Reg. Ric. n. 5 del 2025
pubbl. su G.U. del 09/07/2025 n. 28
Ricorrente:Regione autonoma della Sardegna
Resistenti: Presidente del Consiglio dei ministri Tribunale di Cagliari Ministro della Giustizia
Oggetto:
Elezioni – Elezioni regionali – Spese elettorali – Sentenza del Tribunale di Cagliari 28 maggio 2025, n. 848, emessa a conclusione del giudizio R.G. n. 477/2025, promosso dalla dott.ssa Alessandra Todde, Presidente della Regione autonoma Sardegna, avverso l’ordinanza-ingiunzione del Collegio regionale di garanzia elettorale presso la Corte d’appello di Cagliari adottata il 20 dicembre 2024 e notificata il 3 gennaio 2025, nella parte in cui stabilisce che “l’accertamento della violazione delle norme in materia di spese elettorali” compiuto nella predetta sentenza “rimane insindacabile dal Consiglio regionale, [quando] quest’ultimo assumerà le sue determinazioni sulla decadenza, tenendo fermo quanto accertato in questa sede” – Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Regione autonoma Sardegna.
Norme impugnate:
Sentenza del 28/05/2025 Num. 848
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 24 Co. 2
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 97 Co. 3
Costituzione Art. 102 Co. 1
Costituzione Art. 104 Co. 1
Costituzione Art. 111 Co. 1
Costituzione Art. 111 Co. 2
Costituzione Art. 113 Co. 3
Costituzione Art. 116 Co. 3
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 118 Co. 1
Costituzione Art. 122 Co. 1
Statuto speciale per la Sardegna Art. 6 Co.
Statuto speciale per la Sardegna Art. 15 Co.
Statuto speciale per la Sardegna Art. 19 Co.
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6 Co.
decreto del Presidente della Repubblica Art. 6 Co.
Legge statutaria della Regione autonoma della Sardegna Art. 1 Co.
Legge statutaria della Regione autonoma della Sardegna Art. 22 Co.
codice civile Art. 2909 Co.
Regolamento del Consiglio regionale della Sardegna Art. 17 Co.
Udienza Pubblica del 24/09/2025 rel. SAN GIORGIO
Testo del conflitto
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 giugno 2027
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in
cancelleria il 27 giugno 2025 (della Regione autonoma della
Sardegna)..
Elezioni - Elezioni regionali - Spese elettorali - Sentenza del
Tribunale di Cagliari 28 maggio 2025, n. 848, emessa a conclusione
del giudizio R.G. n. 477/2025 promosso dalla dott.ssa Alessandra
Todde, Presidente della Regione autonoma Sardegna, avverso
l'ordinanza-ingiunzione del Collegio regionale di garanzia
elettorale presso la Corte d'appello di Cagliari adottata il 20
dicembre 2024 e notificata il 3 gennaio 2025, nella parte in cui
stabilisce che «l'accertamento della violazione delle norme in
materia di spese elettorali», compiuto nella predetta sentenza,
«rimane insindacabile dal Consiglio regionale, [quando]
quest'ultimo assumera' le sue determinazioni sulla decadenza,
tenendo fermo quanto accertato in questa sede».
- Sentenza del Tribunale di Cagliari 28 maggio 2025, n. 848 (R.G. n.
477/2025).
(GU n. 28 del 09-07-2025)
Ricorso per conflitto di attribuzioni contro lo Stato ex art. 134
Cost. per la Regione autonoma della Sardegna, (C.F. 80002870923), con
sede legale in Cagliari, viale Trento n. 69, in persona del
vice-Presidente pro-tempore, Giuseppe Meloni, legale rappresentante
della regione giusto decreto della Presidente della regione 9 aprile
2024, n. 18, prot. n. 6417 (all. 1), autorizzato ad agire in giudizio
con deliberazione della giunta regionale n. 34/12 del 26 giugno 2025
(all. 2), rappresentato e difeso, giusto mandato speciale allegato al
presente atto, congiuntamente e disgiuntamente, dal Prof. Avv. Omar
Chessa (c.f.: CHSMRO70E30I452L, fax: 0706062418, PEC:
ochessa@pec.it), dal prof. avv. Antonio Saitta (c.f.:
STTNTN63M13F158C; fax: 0706062418, PEC:
antonio.saitta@certmail-cnf.it), del libero Foro, dall'Avv. Mattia
Pani (c.f.: PNAMTT74P02B354J; fax 0706062418; PEC:
mapani@pec.regione.sardegna.it) e dall'avv. Alessandra Putzu (c.f.:
PTZLSN73B41F979D; fax: 070/6062418; PEC:
aputzu@pec.regione.sardegna.it) dell'Avvocatura dell'ente,
elettivamente domiciliata presso l'Ufficio di rappresentanza della
Regione Sardegna in Roma, via Lucullo n. 24 e presso gli indirizzi
PEC dei nominati difensori, ricorrente,
contro:
lo Stato e per esso contro la Presidenza del Consiglio dei
ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
e il Tribunale di Cagliari, in persona del Presidente
pro-tempore, ai sensi dell'art. 27, comma 2, delle norme integrative
della Corte costituzionale del 22 luglio 2021,
e il Ministero della giustizia, nella persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, ai sensi dell'art. 27, comma 2, delle norme integrative
della Corte costituzionale del 22 luglio 2021,
per la dichiarazione che, ai sensi degli articoli 24, secondo
comma, 97 secondo e terzo comma, 102 primo comma, 104 primo comma,
111 primo e secondo comma, 113 ultimo comma, 116 primo comma, 118,
primo comma, 122 primo comma, nonche' art. 6 C.E.D.U. in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost., e degli articoli 6 e 15 dello
Statuto di autonomia della Regione Sardegna, anche in combinato
disposto con gli articoli 1 e 22 della legge statutaria regionale 12
novembre 2013, n. 1, dell'art. 19 dello Statuto speciale e dell'art.
17 del regolamento del consiglio regionale sardo, nonche' dell'art. 6
del decreto legislativo di attuazione dello Statuto speciale, decreto
del Presidente della Repubblica 19 maggio 1949, n. 250, non spetta
allo Stato, e per esso al Tribunale di Cagliari stabilire con
sentenza 28 maggio 2025, n. 848 (all. 3), emessa a conclusione del
giudizio R.G. n. 477/2025, promosso dalla sig.ra Alessandra Todde,
Presidente della Regione autonoma Sardegna, avverso
l'ordinanza-ingiunzione del Collegio regionale di garanzia elettorale
presso la Corte d'appello di Cagliari adottata il 20 dicembre 2024 e
notificata il 3 gennaio 2025 che «l'accertamento della violazione
delle norme in materia di spese elettorali» compiuto nella predetta
sentenza «rimane insindacabile dal consiglio regionale, [quando]
quest'ultimo assumera' le sue determinazioni sulla decadenza, tenendo
fermo quanto accertato in questa sede».
e per l'effetto annullare in parte qua, la sentenza del Tribunale
di Cagliari 28 maggio 2025, n. 848.
Fatto
1. In esito alle elezioni per il rinnovo degli organi elettivi
della Regione autonoma della Sardegna del 24-25 febbraio 2024, e'
risultata eletta alla carica di Presidente della regione la dott.ssa
Alessandra Todde, giusto atto di proclamazione del 20 marzo
successivo.
2. Il 3 gennaio 2025, il Collegio regionale di garanzia
elettorale presso la Corte d'appello di Cagliari ha notificato al
Presidente del consiglio regionale della Sardegna
un'«ordinanza/ingiunzione in ordine all'adozione del provvedimento di
decadenza» dell'ing. Alessandra Todde dalla carica di Presidente
della Regione Sardegna (all. 4).
Nella suddetta «ordinanza/ingiunzione», a seguito della verifica
della dichiarazione e del rendiconto depositati dalla candidata
Alessandra Todde, "esaminati gli atti prodotti, vista la delibera
adottata nella seduta del 12 novembre 2024 e considerata la decisione
adottata dalla maggioranza del Collegio, nel corso della seduta del
16 novembre 2024 - secondo la quale il candidato alla presidenza
della regione non sarebbe sottoposto ad alcun limite di spesa per la
propria campagna elettorale in virtu' dell'insussistenza di una norma
che lo preveda - si e' proceduto alla notifica delle contestazioni
... formulate come di seguito riportate:
1) la depositata dichiarazione di spesa e di rendiconto non
e' conforme a quanto sancito dall'art. 7, comma 6, della legge n.
