 del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, comunica agli stessi il
codice identificativo del foglio di servizio e ne esibisce copia, su
richiesta degli stessi, anche in modalita' digitale.» (enfasi
aggiunta).
Giova, a tal proposito, evidenziare, altresi', che la stessa
previsione, in via transitoria, ha previsto che «Fino all'adozione
del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio
elettronico e' sostituito da una versione cartacea dello stesso,
caratterizzata da numerazione progressiva delle singole pagine da
compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato
elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un
periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli
organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa»
(enfasi aggiunta).
Codesta ecc.ma Corte ha ritenuto legittime le previsioni
legislative qui in esame, pur caratterizzate «anche da un contenuto
analitico» - assumendo che «l'obbligo di ricevere le richieste di
prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede, anche con
l'utilizzo di strumenti tecnologici, e l'obbligo di compilare e
tenere un "foglio di servizio" (art. 11, comma 4, quarto, quinto e
sesto periodo, della legge n. 21 del 1992, come sostituito dall'art.
10-bis, comma 1, lettera e), costituiscono misure non irragionevoli e
non sproporzionate» - chiarendo che: «La verifica della
ragionevolezza delle misure assunte e della proporzionalita' degli
obblighi imposti a tali fini va condotta alla stregua dei criteri
indicati nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui in
particolare il principio di proporzionalita' tanto piu' deve trovare
rigorosa applicazione nel contesto delle relazioni fra Stato e
regioni, quanto piu', come nel caso in esame, la previsione statale
comporti una significativa compressione dell'autonomia regionale,
precisando che il test di proporzionalita' richiede di valutare se la
norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalita' di
applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di
obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra piu' misure
appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a
confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi (ex plurimis, sentenze n. 137 del
2018 e n. 272 del 2015)» (sent. n. 56 del 26 marzo 2020, punti 5.5,
5.6, 5.6.1).
Per quanto precede, atteso il riconosciuto carattere puntuale,
gli obblighi, come emergenti dalle previsioni legislative in
commento, in ottica funzionale, trovano compiuto adempimento, in
sostanza, nella «numerazione progressiva» e garanzia della genuinita'
del foglio di servizio compilato con i dati prescritti, nonche' nella
conservazione, di questo foglio, per il tempo ivi indicato (15
giorni), da esibire agli accertatori.
Requisiti che sembra si possano ben soddisfare con semplici
strumenti informatici, nel rispetto della normativa di riferimento
(ove occorra, ad es., tramite il servizio offerto da un certificatore
accreditato).
Ogni disposizione ulteriore, e conseguente adempimento imposto,
non espressamente giustificato dalla diversita' del mezzo di
attestazione (cartaceo - telematico), e' da ritenere non emessa in
applicazione della previsione legale (art. 11, comma 4, della legge
n. 21 del 15 gennaio 1992) e, quindi, riverberandosi
sull'organizzazione dell'attivita' degli operatori, lesive delle
competenze assicurate alla regione dalla Costituzione.
II. Contrasto con il principio di leale collaborazione e degli
articoli 5, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione.
Il decreto, che ha stabilito, come previsto dall'art. 11, comma
4, della legge n. 21 del 15 gennaio 1992, le specifiche del foglio di
servizio elettronico, ha, tuttavia, al contempo, posto in capo agli
operatori obblighi e divieti, come in precedenza individuati,
nell'espletamento della relativa attivita' di noleggio con
conducente, non previsti dal dato normativo, escludendo ogni
coinvolgimento dell'ente regionale, sebbene, pur in presenza di
profili riferibili alla protezione dei dati personali e
l'espletamento dei servizi di polizia stradale, la materia del
trasporto pubblico locale - alla quale la disciplina dell'attivita'
di noleggio con conducente, quale servizio pubblico non di linea, e'
da ricondurre - rientri interamente nella sfera di attribuzioni
regionale (sent. n. 56 del 2020).
Se e' pur vero che l'art. 11, comma 4, della legge n. 21 del 15
gennaio 1992, nell'attribuire l'adozione del decreto al Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministero
dell'interno, non prevede il coinvolgimento di altri attori
istituzionali, la previsione non esclude (ne' legittima l'esclusione
di) meccanismi di consultazione e raccordo.
