Reg. ord. n. 120 del 2025 pubbl. su G.U. del 25/06/2025 n. 26
Ordinanza del Corte d'appello di Lecce del 28/05/2025
Tra: Questura di Brindisi C/ W. A.
Oggetto:
Straniero – Immigrazione – Procedimenti aventi ad oggetto la convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale, disposto a norma dell’art. 6 del d.lgs. n. 142 del 2015, e dell'art. 10-ter, comma 3, quarto periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, nonché per la convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6, del citato d.lgs. n. 142 del 2015 [nel caso di specie: trattenimento del richiedente protezione internazionale disposto a norma dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015 (sussistenza di fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione del respingimento o dell'espulsione)] – Attribuzione della competenza giurisdizionale alla corte d’appello di cui all’art. 5, comma 2, della legge n. 69 del 2005, nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida, che giudica in composizione monocratica, in luogo della sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, istituita presso il tribunale distrettuale – Denunciata carenza dei presupposti di necessità e di urgenza legittimanti l’adozione della decretazione d’urgenza – Denunciato vizio in procedendo della legge di conversione recante norme estranee all’originario contenuto del decreto-legge – Contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per legge – Irragionevolezza, sotto diversi profili, della sottrazione della competenza alla sezione specializzata nella trattazione delle questioni in tema di protezione internazionale – Denunciata scissione tra il giudice competente a giudicare nel merito i provvedimenti relativi al riconoscimento del diritto di asilo e il giudice competente a giudicare la legittimità dei trattenimenti disposti nell’ambito delle medesime procedure di riconoscimento di tale diritto – Denunciata incertezza sulla competenza in relazione ai procedimenti di “riesame” dei provvedimenti sulle convalide e sulle proroghe.
Norme impugnate:
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 16 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto-legge del 17/02/2017 Num. 13 Art. 3 Co. 1
legge del 13/04/2017 Num. 46
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 16 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto-legge del 17/02/2017 Num. 13 Art. 5
legge del 13/04/2017 Num. 46
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 5
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 5
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 8
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 14 Co. 6
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 25/07/1998 Num. 286 Art. 10 Co. 3
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 25/07/1998 Num. 286 Art. 14 Co. 6
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 19
legge del 09/12/2024 Num. 187
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 25 Co.
Costituzione Art. 25 Co. 1
Costituzione Art. 72 Co. 1
Costituzione Art. 77 Co. 2
Costituzione Art. 102 Co. 2
Testo dell'ordinanza
N. 120 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 maggio 2025
Ordinanza del 28 maggio 2025 della Corte d'appello di Lecce nel
procedimento civile promosso dalla Questura di Brindisi contro W. A..
Straniero - Immigrazione - Procedimenti aventi ad oggetto la
convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il
trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente
protezione internazionale, disposto a norma dell'art. 6 del d.lgs.
n. 142 del 2015, e dell'art. 10-ter, comma 3, quarto periodo, del
d.lgs. n. 286 del 1998, nonche' per la convalida delle misure
adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6, del citato d.lgs. n. 142
del 2015 [nel caso di specie: trattenimento del richiedente
protezione internazionale disposto a norma dell'art. 6, comma 3,
del d.lgs. n. 142 del 2015 (sussistenza di fondati motivi per
ritenere che la domanda e' stata presentata al solo scopo di
ritardare o impedire l'esecuzione del respingimento o
dell'espulsione)] - Attribuzione della competenza giurisdizionale
alla corte d'appello di cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 69
del 2005, nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il
provvedimento oggetto di convalida, che giudica in composizione
monocratica, in luogo della sezione specializzata in materia di
immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei
cittadini dell'Unione europea, istituita presso il tribunale
distrettuale.
- Decreto-legge 11 ottobre 2024, n. 145 (Disposizioni urgenti in
materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, di tutela e
assistenza alle vittime di caporalato, di gestione dei flussi
migratori e di protezione internazionale, nonche' dei relativi
procedimenti giurisdizionali), convertito, con modificazioni, nella
legge 9 dicembre 2024, n. 187, artt. 16, 18, 18-bis, e 19.