515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge regionale
Sardegna n. 1/1994 ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7,
comma 6, legge n. 515/93, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della
legge regionale Sardegna n. 1/94;
2) non risulta essere stato nominato il mandatario, la cui
nomina deve ritenersi obbligatoria ai sensi dell'art. 7, comma 3
della legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della
legge regionale Sardegna n. 1/1994: ... - si e' contestata la
violazione dell'art. 7, comma 3, legge n. 515/93, come richiamato
dall'art. 3, comma 1 della legge regionale Sardegna n. 1/94;
3) non risulta essere stato aperto un conto corrente dedicato
esclusivamente alla raccolta dei fondi ai sensi dell'art. 7, comma 4,
della legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1, della
legge regionale Sardegna n. 1/1994: ... - si e' contestata la
violazione dell'art. 7, comma 4, legge 515/93, come richiamato
dall'art. 3, comma 1 della legge regionale Sardegna n. 1/1994;
4) non risulta l'assegnazione e la sottoscrizione del
rendiconto da parte del mandatario che avrebbe dovuto essere nominato
ai sensi dell'art. 7, commi 4 e 6 della legge n. 515/1993, come
richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge Regionale Sardegna n.
1/1994: ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7, commi 4 e
6, legge n. 515/1993, come richiamati dall'art. 3, comma 1 della
legge regionale Sardegna n. 1/94;
5) non e' stato prodotto l'estratto del conto corrente
bancario o postale, come previsto dall'art. 7, comma 6, della legge
n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge
regionale Sardegna n. 1/1994: ... - si e' contestata la violazione
dell'art. 7, comma 6, legge n. 515/93, come richiamato dall'art. 5,
comma 3 della legge regionale Sardegna n. 1/94;
6) non risultano dalla lista movimenti bancari i nominativi
dei soggetti che hanno erogato i finanziamenti per la campagna
elettorale come previsto dall'art. 7, comma 6, della legge n.
515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge regionale
Sardegna n. 1/1994: ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7,
comma 6, della legge n. 515/1993, come richiamato dall'art. 3, comma
1 della legge regionale Sardegna n. 1/1994 e qualora i finanziamenti
dovessero risultare da societa', anche l'art. 4, comma 3, della legge
n. 659/1981 in combinato disposto con l'art. 7, comma 2, della legge
n. 195/1974;
7) non risulta su quale conto corrente siano confluite le
somme indicate nell'elenco operazioni Paypal prodotto dalla
candidata, ai sensi dell'art. 7, commi 3 e 4 della legge n. 515/1993,
come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge regionale Sardegna
n. 1/1994: ... - si e' contestata la violazione dell'art. 7, comma 4,
legge n. 515/93, come richiamato dall'art. 3, comma 1 della legge
regionale Sardegna n. 1/94;
Rilevato che la candidata Todde Alessandra, a seguito delle
contestazioni effettuate, ha proceduto al deposito di una memoria ex
art. 14 comma IV legge regionale n. 515/93, con relativi allegati,
... con la quale ha formalizzato le proprie osservazioni in relazione
appunto, alle varie contestazioni formulate nei suoi confronti; ...".
Il collegio ha osservato, altresi', che «non e' stato affatto
contestato alla Todde il mancato deposito della dichiarazione di
spesa e rendiconto - come previsto dall'art. 15, comma 8, della legge
richiamata (diffida e termine di 15 giorni, come specificatamente
richiesto dalla norma) - ma l'anomalia derivante dalla non
conformita' della dichiarazione di spesa e rendiconto da lei stessa
presentata» (cfr. settima riga dell'ultimo capoverso della pag. 5
dell'ordinanza ingiunzione).
Premesso quanto sopra, il collegio ha concluso, per quanto di
interesse nel presente giudizio, che «alla luce delle rilevate
irregolarita' e violazioni delle norme penali inerenti il deposito di
dichiarazioni contrastanti e delle anomalie rilevate - come suesposto
- si impone la trasmissione di copia degli atti succitati alla
Procura della Repubblica in sede per quanto di eventuale competenza,
nonche' la comminazione delle sanzioni amministrative e, infine,
stante l'accertata violazione delle norme che disciplinano la
campagna elettorale, la decadenza dalla carica del candidato eletto e
trasmissione del provvedimento al Presidente del Consiglio Regionale
per la procedura di competenza come previsto dall'art. 15, comma 7,
legge 515/93» (pag. 5, ultimo capoverso).
Inoltre, sulla base delle riportate contestazioni, il Collegio di
garanzia elettorale ha comminato a carico della Presidente Todde la
sanzione amministrativa di 40.000,00 euro e «tenuto conto delle
violazioni della normativa, cosi' come suindicate dispone la
trasmissione della presente ordinanza/ingiunzione al Presidente del
consiglio regionale per quanto di sua competenza in ordine
all'adozione del provvedimento di decadenza di Todde Alessandra dalla
carica di Presidente della Regione Sardegna ...».
3. Alla luce di tale provvedimento - che, per quanto di
interesse, «impone» al consiglio regionale sardo di adottare il
provvedimento di decadenza della dott.ssa Todde dalla carica di
Presidente della regione - la regione ha proposto dinanzi a codesta
ecc.ma Corte ricorso per conflitto di attribuzioni tra enti (R.G. n.
2/2025) che sara' chiamato per la discussione nell'udienza del 9
luglio p.v.
4. Frattanto, la dott.ssa Todde ha proposto dinanzi al Tribunale
di Cagliari un ricorso ai sensi dell'art. 281-decies c.p.c.,
dell'art. 22, decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 e della
legge 24 novembre 1981, n. 689, con il quale ha chiesto di dichiarare
«nullo, annullabile e/o comunque nessuna giuridica efficacia e per
l'effetto revocare il provvedimento emesso dal Collegio regionale di
garanzia elettorale in data 20 dicembre 2024, notificato il
successivo 3 gennaio 2025, per le richiamate violazioni di legge,
nonche' per difetto di attribuzione, e in ogni caso in quanto
contraddittoriamente motivato con riguardo alla prospettata decadenza
del Presidente Alessandra Todde, sia in relazione alla sanzione
pecuniaria di euro 40.000 disposta nei confronti della stessa da
ricondurre, in via di mero subordine, al minimo edittale previsto dal
comma 11 dell'art. 15 della legge 515/1993». In tale giudizio, sia la
Regione Sardegna che il consiglio regionale sono rimasti del tutto
estranei perche' non intimati ne' hanno svolto alcuna forma di
intervento.
5. Con sentenza 28 maggio 2025, n. 848, il Tribunale, in apertura
della parte motivazionale della pronuncia, ha affermato che «il
perimetro della [sua, n.d.r.] cognizione e' definito dalle domande
della stessa ricorrente e consiste nell'accertamento negativo della
sussistenza delle violazioni comportanti la decadenza e l'irrogazione
della sanzione pecuniaria, comprendendo non solo l'atto
amministrativo in se', ma tutto il rapporto sottostante», sicche' «la
cognizione del Tribunale [...] estendendosi all'intero rapporto,
dovra' necessariamente riguardare anche il tema della mancata o meno
presentazione del rendiconto da parte della ricorrente» (pag. 42).
In esito al giudizio, il Tribunale ha ritenuto, quanto alle
sanzioni pecuniarie applicate dal Collegio regionale di garanzia
elettorale, che «le violazioni contestate alla ricorrente con il
provvedimento impugnato, sono risultate tutte sussistenti»,
confermandone l'importo. Per quanto concerne la sanzione della
decadenza, invece, ha osservato e dichiarato quanto segue: «al
riguardo, preliminarmente, si rileva che il provvedimento contestato
non ha disposto la decadenza, ma, ritenendo che le violazioni
accertate comportassero detta conseguenza, ha disposto la
trasmissione degli atti al Presidente del consiglio regionale.
Deve confermarsi in questa sede che non rientra nella competenza
del Collegio di garanzia ne' in quella del Tribunale adito per
l'impugnazione dell'ordinanza-ingiunzione, pronunciare l'eventuale
decadenza della ricorrente.
La competenza e' rimessa dalla legge al consiglio regionale.
All'organo amministrativo di controllo e poi a quello
giurisdizionale, che non intende esondare dall'alveo delle proprie
competenze, e' rimesso esclusivamente l'accertamento della violazione
delle norme in materia di spese elettorali.
Effettuato detto vaglio, che rimane insindacabile dal consiglio
regionale, quest'ultimo assumera' le sue determinazioni sulla
decadenza, tenendo fermo quanto accertato in questa sede.
Null'altro si deve quindi dire sul punto» (enfasi aggiunta)
6. E' evidente che con tale decisione il Tribunale di Cagliari, e
quindi lo Stato, nella parte in cui ha affermato che «l'accertamento
della violazione delle norme in materia di spese elettorali»
effettuato in sentenza «rimane insindacabile dal consiglio regionale»
e che quest'ultimo assumera' le sue decisioni sulla decadenza della
Presidente Todde «tenendo fermo quanto accertato in questa sede»
determina un'inaccettabile invasione delle competenze
costituzionalmente proprie della Regione Sardegna, e per essa
esercitate dal consiglio regionale, sicche' non resta che proporre il
presente ricorso per conflitto di attribuzioni ex art. 134 Cost. e
art. 39, legge 11 marzo 1953, n. 87, per i seguenti
Motivi
a) Premessa sull'oggetto del presente giudizio.