Gia' nell'assetto precedente alla riforma del 2001 (legge cost.
n. 3), codesta ecc.ma Corte, aveva avuto modo di riaffermare che il
principio di leale collaborazione «deve governare i rapporti fra lo
Stato e le regioni nelle materie e in relazione alle attivita' in cui
le rispettive competenze concorrano o si intersechino, imponendo un
contemperamento dei rispettivi interessi (cfr. sentenza n. 341 del
1996). Tale regola, espressione del principio costituzionale
fondamentale per cui la Repubblica, nella salvaguardia della sua
unita', "riconosce e promuove le autonomie locali", alle cui esigenze
"adegua i principi e i metodi della sua legislazione" (art. 5 Cost.),
va al di la' del mero riparto costituzionale delle competenze per
materia, e opera dunque su tutto l'arco delle relazioni istituzionali
fra Stato e regioni, senza che a tal proposito assuma rilievo diretto
la distinzione fra competenze legislative esclusive, ripartite e
integrative, o fra competenze amministrative proprie e delegate. (n.
242 del 18 luglio 1997).».
Ed anche in seguito «ha costantemente affermato che il principio
di leale collaborazione deve presiedere a tutti i rapporti che
intercorrono tra Stato e regioni: la sua elasticita' e la sua
adattabilita' lo rendono particolarmente idoneo a regolare in modo
dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando
eccessivi irrigidimenti. La genericita' di questo parametro, se utile
per i motivi sopra esposti, richiede tuttavia continue precisazioni e
concretizzazioni. Queste possono essere di natura legislativa,
amministrativa o giurisdizionale, a partire dalla ormai copiosa
giurisprudenza di questa Corte. Una delle sedi piu' qualificate per
l'elaborazione di regole destinate ad integrare il parametro della
leale collaborazione e' attualmente il sistema delle Conferenze
Stato-regioni e autonomie locali. Al suo interno si sviluppa il
confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in
esito al quale si individuano soluzioni concordate di questioni
controverse» (sent. n. 31 del 2006).
Cosi', nella materia del trasporto pubblico locale, con
riferimento del riparto del fondo per l'efficienza e la
produttivita', «proprio perche' tale finanziamento interviene in un
ambito di competenza regionale, la necessita' di assicurare il
rispetto delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle
regioni impone di prevedere che queste ultime siano pienamente
coinvolte nei processi decisionali concernenti il riparto dei fondi,
tenendo conto del limite discendente dal divieto di procedere in
senso inverso a quanto oggi prescritto dall'art. 119 Cost., e cosi'
di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di
autonomia gia' riconosciuti dalle leggi statali in vigore alle
regioni e agli enti locali», e' stata, in tal caso, sancita la
necessita' di una vera e propria intesa con la Conferenza unificata
di cui all'art. 8 decreto legislativo n. 281 del 1997, non che sia
semplicemente «sentita», riducendo in tal modo gli spazi di autonomia
riconosciuti alle regioni nel complessivo sistema di finanziamento
del trasporto pubblico locale (sent. n. 222 dell'8 giugno 2005).
Occorre, a questo punto, evidenziare, con la giurisprudenza, che
«una delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole
destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione e'
attualmente il sistema delle Conferenze Stato, regioni ed autonomie
locali» (sentenza n. 31/2006).
Occorre, altresi', rilevare che, l'art. 118, comma 1, Cost.,
relativo al riparto delle funzioni amministrative, che devono essere
distribuite sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza, prevede, altresi', al comma 3, forme
di coordinamento fra Stato e regioni, tra cui in materia di polizia
locale, nonche' forme di intesa e coordinamento in materia della
tutela dei beni culturali; sicche', e' stato chiarito che: «Nel
congegno sottostante all'art. 118, l'attrazione allo Stato di
funzioni amministrative da regolare con legge non e' giustificabile
solo invocando l'interesse a un esercizio centralizzato di esse, ma
e' necessario un procedimento attraverso il quale l'istanza unitaria
venga saggiata nella sua reale consistenza e quindi commisurata
all'esigenza di coinvolgere i soggetti titolari delle attribuzioni
attratte, salvaguardandone la posizione costituzionale (...) la
Costituzione impone, a salvaguardia delle competenze regionali, che
una intesa vi sia...» (sent. n. 303 del 2003, punto 4.1).