(GU n. 26 del 25-06-2025)
CORTE DI APPELLO DI LECCE
La Consigliera, dott.ssa Adriana Almiento,
letti gli atti del procedimento in epigrafe indicato avente ad
oggetto la richiesta di convalida del trattenimento ex art. 6,
decreto legislativo n. 142/2015 proposta dal Questore di Brindisi nei
confronti A. W. Presso il Centro di permanenza per i rimpatri di
Restinco (BR);
sentite le parti all'odierna udienza, ritenuta la propria
competenza quale Giudice della convalida e a sciogliendo della
riserva assunta
Osserva
1. Premessa.
In data... la Questura di Brindisi ha richiesto, ai sensi
dell'art. 6, comma 5, decreto legislativo n. 142/2015 la convalida
del trattenimento nei confronti di A. W., nato in..., trattenimento
disposto presso il Centro di permanenza per i rimpatri di Restinco
(BR) ai sensi dell'art. 6, comma 3, del medesimo decreto.
All'odierna udienza, sentito il trattenuto, il suo difensore,
nonche' il rappresentante della Questura di Brindisi, questa
Consigliera ha riservato la propria decisione nei termini di legge.
2. In punto di rilevanza della questione.
Preliminarmente, si ritiene di doversi sollevare questione di
legittimita' costituzionale in relazione all'art. 77, comma 2, della
Costituzione, agli articoli 3, 25 e 102, comma 2, della Costituzione,
con riferimento agli articoli 16, 18, 18-bis e 19 del decreto-legge
n. 145/2024, convertito con modifiche dalla legge n. 187/2024, nella
parte in cui attribuiscono la competenza giurisdizionale in tema di
procedimenti aventi ad oggetto la richiesta, avanzata dal Questore,
ai sensi dell'art. 6, decreto legislativo n. 142/2015, di convalida
del trattenimento del richiedente protezione internazionale -
disposto a norma del richiamato art. 6 del decreto legislativo n.
142/2015 - alla Corte di Appello di cui all'art. 5-bis, decreto-legge
n. 13/2017, convertito con modifiche dalla legge n. 46/2017 e, cioe',
alla Corte di Appello di cui all'art. 5, comma 2, della legge n.
69/2005, nel cui distretto ha sede il Questore che ha adottato il
provvedimento oggetto di convalida, che giudica, peraltro, in
composizione monocratica, in luogo della Sezione specializzata in
materia di immigrazione, protezione internazionale e libera
circolazione dei cittadini dell'Unione europea, istituita presso il
Tribunale distrettuale.
Va doverosamente osservato, in via preliminare, che la questione
di legittimita' costituzionale sollevata nell'ambito di un giudizio
avente ad oggetto la richiesta di convalida del trattenimento
avanzata dal Questore di Brindisi ai sensi dell'art. 6, decreto
legislativo n. 142/2015 in data ..., risulta ammissibile (si veda,
Corte costituzionale n. 212/2023 punto 2.1. del Considerato in
diritto).
Invero, questa Consigliera non si e' pronunciata sulla richiesta
(che, come e' noto, a pena di illegittimita', deve essere formulata
prima della scadenza del termine iniziale o prorogato - vedi Cass.
civ. sez. I, 16 dicembre 2019, n. 33178 - e deve essere disposta o
convalidata dal giudice entro quarantotto ore dalla richiesta, vedi
Cass. civ. sez. I, 30 ottobre 2019, n. 27939), ma ritiene di
sollevare in via preliminare la questione di legittimita'
costituzionale, con sospensione del giudizio.