Occorre premettere all'illustrazione dei singoli motivi di
impugnazione che in questa sede non si intende censurare nel merito
la decisione del Tribunale cagliaritano in ordine alla fondatezza o
meno delle doglianze dedotte in quella sede dall'attrice. Non e'
questa, ovviamente la sede, ne' la Regione Sardegna ha interesse a
farlo. Qui occorre semplicemente contestare la sentenza in parola
nella parte in cui, pur riconoscendo la competenza del consiglio
regionale sardo a delibare la sussistenza di ipotesi di decadenza a
carico della dott.ssa Todde dalla carica di Presidente della regione,
ha statuito che per l'organo rappresentativo della comunita' «rimane
insindacabile» quanto stabilito in materia dal medesimo Tribunale nel
giudizio de quo e che il Consiglio dovra' assumere le proprie
«determinazioni sulla decadenza, tenendo fermo quanto accertato in
questa sede».
Dinanzi a codesta ecc.ma Corte rileva soltanto questa palese
invasione di attribuzioni della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita alla regione ricorrente compiuta dallo
Stato, ad opera del Tribunale di Cagliari.
b) Il quadro normativo di riferimento.
Premessa la condizione di speciale autonomia della Regione
Sardegna a norma dell'art. 116, primo comma, Cost., l'art. 122, primo
comma. Cost. stabilisce che «il sistema d'elezione e i casi di
ineleggibilita' e di incompatibilita' del Presidente e degli altri
componenti della giunta regionale nonche' dei consiglieri regionali
sono disciplinati con legge della regione nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce
anche la durata degli organi elettivi».
L'art. 15 dello Statuto di autonomia speciale della Regione
Sardegna dispone che «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con l'osservanza di
quanto disposto dal presente titolo, la legge regionale, approvata
dal consiglio regionale con la maggioranza assoluta dei suoi
componenti, determina [...] i casi di ineleggibilita' e di
incompatibilita' con le predette cariche [di Presidente, assessore e
consigliere regionale, n.d.r.].
L'art. 19 dello Statuto prevede, altresi' che il consiglio
regionale si dota di un proprio regolamento interno approvato a
maggioranza assoluta dei suoi membri. Tale regolamento (all. 5)
disciplina le competenze consiliari in ordine all'«esame delle cause
di ineleggibilita' e di incompatibilita', comprese quelle
sopravvenute nel corso della legislatura», contribuendo a dare
attuazione, in relazione alle attivita' consiliari, alla competenza
della regione sull'ineleggibilita' dei consiglieri regionali e
assegnando alla giunta delle elezioni la competenza a formulare
dinanzi all'assemblea le eventuali proposte di decadenza dei
consiglieri (art. 17, comma).
Secondo l'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 19
maggio 1949, n. 250, il consiglio regionale dichiara la decadenza dei
«membri della giunta regionale che vengano a trovarsi in una delle
condizioni di incompatibilita' previste dallo statuto speciale per la
Sardegna relativamente alla funzione di consigliere regionale».
L'art. 5 della legge regionale 27 gennaio 1994, n. 1, dispone che
«alle altre violazioni delle norme recate dalla presente legge si
applicano le corrispondenti sanzioni previste dai commi 5, 7, 8, 9,
10, 11, 12, 14 e 15 dell'art. 15 della legge n. 515 del 1993. La
comunicazione di cui al comma 10 dell'art. 15 della legge n. 515 del
1993 e' indirizzata al Presidente del consiglio regionale, che
pronuncia la decadenza ai sensi del proprio regolamento».
c) Sulla natura amministrativa della competenza consiliare di
accertare le cause di ineleggibilita' e decadenza dei consiglieri
regionali.
La competenza del consiglio regionale in ordine all'accertamento
delle cause di ineleggibilita' (e di incompatibilita') a carico dei
consiglieri regionali e, quindi, di dichiararne la decadenza ha
natura sicuramente amministrativa.
Codesta ecc.ma Corte, sin dalla sentenza n. 66 del 1964, ha
affermato, nonche' confermato «nella sentenza n. 115 del 1972, e
ribadito nella sentenza n. 113 del 1993, che le norme legislative e
dei regolamenti interni le quali parlano di un "giudizio definitivo"
delle assemblee elettive regionali sulla verifica dei poteri e sulle
contestazioni e i reclami elettorali vanno intese, conformemente alla
Costituzione, come riferite alla fase "amministrativa" del
contenzioso elettorale» (C. cost., sentenza n. 29 del 2003, proprio
in riferimento alla Regione Sardegna; nello stesso senso, per la
Regione Siciliana, gia' Corte costituzionale n. 115 del 1972).
Pertanto, poiche' la Regione Sardegna e' dotata di competenza
legislativa in materia, ne consegue la relativa potesta'
amministrativa in ordine all'accertamento delle cause di
ineleggibilita' e incompatibilita' delle quali ha il Governo
normativo. Per pacifica giurisprudenza costituzionale, infatti,
soprattutto in riferimento alle regioni ad autonomia speciale vige il
principio del parallelismo tra attribuzioni legislative e
amministrative (cfr. Corte costituzionale sentenze numeri 236 del
2004, 175 del 2006, 238 del 2007, 9 del 2013, 215 del 2019), sicche'
la competenza a delibare le cause di ineleggibilita',
incompatibilita' e decadenza prevista dalla legge (in primis ex, art.
15 dello Statuto) e' sicuramente regionale per specifica attribuzione
costituzionale e statutaria.
d) Sulla portata lesiva della sentenza del Tribunale di Cagliari, n.
848 del 2025. Violazione delle competenze amministrative della
Regione Sardegna. Sul «cattivo esercizio» del potere giudiziario da
parte della sentenza n. 848/2025 e il «tono costituzionale» del
conflitto.
d.1. La pronuncia del giudice cagliaritano, pur riconoscendo la
competenza del consiglio regionale sardo a delibare la decadenza
della Presidente Todde, pretende di vincolarne le future attivita'
quanto ad accertamento dei fatti rilevanti ai fini delle
contestazioni mosse e alla loro qualificazione giuridica,
determinando cosi' un'evidente interferenza sulle attribuzioni
amministrative del consiglio regionale e, percio', sulla sfera
costituzionale di competenza della regione ricorrente.
E' opportuno richiamare il principio enunciato nella sentenza di
codesta ecc.ma Corte n. 110 del 1970 e concordemente seguito in
successive pronunce (cfr. sentenze numeri 211 del 1972, 178 del 1973,
289 del 1974, 75 del 1977, 183 del 1981, 70 del 1985, 285 del 1990),
secondo cui «nulla vieta che un conflitto di attribuzione tragga
origine da un atto giurisdizionale, se ed in quanto si deduca
derivarne una invasione della competenza costituzionalmente garantita
alla regione: la figura dei conflitti di attribuzione non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
se', ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto».
Preliminarmente e onde evitare equivoci, va chiarito che qui non
si vuole certo sostenere che i casi di ineleggibilita' e decadenza
dei consiglieri regionali siano una materia sottratta alla cognizione
degli organi giurisdizionali dello Stato, per essere affidati in via
definitiva alle deliberazioni del consiglio regionale. Sul punto non
lascia adito a dubbi la sentenza n. 29 del 2003, resa in occasione di
un conflitto di attribuzioni tra enti che ha riguardato proprio la
Regione Sardegna e il consiglio regionale sardo in particolare: in
questa pronuncia si afferma con nettezza che «non sussiste alcuna
norma o principio costituzionale da cui possa ricavarsi
l'attribuzione ai Consigli regionali, anche di regioni a statuto
speciale, del giudizio definitivo sui titoli di ammissione dei loro
componenti e sulle cause sopraggiunte di ineleggibilita' e di
incompatibilita', cosi' da sottrarre tale materia alla sfera della
giurisdizione». Non pare dunque dubbio che eventuali determinazioni
future del consiglio regionale in ordine alle ipotesi di
ineleggibilita' e decadenza di Alessandra Todde siano sottoponibili a
sindacato giudiziale, se impugnate dinanzi ad un'autorita'
giurisdizionale.
Sarebbe invece improprio che il sindacato consiliare fosse
condizionato dalle decisioni preventivamente assunte da un organo
giurisdizionale come nel caso di specie. Il Tribunale cagliaritano,
infatti, non ha ripercorso l'iter logico-giuridico di una
deliberazione consiliare, rilevandone i vizi dopo aver sentito nel
contraddittorio processuale le ragioni della difesa consiliare. Il
suo intervento non si e' prodotto «a valle» di un'attivita'
consiliare e avendo avuto come oggetto di giudizio proprio
quest'attivita'. Al contrario, si colloca «a monte», prima che il
consiglio operi il proprio vaglio: avanza, infatti, la pretesa di
indirizzare, con una sentenza resa in un processo civile inter alios,
l'attivita' amministrativa futura dell'assemblea rappresentativa
regionale, vincolandola previamente a quanto gia' accertato nella
sentenza e con cio' coartando sul nascere l'attivita' consiliare
futura di accertamento e qualificazione giuridica dei fatti.