La portata generale del principio di leale collaborazione, quale
principio generale in grado di armonizzare le regole costituzionali
relative al riparto delle competenze, gia' emergente nell'assetto
precedente, risulta, peraltro, espressamente riconosciuto dall'art.
120 Costituzione.
L'art. 117, comma 4, della Costituzione attribuisce la potesta'
legislativa residuale in materia del trasporto pubblico locale alle
regioni (ex plurimis, sentenze n. 137 e n. 78 del 2018).
Occorre, peraltro, rilevare che non puo' ritenersi, il momento
accertativo della legittimita' dell'espletamento del servizio,
estraneo alla materia della polizia amministrativa locale, che e' di
competenza residuale regionale, ai sensi di quanto espressamente
previsto, per esclusione, dall'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost. (sent. n. 32 del 9 febbraio 2017).
E' indubbio, quindi, che il decreto qui impugnato, allorche'
disciplina e comunque incide sull'organizzazione dell'attivita' del
noleggio con conducente, interviene nella sfera di competenza
regionale.
Nella specie, dall'esame del decreto, non solo non risulta che
siano stati attivati strumenti idonei a salvaguardare il principio
qui in esame, nella corretta applicazione del decreto legislativo n.
281 del 1997, ma neanche il piu' debole meccanismo di consultazione.
La conseguente violazione del principio di leale collaborazione e
delle previsioni costituzionali in precedenza individuate,
nell'adozione del decreto, si risolve, in definitiva, nel mancato
riconoscimento ovvero nella menomazione delle attribuzioni regionali,
comunque, in materia di trasporto pubblico locale.
Non spetta, pertanto, allo Stato, attraverso il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministero
dell'interno, disciplinare il foglio di servizio in formato
elettronico, quanto meno con riferimento ai servizi di noleggio con
conducente riferibili al territorio della stessa regione, nei termini
e secondo le modalita' di cui al decreto n. 226 del 16 ottobre 2024.
C. Anche le circolari oggetto del presente ricorso, e nelle parti
appresso indicate, per le medesime ragioni, invadono la sfera di
competenza costituzionale della Regione Calabria.
Il mezzo, sopra richiamato - che complessivamente rileva come il
decreto non si sia limitato a dare attuazione all'art. 11, comma 4,
della legge n. 21 del 1992, disciplinando le specifiche (tecniche)
del foglio di servizio elettronico, in quanto, mediante
l'introduzione di articolate disposizioni, ha posto, in capo agli
esercenti il servizio di noleggio con conducente, obblighi ulteriori
rispetto a quelli previsti, violato le norme sulle competenze ed
interferito indebitamente sulle attribuzioni assegnate dalla
Costituzione e norme applicative, alla regione - si articola in due
motivi, il primo dei quali in tre profili.
In particolare, il primo profilo del motivo I, riguarda l'ipotesi
di «servizio NCC, reso con partenza da un luogo diverso dalla rimessa
ovvero dalle aree di cui all'art. 11, comma 6, della legge 15 gennaio
1992, n. 21 nelle ipotesi di cui al comma 3» (art. 4, comma 1,
lettera b), in relazione alla quale e' stato previsto il «modello B»
del foglio di servizio elettronico.
La circolare prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024, si occupa del
«modello» al punto «4. Struttura del FDSE» e prevede, in particolare,
che: «In conformita' a quanto previsto dagli articoli 4 e 5 del
decreto, il vettore NCC, il conducente, i dipendenti ed i
collaboratori del vettore NCC accedono al sistema per la compilazione
del FDSE per ciascun servizio reso e selezionano all'interno del
sistema uno dei seguenti modelli: (...) b) Modello B, di cui all'art.
4, comma 1, lettera b), del decreto, per i servizi NCC con partenza
diversa da una rimessa; (...). Una volta selezionato il modello
corrispondente al servizio reso, il sistema genera una bozza del FDSE
a cui viene attribuito un codice identificativo univoco, che deve
essere compilata con i dati di cui agli allegati 2 e 3 del decreto».
Cosi' come la previsione dell'ulteriore obbligo (di sospendere il
servizio per 20 minuti, tra una corsa e l'altra) sotteso al modello
B, regolando le modalita' di espletamento del servizio di noleggio
con conducente viola - per le ragioni su esposte - le competenze
regionali in materia, del pari, in tale parte, la circolare,
disciplinando ed imponendo l'obbligo di compilazione del detto
modello, con i dati relativi dell'allegato 2 del decreto (che
riguardano anche il «Modello B»), ripete ed integra le medesime
violazioni.
Il secondo profilo del motivo, riferito ai cd «contratti di
durata», di cui all'art. 5 (Modalita' di compilazione del foglio di
servizio per i contratti di durata) del decreto, riguarda la
esclusione, dall'accesso al relativo mercato, di alcuni operatori
economici, mediante l'imposizione, anche in tal caso, di uno
specifico modello di foglio di servizio, denominato «C» e previsto
nell'allegato 3 del decreto medesimo.
La circolare prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024, si occupa della
ipotesi al punto «4. Struttura del FDSE», in precedenza richiamato,
con la prevista selezione del «c) Modello C, di cui all'art. 5, comma
2, del decreto, per i contratti di durata».
Anche in tal caso, cosi' come, introducendo delle condizioni
operative che incidono sulle modalita' di espletamento del servizio,
il decreto incide sulla sfera di attribuzione regionale in materia,
per le ragioni in precedenza indicate, la circolare, imponendo la
compilazione del modello, alle condizioni e nei limiti di cui al
decreto, integra le medesime violazioni.
Il terzo profilo riguarda l'istituzione - non prevista dall'art.
11, comma 4, della legge n. 21 del 15 gennaio 1992 - presso il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e l'imposizione
dell'obbligo di utilizzo, in via esclusiva, dell'«applicazione
informatica», per la generazione, compilazione e tenuta del foglio
elettronico, le modalita' di uso di questa ed, altresi', l'ampiezza
dei dati da indicare per l'utilizzo, la loro conservazione, nonche' i
soggetti che a tali dati possono accedere.
La circolare prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024, si occupa
diffusamente, e sostanzialmente nella integralita', di tali aspetti,
tra cui: «2. Modalita' di accesso al FDSE» laddove, tra l'altro,
individua «le categorie di utenti di cui all'art. 8 del decreto» che
«possono accedere al FDSE con le seguenti modalita': a) i vettori NCC
di cui all'art. 1, comma 1, lettera dd), del decreto, tramite SPID
livello 2 o CIE; b) i conducenti di cui all'art. 1, comma 1, lettera
l), del decreto, tramite SPID livello 2 o CIE; c) i dipendenti ed i
collaboratori del vettore NCC, tramite SPID livello 2 o CIE; d) i
Comuni, tramite credenziali istituzionali rilasciate dal MIT; e) gli
organi di cui all'art. 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285, tramite credenziali istituzionali; f) il Centro elaborazione
dati ("CED"), tramite credenziali istituzionali. Al FDSE si puo'
accedere: a) attraverso applicazione informatica: l'accesso avviene
tramite il Portale dell'automobilista, per chi accede con SPID, o
tramite il Portale del trasporto, per chi accede con le credenziali
istituzionali rilasciate dal MIT; b) tramite apposita App mobile. Con
riferimento alla piattaforma informatica, l'accesso al FDSE avviene
tramite sezione "gestione Taxi NCC", in cui sono disponibili i
seguenti sistemi: (...) b) "FDSE". In particolare, il FDSE e'
suddiviso nelle seguenti sezioni: a) "creazione e gestione FDSE"; b)
"Consultazione FDSE". L'accesso al sistema e' consentito per ciascun
soggetto attraverso un unico dispositivo per sessione"; "3.