Peraltro, il ragionamento svolto in sentenza e' palesemente
contraddittorio - e lesivo delle attribuzioni consiliari ֫- laddove
afferma che la competenza a dichiarare l'eventuale decadenza della
Pres. Todde e' del consiglio regionale («deve confermarsi in questa
sede che non rientra nella competenza del Collegio di garanzia ne' in
quella del Tribunale adito per l'impugnazione dell'ordinanza
ingiunzione, pronunciare l'eventuale decadenza della ricorrente. La
competenza e' rimessa dalla legge al consiglio regionale»: pag. 65),
per poi, subito dopo, negare al consiglio stesso il potere di
accertare i fatti e di attribuire loro la corretta qualificazione
giuridica («all'organo amministrativo di controllo e poi a quello
giurisdizionale, che non intende esondare dall'alveo delle proprie
competenze, e' rimesso esclusivamente l'accertamento della violazione
delle norme in materia di spese elettorali. Effettuato detto vaglio,
che rimane insindacabile dal consiglio regionale, quest'ultimo
assumera' le sue determinazioni sulla decadenza, tenendo fermo quanto
accertato in questa sede»: pag. 65 della sentenza).
Infatti, se il consiglio regionale ha (come sicuramente ha) il
potere-dovere di deliberare sulla decadenza del Presidente della
Regione, allo stesso organo non si puo' negare la plena cognitio in
ordine all'accertamento dei fatti e alla loro qualificazione, senza
subire alcun vincolo o condizionamento dall'esterno, tanto piu' se
derivante da una sentenza pronunciata inter alios a conclusione di un
processo rispetto al quale la regione e' rimasta del tutto estranea.
d.2. Quanto al «tono costituzionale» del conflitto, con la
sentenza n. 848 del Tribunale di Cagliari si e' realizzato un tipico
caso di «cattivo esercizio» o «sviamento del potere», che ha
indebitamente interferito nella «sfera di competenza costituzionale»
della Regione Sardegna, realizzando con cio' la fattispecie di cui
all'art. 39, comma 1, della legge statale n. 87 del 1953, a mente del
quale puo' produrre ricorso davanti alla Corte costituzionale la
«Regione la cui sfera di competenza costituzionale sia invasa da un
atto dello Stato».
Infatti, con la sentenza in discussione al consiglio regionale e'
indebitamente imposto di basare la verifica dei titoli di accesso
della Pres. Todde alla carica di consigliere (pur se da tale ultima
carica se ne differenzia come rappresentato nel prosieguo del
ricorso) su quanto accertato dall'atto giurisdizionale statale in
oggetto, con la volonta' di predeterminare l'esito del giudizio del
consiglio sin dalla fase istruttoria.
Merita considerare al riguardo che la sentenza n. 332 del 2011 di
codesta ecc.ma Corte ricorda che per costante giurisprudenza
«costituisce atto idoneo ad innescare un conflitto intersoggettivo di
attribuzione qualsiasi comportamento significante, imputabile allo
Stato o alla Regione, che sia dotato di efficacia e rilevanza esterna
e che - anche se preparatorio o non definitivo - sia comunque diretto
"ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare
una data competenza, il cui svolgimento possa determinare una
invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una
menomazione altrettanto attuale delle possibilita' di esercizio della
medesima"» (ex plurimis, sentenze n. 382 del 2006, n. 211 del 1994 e
n. 771 del 1988).
Cio' premesso, non pare dubbio che la decisione del giudice
cagliaritano, manifestando la volonta' che il consiglio regionale si
attenga a quanto da esso stabilito in riferimento a un giudizio del
quale il consiglio non era parte, esprime, per usare le parole di
questa ecc.ma Corte, «in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di
esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare
una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una
menomazione altrettanto attuale delle possibilita' di esercizio della
medesima». In altre parole, la pronuncia del Tribunale cagliaritano,
pur non potendo avere la competenza di vincolare le future
determinazioni consiliari, muove evidentemente dal convincimento di
poter esercitare detto potere, con cio' pretendendo di guidare
l'esercizio della competenza consiliare senza averne titolo.
Vale la pena di riportare un passo di autorevole dottrina, la
quale ha efficacemente spiegato che «si ha materia di conflitto
costituzionale non quando si denuncia un tipo qualsiasi di vizio del
contenuto d'un atto, ma solo quando il vizio dell'atto, in se' e per
se' e indipendentemente dal contenuto, costituisce una lesione della
posizione costituzionale del ricorrente». In particolare, «si deve
sottolineare l'espressione in se' e di per se'. Per aprire la via al
conflitto non basta, anzi non rileva, che l'atto sia per qualunque
motivo invalido; e' necessario, e sufficiente, ch'esso esprima la
pretesa (illegittima) d'un'intromissione in un campo che non spetta a
chi l'ha posto in essere. In ipotesi, dal contenuto dell'atto
potrebbe anche non derivare alcun effetto concreto e negativo per chi
lo subisce. Il conflitto si giustifica comunque in quanto l'atto che
ne da' motivo esprime la pretesa d'istituire un rapporto indebito di
soggezione o, comunque, di condizionamento tra poteri» (G.
Zagrebelsky, V. Marceno', Giustizia costituzionale, II, Bologna,
2007, 284).
Cio' attesta il sicuro «tono costituzionale» della menomazione
lamentata perche' «per conferire tono costituzionale a un conflitto
serve essenzialmente prospettare l'esercizio effettivo di un potere,
non avente base legale, in concreto incidente sulle prerogative
costituzionali della ricorrente» (sentenze n. 259 del 2019, n. 260 e
n. 104 del 2016). Non pare dubbio che nel caso di specie ricorra la
menomazione della sfera di attribuzioni regionali per come definita
da norme di rango costituzionale.
Come precisato dal giudice costituzionale, vanno «distinti i casi
in cui la lesione derivi da un atto meramente illegittimo, da quelli
in cui l'atto e' viziato per contrasto con le norme attributive di
competenza costituzionale» (sentenza n. 10 del 2017).
Nel caso di specie, pertanto, l'atto del Tribunale di Cagliari
non e' solo invalido in se', in quanto difforme dalle disposizioni
legislative vigenti e in contrasto con norme di rango costituzionale,
ma lo e' anche per se', poiche' esprime, per l'appunto, la volonta' e
la pretesa di imporre al consiglio regionale di adottare il
provvedimento decadenziale secondo le linee predeterminate nella
sentenza, cosi' interferendo nella sfera di competenza riservata al
consiglio regionale sulla delibazione delle cause di ineleggibilita'
e incompatibilita' (cfr. quanto dedotto al superiore punto c) in
violazione di non pochi parametri costituzionali, come si illustrera'
nei paragrafi successivi.
A. Non spettanza allo Stato del potere di vincolare le decisioni del
consiglio regionale della Regione Sardegna in materia di decadenza
della dott.ssa Alessandra Todde, Presidente e componente del
consiglio regionale a quanto deciso dal Tribunale di Cagliari con la
sentenza n. 848 del 2025.
Preliminarmente occorre contestare la pretesa dello Stato,
manifestata in modo inequivoco con la sentenza del Tribunale di
Cagliari n. 848 del 2025, di vincolare il consiglio regionale della
Sardegna al «vaglio, che rimane insindacabile dal consiglio regionale
[quando] quest'ultimo assumera' le sue determinazioni sulla
decadenza, tenendo fermo quanto accertato in questa sede».
A.1 Sulla violazione degli articoli 24 secondo comma e 111, primo
e secondo comma, della Costituzione e dell'art. 2909 c.c., nonche'
dell'art. 6 della C.E.D.U., in riferimento all'art. 117, primo comma
Cost.
Il Tribunale di Cagliari ha affermato un vincolo a carico del
consiglio regionale sardo nell'esercizio delle attribuzioni di
quest'ultimo, vincolo discendente dal contenuto dalla sentenza n. 848
emessa a conclusione di un giudizio al quale la Regione Sardegna (e
il consiglio regionale) sono rimasti del tutto estranei.
L'art. 111, della Costituzione dispone, nei primi due commi, che
«la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla
legge. Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in
condizioni di parita' davanti a giudice terzo e imparziale», sancendo
cosi' il principio costituzionale fondamentale del contraddittorio
processuale quale elemento essenziale del «giusto processo».
Inoltre, a norma dell'art. 6 della C.E.D.U. da valere quale
parametro in quanto richiamato dall'art. 117, primo comma, Cost.,
«ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente,
pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale
indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia
chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri
di carattere civile»
Tali principi, a loro volta, trovano fondamento nel diritto di
difesa ex art. 24 Cost. e svolgimento nell'art. 2909 c.c., il quale
nel disporre che «l'accertamento contenuto nella sentenza passata in
giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi
causa», non enuncia soltanto il principio della res iudicata, ma
sancisce altresi' che la sentenza non dispiega i suoi effetti nei
confronti dei terzi (res inter alios iudicata tertio neque nocet
neque prodest). In altre parole, poiche' l'accertamento disposto
dalla sentenza «fa stato tra le parti», vincolando soltanto le parti
del processo, ne segue che non puo' sortire effetti nei confronti di
soggetti che non abbiano partecipato al giudizio. E' un principio
elementare di civilta' giuridica che chi non ha potuto far valere le
proprie ragioni nel contraddittorio processuale non puo' essere
riguardato da una pronuncia giurisdizionale.
Orbene, nel caso di specie va rimarcato che ne' il consiglio
regionale sardo ne' qualsiasi altro organo regionale era parte del
giudizio svoltosi dinanzi al tribunale cagliaritano, sicche' deve
escludersi che il c.d. «vaglio insindacabile» operato dalla detta
pronuncia possa intimare alcunche' al consiglio. La contraria
statuizione contenuta in sentenza viola, pertanto, le prerogative
garantite della Regione Sardegna nell'esercizio delle proprie
funzioni costituzionalmente attribuite e garantire.
A.2 Sulla violazione del principio costituzionale di separazione
tra funzione giurisdizionale e funzione amministrativa quale risulta
dal combinato disposto degli articoli 24, secondo comma, 97, primo e
secondo comma, 102, primo comma, 104, primo comma, e 113, ultimo
comma, della Costituzione.
Va anche ribadito che le attivita' consiliari di accertamento e
qualificazione giuridica dei fatti dal cui verificarsi dipendono
effetti quali l'ineleggibilita', l'incompatibilita' e la decadenza
dei consiglieri regionali, hanno natura propriamente amministrativa,
avendo carattere esecutivo di norme legislative, statali e regionali,
nonche' di norme regolamentari interne (cfr. Corte costituzionale n.
66 del 1964, n. 115 del 1972, n. 113 del 1993, n. 29 del 2003).
Come sopra accennato, il novero delle fonti che attribuiscono
questa funzione ai consigli regionali e', percio' ampio.
Viene anzitutto in rilievo l'art. 5, comma terzo, della legge
regionale 27 gennaio 1994, n. 1, il quale dispone che «la
comunicazione di cui al comma 10 dell'articolo 15 della legge n. 515
del 1993 e' indirizzata al Presidente del consiglio regionale, che
pronuncia la decadenza ai sensi del proprio regolamento».
Puo' eccepirsi che tale disposizione e l'intera legge n. 1/1994
siano abrogati dall'art. 22, comma secondo, della legge statutaria
elettorale n. 1 del 2013, secondo cui «in materia di ineleggibilita'
e incompatibilita', fino all'approvazione di una disciplina regionale
ai sensi dell'art. 15 dello Statuto speciale per la Sardegna, oltre a
quanto previsto dallo stesso Statuto, si applicano le leggi statali».
Ma in tal caso troverebbe comunque applicazione l'art. 15, comma
dieci, della legge statale 10 dicembre 1993, n. 515, a mente del
quale «al termine della dichiarazione di decadenza, il Collegio
regionale di garanzia elettorale da' comunicazione dell'accertamento
definitivo delle violazioni di cui ai commi 7, 8 e 9 al Presidente
della Camera di appartenenza del parlamentare, la quale pronuncia la
decadenza ai sensi del proprio regolamento». Tale disposizione deve
leggersi in combinato disposto con l'art. 4, lettera g), della legge
statale 23 febbraio 1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei
consigli delle regioni a statuto ordinario), che rinvia allo stesso
art. 15, comma 10, della legge n. 515/1993, con la variazione pero'
che deve intendersi «sostituito al Presidente della Camera di
appartenenza il Presidente del consiglio regionale».
A tutto cio' deve aggiungersi l'art. 6 del decreto legislativo di
attuazione dello Statuto speciale, decreto del Presidente della
Repubblica 19 maggio 1949, n. 250, il quale con riguardo ai
consiglieri regionali dispone che «la decadenza e' pronunziata dal
consiglio». Sul punto, insomma, non possono esserci dubbi. Del resto,
lo stesso Tribunale civile di Cagliari muove dal presupposto che al
consiglio regionale sardo sia attribuito dal legislatore il compito
amministrativo di pronunziarsi sulla decadenza dei consiglieri
regionali.
Cio' premesso e trattandosi di attivita' amministrativa, seppure
svolta dal Consiglio anziche' dall'esecutivo regionale, rimane fermo
che essa ricada nell'orbita di applicazione degli articoli 24,
secondo comma, 97, secondo e terzo comma, 102, primo comma, 104,
primo comma, e 113, ultimo comma, della Costituzione, dalla cui
considerazione combinata emergono due distinti profili del principio
che regola il rapporto tra attivita' amministrativa e
giurisdizionale. Per il primo profilo, le funzioni amministrative
sono certamente soggette al controllo del potere giudiziario
indipendente, quale esplicazione del piu' generale principio dello
«Stato di diritto». Per il secondo profilo, invece, le due attivita'
pubbliche, amministrativa e giurisdizionali, debbono svolgersi in
regime di separatezza, in modo tale che la funzione amministrativa
non ridondi in funzione giurisdizionale e, quel che piu' conta ai
fini del caso di specie, la funzione giurisdizionale non invada
l'ambito riservato alla funzione amministrativa. Orbene, per costante
orientamento di codesta ecc.ma Corte il detto principio
costituzionale di separazione e' sicuramente un parametro invocabile
nella sede del conflitto di attribuzione tra enti.
Uno dei leading cases in materia e' la sentenza n. 70 del 1985,
la quale afferma recisamente che deve essere contestata «in radice la
spettanza ad organi giudiziari del potere di [...] di porre in essere
una interferenza nelle attivita' amministrative di spettanza
regionale, mediante interventi di stimolo, partecipazione e
codeterminazione dei relativi procedimenti». Sottolineando in modo
netto la parametricita' del suddetto «principio di separazione» anche
in occasione dei giudizi per conflitto di attribuzione (sia tra
poteri che tra enti), la sentenza n. 70 del 1985 aggiunge inoltre che
«e' indubbio che, nel sistema costituzionale, funzione amministrativa
e funzione giurisdizionale sono concepite e devono svolgersi in
posizione di reciproca separazione (artt. 97, primo e secondo comma
[oggi, art. 97, secondo e terzo comma, n.d.r.], 102, primo comma,
104, primo comma, 113, ultimo comma)», sicche' e' escluso che le
autorita' giudiziarie ordinarie «possano contrapporsi o sovrapporsi
alle autorita' amministrative».
Ma quel che piu' rileva ai fini del caso oggetto di questo
ricorso e' che per l'orientamento manifestato da codesta ecc.ma
Corte, sempre con la sentenza n. 70/1985, «deve negarsi che spetti ad
organi giudiziari dettare le linee dell'indirizzo amministrativo
regionale, in cio' sostituendosi agli organi regionali competenti
nella determinazione sia degli strumenti di intervento che dei tempi
e modi di attuazione di tale indirizzo ed addirittura prescrivendo
gli atti specifici che si ritiene debbano essere adottati.
Determinazioni di tal genere esulano certamente dall'ambito di
legittimo esercizio dei poteri giurisdizionali, atteso che
l'ordinamento non attribuisce ad organi giudiziari poteri di stimolo
dell'azione amministrativa o di partecipazione o codeterminazione
dell'indirizzo amministrativo; ed esse sono suscettibili di
invalidazione, oltre che con gli appositi strumenti processuali,
anche con quello del conflitto di attribuzione. La carenza di potere
giurisdizionale si traduce infatti, qui, in un'alterazione
dell'ordine costituzionale delle competenze, posto che la pretesa di
esercitare poteri siffatti comporta l'invasione della sfera di
autonomia costituzionalmente riservata alla regione».
La pronuncia di codesta ecc.ma Corte appena ricordata (la
sentenza n. 70 del 1985) non e' un precedente isolato, essendo
preceduto dalle sentenze numeri 150/1981 e 69/1985, per trovare poi
ulteriore conferma specialmente nelle sentenze n. 283/1986, 99/1991.
Nell'ultima, in particolare, si precisa che sia nei conflitti
interorganici che in quelli intersoggettivi, ossia «per entrambi i
tipi di conflitto, la giurisprudenza di questa Corte, la quale,
decidendo su conflitti sollevati contro provvedimenti del giudice
ordinario sia dal Presidente del Consiglio dei ministri (numeri 150
del 1981 e 283 del 1986) che dalle regioni (n. 70 del 1985), ha avuto
cura di sottolineare come con i conflitti si assumesse, e
fondatamente, che il giudice aveva preteso, di volta in volta,
esercitare un potere regolamentare del Governo o di un Ministro (n.