Trasmissione dei dati richiesti"; "4. Struttura del FDSE In
conformita' a quanto previsto dagli articoli 4 e 5 del decreto, il
vettore NCC, il conducente, i dipendenti ed i collaboratori del
vettore NCC accedono al sistema per la compilazione del FDSE per
ciascun servizio reso e selezionano all'interno del sistema uno dei
seguenti modelli: a) Modello A, di cui all'art. 4, comma 1, lettera
a), del decreto, per i servizi NCC con partenza da una rimessa; b)
Modello B, di cui all'art. 4, comma 1, lettera b), del decreto, per i
servizi NCC con partenza diversa da una rimessa; c) Modello C, di cui
all'art. 5, comma 2, del decreto, per i contratti di durata. Una
volta selezionato il modello corrispondente al servizio reso, il
sistema genera una bozza del FDSE a cui viene attribuito un codice
identificativo univoco, che deve essere compilata con i dati di cui
agli allegati 2 e 3 del decreto"; "5. Gestione del FDSE Secondo
quanto stabilito dall'art. 4, comma 2, del decreto, il vettore NCC,
il conducente, il dipendente ed il collaboratore possono modificare,
cancellare e/o validare i dati contenuti nella bozza del FDSE, resta
inteso che ciascuna delle modifiche deve essere salvata all'interno
del sistema. A seguito della validazione, i dati presenti sul FDSE
vengono pseudonimizzati, ai sensi dell'Allegato 5 del decreto" e "6.
Consultazione del FDSE Le informazioni riportate nel FDSE restano
consultabili dalle categorie di utenti di cui all'art. 8 del decreto,
attraverso le seguenti modalita': a) il vettore NCC, il collaboratore
e il dipendente del vettore NCC possono visualizzare tutti i FDSE
nello stato "bozza" e "in servizio", relativi al vettore NCC; b) il
conducente puo' visualizzare tutti i FDSE nello stato "bozza" e "in
servizio" svolti dal medesimo; c) gli organi di cui all'art. 12 del
decreto legislativo n. 285/1992 possono consultare i dati di tutti i
FDSE generati dal sistema; d) gli enti locali possono consultare
unicamente i FDSE generati dai soggetti titolari dell'autorizzazione
rilasciata dai medesimi».
Anche la circolare n. 36861 del 23 dicembre 2024, si occupa di
tali aspetti, laddove, richiamando il decreto interministeriale n.
226 del 26 ottobre 2024 e l'obbligatorieta' dell'utilizzo del FDSE,
come previsto dal decreto medesimo, «riporta una descrizione
sintetica delle fasi del percorso di implementazione e rilascio (...)
del FDSE».
In particolare, la «Fase 2 (...) b) Rilascio dell'"applicazione
web del FDSE con funzionalita' di base". L'applicazione permettera'
ai titolari di autorizzazioni NCC di accedere tramite web alle
funzionalita' utili a produrre i fogli di servizio elettronici (con
alcune logiche di compilazione manuali dei campi nei casi in cui i
servizi fossero riferiti a contratti di durata), che saranno
consultabili anche dalle forze dell'ordine."; "Fase 3 (...) e)
Rilascio della funzionalita' di abilitazione degli utenti alla
compilazione dei FDSE. Attraverso questa funzionalita' le imprese NCC
potranno, in modalita' self-service, abilitare i propri
collaboratori/dipendenti e/o conducenti dei veicoli ad operare per
proprio conto per la produzione dei fogli di servizio elettronici. f)
Rilascio dell'applicazione web completa del FDSE. L'applicazione
permettera' a tutti gli utenti abilitati dall'impresa NCC, di
accedere tramite web alle funzionalita' utili a produrre i fogli di
servizio elettronici, usufruendo della precompilazione automatica
anche nei casi in cui questi fossero riferiti a contratti di durata
registrati. g) Rilascio dell'applicazione mobile del FDSE.
L'applicazione permettera' a tutti gli utenti allo scopo abilitati
dall'impresa NCC, di accedere tramite dispositivi mobili (es.