150 del 1981), o una funzione di indirizzo della legislazione o
dell'amministrazione regionale (n. 70 del 1985), o un potere di
ordinanza di necessita' (n. 283 del 1986), vale a dire un potere o
una funzione non riconducibile all'esercizio della giurisdizione come
funzione di tutela giurisdizionale»; e che «l'atto o il comportamento
invasivo denunciabile con l'uno o l'altro tipo di conflitto [...]
deve concretare mediante atti non consentiti ad alcun giudice una
interferenza nell'azione amministrativa idonea a condizionare
l'attribuzione che in quell'azione si esprime e si svolge».
E' di tutta evidenza che le affermazioni contenute nella sentenza
del Tribunale di Cagliari n. 848 del 2025, oggetto dell'odierno
ricorso, ricadano nella suddetta regola di divieto enucleata da
codesta ecc.ma Corte alla luce degli articoli 24, secondo comma, 97,
primo e secondo comma, 102, primo comma, 104, primo comma, e 113,
ultimo comma, della Costituzione i quali fondano la distinzione e
l'autonomia tra l'esercizio della funzione amministrativa e quella
giurisdizionale come puntualmente illustrato da codesta ecc.ma Corte
con la richiamata sentenza n. 70 del 1985. Difatti, la pretesa del
giudice cagliaritano che il suo vaglio sia tenuto «insindacabile» dal
Consiglio, che pertanto, secondo il monito del Tribunale di Cagliari,
«assumera' le sue determinazioni sulla decadenza, tenendo fermo
quanto accertato in questa sede» (cioe', nella sentenza n. 848/2025),
nega il suddetto principio costituzionale di separazione tra
amministrazione e giurisdizione, poiche' esprime - per usare le
chiare parole di codesta ecc.ma Corte (sent. n. 70/1985) - la
volonta' di «dettare le linee dell'indirizzo amministrativo
regionale», palesando «una interferenza nelle attivita'
amministrative di spettanza regionale», con «un'alterazione
dell'ordine costituzionale delle competenze, posto che la pretesa di
esercitare poteri siffatti comporta l'invasione della sfera di
autonomia costituzionalmente riservata alla regione».
A.3. Sulla violazione dell'art. 15 dello Statuto speciale della
Sardegna.
Il tono costituzionale di questo conflitto si evince altresi'
dall'evocazione di altri parametri costituzionali.
Infatti, e' violato pure l'art. 15 dello Statuto speciale sardo,
nella parte in cui riserva al legislatore regionale la disciplina dei
casi d'ineleggibilita'. Avanzando la pretesa di indirizzare e
vincolare preventivamente il consiglio regionale ad attivita' di
accertamento giudiziale svoltesi prima della deliberazione consiliare
sul caso d'ineleggibilita' e senza che sia percio' intervenuta
l'impugnazione di alcun atto consiliare, la sentenza oggetto del
ricorso ha evidentemente stravolto l'ordine procedimentale e dei
rapporti tra poteri per come disciplinato dal legislatore regionale
riservatario, in attuazione dell'art. 15 dello Statuto, ovvero (nel
caso si ritenesse non piu' vigente la legislazione sarda sul punto)
per come disciplinato dal legislatore statale cui il legislatore
regionale riservatario fa rinvio (si veda l'art. 22, comma secondo,
della legge statutaria n. 1/2013 e quanto gia' illustrato sopra).
A.4. Sulla violazione dell'art. 19 dello Statuto speciale della
Sardegna.
Nel caso alla mano e' indirettamente violato anche l'art. 19
dello Statuto, che riserva al consiglio la competenza ad adottare il
proprio Regolamento interno. Tale regolamento disciplina, tra
l'altro, le competenze consiliari in ordine all'«esame delle cause di
ineleggibilita' e di incompatibilita', comprese quelle sopravvenute
nel corso della legislatura» (art. 17 del regolamento consiliare),
contribuendo a dare attuazione, in relazione alle attivita'
consiliari, alla competenza della Regione sull'ineleggibilita' dei
consiglieri regionali e assegnando alla giunta delle elezioni la
competenza a formulare dinanzi all'assemblea le eventuali proposte di
decadenza dei consiglieri (art. 17, comma 3).
Ebbene, dalla suddetta disposizione si evince chiaramente che le
attivita' giuntali e assembleari di esame e proposta debbono
svolgersi in maniera «libera», ossia procedendo ad autonome
valutazioni dei fatti e della loro qualificazione giuridica, pur nel
rispetto doveroso della legge, sicche' costituisce una chiara lesione
di tali prerogative (fondate direttamente nel regolamento interno e
indirettamente nello Statuto) la pretesa di condizionarne lo
svolgimento e predeterminarne l'esito.
A.5. Sulla violazione dell'art. 6 del decreto del Presidente
della Repubblica 19 maggio 1949, n. 250 (decreto legislativo di
attuazione dello Statuto speciale sardo).
Deve altresi' considerarsi che, come ribadito dalla sentenza n.
263 del 2005 di codesta ecc.ma Corte, anche le norme di attuazione
degli Statuti speciali possono essere invocate a fondamento del
conflitto: «la consolidata giurisprudenza di questa Corte [...] ha
ritenuto che, al pari delle norme statutarie, anche le norme di
attuazione dello statuto speciale [...] possono essere utilizzate
come parametro del giudizio di costituzionalita' (cfr. sentenze n.
36, n. 356 e n. 366 del 1992, n. 165 del 1994, n. 458 del 1995, n.
520 del 2000, n. 334 e n. 419 del 2001 e n. 28 e n. 267 del 2003)».
Nel caso di specie viene in particolare rilievo il primo decreto
legislativo di attuazione dello Statuto speciale sardo, cioe' il
decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1949, n. 250, il
cui art. 6 dispone che «decadono dalla carica i membri della giunta
regionale che vengano a trovarsi in una delle condizioni di
incompatibilita' previste dallo statuto speciale della Sardegna
relativamente alla funzione di Consigliere regionale» e che «la
decadenza e' pronunziata dal consiglio». Tale disposizione, pur
formulata espressamente con riguardo ai casi di incompatibilita' del
consigliere regionale che fosse anche membro della giunta (come e'
certamente il caso del Presidente di regione nell'assetto vigente),
e' espressivo e confermativo della competenza consiliare in materia
di ineleggibilita' e incompatibilita' e, quindi, trova altresi'
applicazione in tutti i casi di ineleggibilita', tenuto conto che "il
piu' contiene il meno» e che sarebbe quantomeno assurdo che la norma
di attuazione attribuisse al consiglio regionale il compito
(amministrativo) di accertare e sanzionare soltanto i casi
d'incompatibilita', lasciando i piu' gravi casi di ineleggibilita' e
incandidabilita' senza alcun rimedio attivabile in sede consiliare.
E' vero che la sentenza n. 848/2025 del giudice cagliaritano
riconosce formalmente la suddetta competenza consiliare in ordine
alla decadenza dei consiglieri. E tuttavia, non sembra riconoscerla
sostanzialmente laddove qualifica il proprio vaglio come
insindacabile dal consiglio e laddove asserisce che le determinazioni
consiliari dovranno tenere fermo quanto in essa accertato.
B. Non spettanza allo Stato, sotto un diverso profilo, del potere di
vincolare le decisioni del consiglio regionale della Regione Sardegna
in materia di decadenza della dott.ssa Alessandra Todde, Presidente e
componente del consiglio regionale a quanto deciso dal Tribunale di
Cagliari con la sentenza n. 848 del 2025.
B.1. Senza recesso dalla precedente assorbente censura, per mero
scrupolo di completezza difensiva - e senza che cio' possa
configurare una surrettizia impugnazione della contestata sentenza
del Tribunale cagliaritano n. 848 del 2025 - occorre dedurre anche la
seguente ulteriore doglianza sul merito del vincolo giuridico che il
Tribunale ha ritenuto di dover imporre a carico del consiglio
regionale sardo. Si tratta, pertanto, di una censura da valere in via
subordinata al mancato accoglimento di quella dedotta al precedente
punto A.
B.2. Il Tribunale ha affermato di essere giudice non dell'atto
(l'ordinanza del Collegio regionale di garanzia del 3 gennaio 2025)
bensi' del rapporto (il perimetro della cognizione «consiste
nell'accertamento negativo della sussistenza delle violazioni
comportanti la decadenza e l'irrogazione della sanzione pecuniaria,
comprendendo non solo l'atto amministrativo in se', ma tutto il
rapporto sottostante», pag. 42; «come gia' detto, il presente
giudizio si caratterizza quale giudizio sul rapporto e, in quanto
tale, coinvolge ed attinge direttamente ai presupposti sostanziali
per l'irrogazione delle sanzioni», pag. 57).
Pertanto, al capo 12 della sentenza (pagg. 57 ss.) ha ritenuto
nel senso che la dott.ssa Todde avrebbe omesso del tutto di
presentare la dichiarazione ex art. 7, comma 6, legge n. 515 e art.
2, primo comma, n. 3 della legge 5 luglio 1982, n. 441. Da tale
assunto, invero non contestato dal Collegio regionale di garanzia, ha
dedotto che troverebbe applicazione a carico dell'interessata il
comma 8 dell'art. 15, della legge n. 515 del 1993, il quale prevede
la sanzione della decadenza.
In questa sede non interessa se tale capo di sentenza sia stato
pronunciato ultra petita perche' cio' costituira' oggetto
dell'eventuale impugnazione proposta da chi di interesse nella sede
propria. Cio' che rileva dinanzi a codesta ecc.ma Corte e' che,
secondo quanto affermato dal Tribunale, quando il consiglio regionale
dovra' delibare l'eventuale decadenza della Presidente Todde dalla
carica, dovra' «tener fermo quanto accertato in questa sede» che,
peraltro, «rimane insindacabile dal consiglio» (pag. 65 della
sentenza). Tuttavia, anche il contenuto dell'accertamento compiuto
dal Tribunale e' intrinsecamente lesivo delle competenze
costituzionalmente attribuite alla regione quanto a determinazione
delle cause di ineleggibilita' e incompatibilita' (ex art. 15 dello
Statuto).
Doveroso, pertanto, censurare il cattivo Governo che il Tribunale
ha fatto del proprio potere giurisdizionale, vincolando il consiglio
regionale ad applicare statuizioni in contrasto con la legge e con
norme di rango costituzionale, cosi' ledendo le competenze
costituzionalmente garantite della regione ricorrente.
B.2. Lesione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alla
Regione Sardegna per l'erroneita' del presupposto interpretativo
secondo cui la legge regionale n. 1 del 1994 si riferisce, oltre che
ai consiglieri regionali elettivi, pure al Presidente di regione
ricorrente eletto a suffragio universale e diretto.
B.2.1. Deve, infatti, escludersi la legittima possibilita' che la
disciplina dei rendiconti elettorali prevista dalla legge n. 515 del
1993, richiamata dalla legge regionale n. 1 del 1994, sia
correttamente interpretabile come se si riferisse anche al Presidente
di regione.
Va primariamente ricordato che all'epoca di entrata in vigore
della legge regionale n. 1 del 1994, il previgente art. 36, comma
primo, dello Statuto speciale della Sardegna, cioe' nella
formulazione precedente la novella introdotta con la legge
costituzionale n. 2 del 2001, disponeva che «il Presidente della
giunta regionale [fosse] eletto dal consiglio regionale fra i suoi
componenti subito dopo la nomina del Presidente del Consiglio e
dell'Ufficio di Presidenza». La disciplina del 1994, pertanto, non
contemplava ne' poteva evidentemente contemplare l'ipotesi che il
Presidente di regione fosse una carica direttamente, anziche'
indirettamente, elettiva con tutto quel che avrebbe dovuto
conseguirne in ordine alla disciplina delle rendicontazioni
elettorali.
In secondo luogo, va tenuto presente che, a seguito della novita'
costituita dall'elezione diretta del Presidente di regione, quale
risulta dalla disciplina transitoriamente stabilita dall'art. 3,
comma secondo, della legge costituzionale n. 2 del 2001 (disciplina,
com'e' noto, ancora vigente), la posizione e lo status presidenziale
si differenziano non poco da quello dei «comuni» consiglieri
regionali. Difatti, va rimarcato che il Presidente non e' consigliere
regionale elettivo, cioe' un consigliere che tale diventa in virtu'
dell'elezione consiliare in una delle diverse circoscrizioni
territoriali della Sardegna in cui si articola la competizione
elettorale per l'attribuzione ordinaria" dei seggi, essendo infatti
Consigliere regionale di diritto perche' eletto in capo ad altro
organo, e cioe' in capo all'organo monocratico denominato «Presidente
della regione» che concorre su una circoscrizione unica comprensiva
dell'intero territorio regionale in competizione con gli altri
candidati alla medesima carica di Presidente. E', pertanto,
consigliere di diritto in forza dell'art. 3, comma 3, della legge
costituzionale n. 2 del 2001, il quale dispone che «il Presidente
della Regione fa parte del consiglio regionale».
In terzo luogo, e quale conseguenza del rilievo precedente, va
sottolineato che per il Presidente vige un sistema di elezione che
e', evidentemente, diverso da quello dei consiglieri regionali sotto
diversi profili: dalle modalita' di espressione del voto, alla
delimitazione dell'ambito spaziale della candidatura (che infatti
coincide con l'intero territorio regionale e non con circoscrizioni,
cioe' con porzioni limitate del territorio regionale), dall'assenza
del voto di preferenza individuale a proprio favore in competizione
con gli altri (comuni) candidati al consiglio regionale e dalla
diversita' dello stesso modulo di accettazione della candidatura che,
peraltro, espressamente prevede di dichiarare «di non essersi
presentato quale candidato alla carica di consigliere regionale»
(all. 6).
Cio' avvalora l'interpretazione secondo cui la disciplina
regionale sulla rendicontazione delle spese elettorali, risalente al
1994 e pensata con riguardo ai consiglieri elettivi (categoria della
quale faceva parte anche il Presidente di regione nella forma di
Governo a tendenza assembleare allora vigente), non possa ritenersi
applicabile pure al caso del Presidente elettivo (nella forma di
Governo vigente oggi), perlomeno nella parte in cui assegna al
Collegio di garanzia elettorale il potere di comminare al Presidente
la sanzione della decadenza.
B.2.2. Peraltro, e contrariamente a quanto erroneamente ritenuto
dal Tribunale di Cagliari, la legge regionale n. 1/1994 non puo'
trovare applicazione al candidato eletto alla Presidenza della
regione anche per espresso disposto dell'art. 22 della legge
statutaria n. 1 del 12 novembre 2013.
Infatti, l'art. 15 dello Statuto per la Regione Sardegna rinvia
all'emanazione di una legge statutaria rinforzata la determinazione
dei casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' con le cariche di
Presidente, Consigliere e componente della giunta.
Sulle menzionate materie, l'art. 22 della legge Statutaria n.
1/2013 dispone che «in materia di ineleggibilita' e incompatibilita',
fino all'approvazione di una disciplina regionale ai sensi dell'art.
15 dello Statuto speciale per la Sardegna, oltre a quanto previsto
dallo stesso Statuto, si applicano le leggi statali».
E' evidente che, se, fino all'approvazione di una disciplina
regionale ai sensi dell'art. 15 dello Statuto speciale (con cio'
intendendosi una legge regionale futura), i casi di ineleggibilita'
sono demandati e rimessi alle sole leggi statali, al sistema
elettorale delineato dalla legge statutaria n. 1/2013 non si applica
la (pregressa) legge regionale n. 1/1994.
Invero, la legge statale n. 515/1993, ove pure ritenuta
astrattamente applicabile alla Regione Sardegna, all'art. 20, dispone
che «per le elezioni dei rappresentanti italiani al Parlamento
europeo e per le elezioni dei consigli delle regioni a statuto
ordinario e, in quanto compatibili, delle regioni a statuto speciale
e ... si applicano le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 6 e le
relative sanzioni previste nell'art. 15 e le disposizioni di cui agli
articoli 17, 18 e 19 della presente legge».
Ne discende, con ogni evidenza, che l'art. 7, comma 6, della
medesima legge 515/1993, la cui violazione e' stata contestata dal
Tribunale con la sentenza in discussione al candidato eletto alla
carica di Presidente della regione, e le conseguenti sanzioni
previste dall'art. 15, comma VIII, decadenza inclusa, non possono
essere riferiti applicabili al sistema elettorale della Regione
Sardegna perche' non menzionato dall'art. 20 tra quelle applicabili
alle regioni speciali.
Di conseguenza, diversamente da quanto disposto in sentenza dal
Tribunale cagliaritano, per espressa previsione degli articoli 15 e
35 dello Statuto, nonche' dell'art. 1 e, soprattutto, 22 della legge
statutaria n. 1 del 12 novembre 2013, al candidato alla carica di
Presidente della regione non si applicano gli articoli 3 [«1. Si
applicano nelle elezioni per il consiglio regionale le norme in
materia di pubblicita' e controllo delle spese elettorali recate dai
commi 2, 3, 4, 6 e 7 dell'art. 7 e dagli articoli 8, 11, 12 e 14
della legge n. 515 del 1993»] e 5 [«3. Alle altre violazioni delle
norme recate dalla presente legge si applicano le corrispondenti
sanzioni previste dai commi 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14 e 15 dell'art.
15 della legge n. 515 del 1993. La comunicazione di cui al comma 10
dell'art. 15 della legge n. 515 del 1993 e' indirizzata al Presidente
del consiglio regionale, che pronuncia la decadenza ai sensi del
proprio regolamento»] della legge regionale n. 1/1994 e, in generale,
non si applica l'intera legge regionale.