smartphone, tablet) alle funzionalita' utili a produrre i fogli di
servizio elettronici, in analogia a quanto disponibile
sull'applicazione web. h) Rilascio dei servizi applicativi ("web
service") erogati attraverso la Piattaforma digitale nazionale dati
("PDND"). Tali funzionalita' permetteranno alle forze dell'ordine e
alle imprese NCC e Taxi di realizzare attraverso la PDND, ove di
interesse, un collegamento informatico tra il RENT/FDSE e i propri
sistemi gestionali, abilitando gli utenti svolgere le attivita' di
competenza direttamente su questi ultimi, senza il bisogno di
accedere alle applicazioni web/mobile realizzate dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti. La Fase 3, che di fatto completera'
il quadro dei rilasci delle funzionalita' (...) del FDSE, avra' una
durata limitata nel tempo, definita allo specifico scopo di
consolidare i sistemi. L'obiettivo della fase e' assicurare che
l'obbligatorieta' degli adempimenti previsti per le imprese NCC e
Taxi e la conseguente applicazione di sanzioni nei casi di
rilevazione di mancanze, possano innestarsi in un contesto in cui gli
utenti abbiano piena accessibilita' alle funzionalita' che li
abilitano ad agire in coerenza con i dettami della norma e che le
stesse operino in modo fluido ed efficace." e "Fase 4 La Fase 4 non
prevedra' il rilascio di nuove funzionalita' (se non in termini di
eventuali evoluzioni migliorative del sistema) e sara'
automaticamente attiva alla scadenza dei termini temporali definiti
per la fase precedente. A partire dall'inizio della Fase 4 il sistema
di "Gestione Taxi-NCC" entrera' a pieno regime configurando, (...)
per le imprese NCC, il vincolo di produzione sistematica dei fogli di
servizio in formato elettronico.».
Sotto tale terzo profilo, cosi' come per il decreto n. 226/2024,
anche le circolari, per quanto di ragione e con particolare
riferimento alle parti su indicate, partecipano nella imposizione di
obblighi ulteriori, non giustificati, non sono emesse in applicazione
della previsione legale (art. 11, comma 4, della legge n. 21 del 15
gennaio 1992) e, dunque, riverberandosi sull'organizzazione
dell'attivita' degli operatori, sono lesive delle competenze, in
materia, assicurate alla regione dalla Costituzione.
Con riferimento al secondo motivo, anche le circolari in esame,
nelle parti su indicate, si appalesano, altresi', adottate - cosi'
come il decreto di cui costituiscono attuazione - in contrasto con il
principio di leale collaborazione e degli articoli 5, 114, 117, 118,
119 e 120 della Costituzione; avendo escluso, nell'adozione delle
circolari, ogni coinvolgimento dell'ente regionale, anche nella forma
del piu' debole meccanismo di consultazione, sebbene la materia del
trasporto pubblico locale alla quale la disciplina dell'attivita' di
noleggio con conducente, quale servizio pubblico non di linea, e' da
ricondurre rientri interamente nella sfera di attribuzioni regionale
(sent. n. 56 del 2020), come per il decreto e per le medesime ragioni
in precedenza illustrate, e' conseguita la violazione del principio
di leale collaborazione e delle previsioni costituzionali su
indicate, e, dunque, nel mancato riconoscimento ovvero nella
menomazione delle attribuzioni regionali, anche in materia di
trasporto pubblico locale.
In definitiva non spetta, pertanto, allo Stato, attraverso il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per i
trasporti e la navigazione - Direzione generale per la
motorizzazione, disciplinare il foglio di servizio in formato
elettronico, quanto meno con riferimento ai servizi di noleggio con
conducente riferibili al territorio della stessa regione, nei termini
e secondo le modalita' di cui alle circolari prot. n. 34247 del 3
dicembre 2024 e prot. n. 36861 del 23 dicembre 2024.
P.Q.M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte, contrariis rejiectis, voglia
dichiarare che non spetta allo Stato e, per esso al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per i trasporti e la
navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, emanare le
circolari prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024 e n. 36861 del 23
dicembre 2024 e, per l'effetto annullarle, in parte qua.
Produzione: delibera di G.R. n. 32 del 10 febbraio 2025; decreto
dirigenziale (n. r.d. 346 del 10 febbraio 2025); circolare del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per i
trasporti e la navigazione - Direzione generale per la
motorizzazione, prot. n. 34247 del 3 dicembre 2024; circolare del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per i
trasporti e la navigazione - Direzione generale per la
motorizzazione, prot. n. 36861 del 23 dicembre 2024; e, comunque,
come da indice.
Catanzaro, 10 febbraio 2025
Avv. Gullo