B.2.3. Il Tribunale si pone il tema dell'applicabilita' della
legge n. 515 alle elezioni regionali sarde dopo la novella statutaria
apportata dalla legge cost. n. 2 del 2001 e conclude per la piena e
integrale applicabilita' della legge statale perche' l'art. 22, comma
2, della legge statutaria n. 1 del 2013, nell'affermare che «in
materia di ineleggibilita' e incompatibilita', fino all'approvazione
di una disciplina regionale ai sensi dell'art. 15 dello Statuto
speciale per la Sardegna, oltre a quanto previsto dallo stesso
Statuto, si applicano le leggi statali» non «richiama un previo
giudizio di compatibilita' per l'applicazione della disciplina
statale in materia di ineleggibilita' e incompatibilita'; giudizio
invece espressamente previsto dal comma precedente con esclusivo
riguardo alla "organizzazione amministrativa del procedimento e delle
votazioni per l'elezione del Presidente della Regione e del consiglio
regionale"» (pag. 44 s.).
L'assunto e' errato perche' non puo' esserci dubbio che sia
sempre doveroso operare un preliminare giudizio di compatibilita' per
individuare quali siano le norme effettivamente vigenti a seguito
della successione nel tempo di altre norme presupposte alle prime
(nel caso alla mano discutendosi, addirittura, della permanente
applicabilita' di norma legislative, statali e regionali, previgenti
rispetto ad una radicale riforma statutaria, ivi inclusi la forma di
Governo regionale e il sistema elettorale). Come dimostrato sopra al
punto B.2.2., a seguito della novella dello Statuto e dell'emanazione
della legge statutaria n. 1 del 2013, e' mutato l'intero quadro
normativo in materia.
Il Tribunale, invece, afferma anche la piena compatibilita' del
combinato tra la legge n. 515 del 1993 e la legge regionale n. 1 del
1994, pur a seguito delle riforme statutarie, della forma di Governo
del 2001, della legge statuaria nonche' della legge elettorale, in
riferimento specifico a chi si candida alla carica di Presidente (e
solo, ope legis a quella di consigliere regionale) (cap. 8.2., pagg.
47 ss.), intendendo vincolare il consiglio regionale a tali
conclusioni interpretative.
Il ragionamento del Tribunale e' errato anche su questo punto
perche' non tiene conto della specificita' del sistema elettorale e,
quindi, della candidatura alla Presidenza della regione per la quale
l'elezione in consiglio regionale (al pari di quella del secondo
candidato piu' votato nella corsa alla Presidenza) e' un mero effetto
di diritto, segue regole del tutto diverse rispetto ai (comuni,
verrebbe da dire) candidati all'organo consiliare: basti osservare,
che il candidato Presidente non e' tenuto ad acquisire voti di
preferenza personali ed e' candidato di diritto in un Collegio unico
regionale e in riferimento a tutte le liste della coalizione a suo
sostegno a differenza del singolo candidato a consigliere che puo'
competere in una sola delle otto circoscrizioni in cui e' suddiviso
il territorio regionale; e senza dimenticare quanto gia' in
precedenza anticipato ossia la radicale diversita' del modulo di
adesione alla candidatura (con annessa formula dichiarativa per il
candidato Presidente «di non essersi presentato quale candidato alla
carica di consigliere regionale»).
Pertanto, a questa figura non si possono applicare norme (a
partire dalla legge n. 515 del 1993) pensate e strutturate sulla
figura astratta di un soggetto candidato in un solo collegio (e non
nell'intera regione), interessato all'acquisizione di voti di
preferenza personali, inserito in una lista di partito (e non a capo
di una coalizione).
Infine, prendendo in esame i caratteri della vigente forma di
Governo della Regione Sardegna, si rivela ancor piu' chiaramente la
ragione per cui occorre interpretare la legge regionale n. 1/1994
come se non si riferisse al Presidente di regione elettivo e perche'
una diversa interpretazione (quale quella che fa da presupposto alla
pronuncia del giudice cagliaritano) implicherebbe necessariamente la
lesione della «sfera di competenza costituzionale» degli organi
regionali di Governo, come s'illustrera' dappresso.
La forma di Governo sarda, come e' noto, si basa sul meccanismo
del simul stabunt simul cadent disciplinato dagli articoli 15 e 35
dello Statuto speciale, per come novellati dall'art. 3 della legge
costituzionale n. 2 del 2001. In particolare, l'art. 15 dello Statuto
sardo dispone che «le dimissioni contestuali della maggioranza dei
componenti il consiglio regionale comportano lo scioglimento del
Consiglio stesso e l'elezione contestuale del nuovo Consiglio e del
Presidente della regione se eletto a suffragio universale». A
seguire, l'art. 35, comma secondo, dello Statuto prevede che
«l'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del
Presidente della regione eletto a suffragio universale e diretto,
nonche' la rimozione, l'impedimento permanente, la morte o le
dimissioni dello stesso comportano le dimissioni della giunta e lo
scioglimento del consiglio regionale». Come risulta palese,
l'elezione e la dissoluzione dei due organi, il Presidente e il
Consiglio, e' sempre contestuale: o stanno assieme o cadono assieme,
appunto. Di conseguenza, le vicende che determinano l'interruzione
del mandato di un organo producono automaticamente il venir meno pure
dell'altro. In particolare, le ipotesi dissolutorie, espressamente
tipizzate da disposizioni di rango costituzionale, sono le seguenti:
sfiducia consiliare, morte, impedimento permanente, dimissioni e
rimozione del Presidente. A questo elenco, come si e' detto, deve
aggiungersi l'ipotesi delle dimissioni contestuali della maggioranza
dei componenti il consiglio regionale (art. 15 St. Sardegna).
Cio' premesso, appare da escludere che il Tribunale di Cagliari
abbia il potere, in questa sede e in queste forme, di comminare la
sanzione della decadenza a carico del Presidente di regione elettivo
e di determinare con cio' l'automatico scioglimento del consiglio
regionale, ponendo un vincolo interpretativo della legge a carico del
consiglio regionale. Poiche' le ipotesi di dissoluzione degli organi
regionali di direzione politica sono tassativamente stabilite da
norme costituzionali e poiche' implicano deroghe al principio
democratico di sovranita' popolare, esse sono di stretta
interpretazione, sicche' il legislatore non potrebbe legittimamente
introdurre nuove ipotesi in assenza di esplicita autorizzazione
costituzionale. Ne segue l'ulteriore conseguenza che la legge
regionale n. 1 del 1994, in virtu' del canone di interpretazione
costituzionalmente conforme (su cui si veda il dictum della sentenza
n. 356 del 1996 di codesta ecc.ma Corte, secondo cui «le leggi non si
dichiarano costituzionalmente illegittime perche' e' possibile darne
interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di
darne), ma perche' e' impossibile darne interpretazioni
costituzionali»), deve armonizzarsi col sistema costituzionale e non
puo' interpretarsi come se attribuisse al Tribunale cagliaritano il
potere di azionare il dispositivo del simul stabunt simul cadent, che
sta alla base della forma di Governo regionale. Se ne deve dunque
concludere che il Tribunale di Cagliari non puo' accertare,
ingiungere, imporre o anche solo proporre la decadenza del Presidente
di regione elettivo, con cio' disponendo indirettamente l'automatica
dissoluzione del Consiglio. La sua competenza deve ritenersi
circoscritta alle cause di decadenza che colpiscono i soli
consiglieri regionali elettivi, con esclusione del Presidente di
regione/consigliere di diritto.
P.Q.M.
Per tutte le suddette ragioni, appare evidente che il Tribunale
di Cagliari, nel dichiarare che il proprio «vaglio» delle violazioni
di legge contestate alla Pres. Todde «rimane insindacabile» per il
consiglio regionale sardo e che «quest'ultimo assumera' le sue
determinazioni sulla decadenza, tenendo fermo quanto accertato in
questa sede» interferisce gravemente nell'esercizio delle funzioni
amministrative costituzionalmente garantite al consiglio regionale in
materia di verifica della sussistenza di ipotesi di ineleggibilita' e
di decadenza dei consiglieri regionali, direttamente attribuite alla
regione sarda dalle norme sopra richiamate.
Quanto sopra premesso e ritenuto,
Si chiede:
che codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso voglia dichiarare che non spetta allo Stato e per esso al
Tribunale di Cagliari stabilire con sentenza 28 maggio 2025, n. 848,
emessa a conclusione del giudizio R.G. n. 477/2025, promosso dalla
dott.ssa Alessandra Todde, Presidente della Regione autonoma
Sardegna, avverso l'ordinanza-ingiunzione del Collegio regionale di
garanzia elettorale presso la Corte d'appello di Cagliari adottata il
20 dicembre 2024 e notificata il 3 gennaio 2025 che l'accertamento
della violazione delle norme in materia di spese elettorali» compiuto
nella predetta sentenza «rimane insindacabile dal consiglio
regionale, [quando] quest'ultimo assumera' le sue determinazioni
sulla decadenza, tenendo fermo quanto accertato in questa sede» e per
l'effetto annullare in parte qua, la sentenza del Tribunale di
Cagliari 28 maggio 2025, n. 848.
Cagliari-Roma, 26 giugno 2025
Gli avvocati: prof. Chessa - prof. Saitta - Pani - Putzu