Quando, invero, il giudice dubiti della legittimita'
costituzionale delle norme che regolano presupposti e condizioni del
potere di convalida, ovvero i presupposti e le condizioni del potere
di proroga di un trattenimento, il cui esercizio e' soggetto a
termini perentori, la cessazione dello stato di restrizione che
dovesse derivare dalla mancata convalida nel termine di legge, ovvero
dal mancato accoglimento della richiesta di proroga nel termine di
legge, non puo' essere di ostacolo al promovimento della relativa
questione di legittimita' costituzionale (cfr. Cassazione penale,
Sez. F., 11 agosto 2015, n. 34889).
Va anche detto che, nella sostanza, con la questione di
legittimita' costituzionale si sottopone a scrutinio di
costituzionalita' il nuovo sistema normativo, frutto di decretazione
di urgenza, che attiene ai procedimenti di convalida dei
provvedimenti che dispongono o prorogano i trattenimenti dei
richiedenti protezione internazionale, di cui si contesta la
ragionevolezza e l'organicita', in mancanza di giustificazione circa
i presupposti della decretazione di urgenza e circa la sussistenza di
esigenze costituzionalmente rilevanti da perseguire. La conseguenza
dell'eventuale fondatezza dei rilievi costituzionali mossi sarebbe il
ripristino del precedente sistema, che vedeva nelle Sezioni
specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, istituite
presso i Tribunali distrettuali, l'Autorita' giudiziaria competente
in materia.
Per opportuna completezza si rappresenta che analoghe questioni
di legittimita' costituzionale sono state proposte da questa Corte di
Appello sulla medesima materia, a partire dall'ordinanza emessa in
data 2 maggio 2025 nel procedimento n. 243-1/2025, le cui
argomentazioni si condividono e si ripropongono in questa sede, nei
limiti e con le precisazioni di cui si dira'.
3. La ricostruzione del quadro normativo di riferimento applicabile
nel presente procedimento.
Il decreto-legge 11 ottobre 2024, n. 145, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale dell'11 ottobre 2024 - Serie generale - n. 239,
recante «Disposizioni urgenti in materia di ingresso in Italia di
lavoratori stranieri, di tutela e assistenza alle vittime di
caporalato, di gestione dei flussi migratori e di protezione
internazionale, nonche' dei relativi procedimenti giurisdizionali»,
al capo IV, ha introdotto alcune disposizioni processuali (articoli
16, 17 e 18).
In particolare, l'art. 16, rubricato «modifiche al decreto-legge
17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge
13 aprile 2017, n. 46», modificando gli articoli 2 e 3, comma 4,
decreto-legge n. 13/2017, convertito con modifiche dalla legge n.
46/2017, ha introdotto il reclamo dinanzi alla Corte di Appello
avverso i provvedimenti adottati dalle Sezioni specializzate, ai
sensi dell'art. 35-bis, decreto legislativo n. 25/2008, e quelli
aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati
dall'autorita' preposta alla determinazione dello Stato competente
all'esame della domanda di protezione internazionale (art. 16, comma
1, lett. b). Il medesimo articolo ha, inoltre, previsto che i giudici
di appello chiamati a comporre i collegi di reclamo avrebbero dovuto
curare la propria formazione almeno annuale nella materia della
protezione internazionale.
L'art. 17 ha apportato modifiche al decreto legislativo n.
25/2008 e l'art 18 ha, a sua volta, modificato il decreto legislativo
n. 150/2011.
Ai sensi dell'art. 19 del decreto-legge n. 145/2024, le
disposizioni di cui al capo IV si applicano ai ricorsi presentati ai
sensi dell'art. 35 e dell'art. 3, comma 3-bis, del decreto
legislativo n. 25/2008, decorsi trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del decreto stesso.
Il decreto-legge in esame, come e' noto, e' stato convertito con
modifiche dalla legge 9 dicembre 2024 n. 187, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 10 dicembre 2024 - Serie generale - n. 289.
Innanzitutto, e' stata modificata la rubrica dell'articolo
(«modifica all'art. 3 e introduzione dell'art. 5-bis del
decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni,
dalla legge 13 aprile 2017, n. 46»). Quindi, con l'art. 16 citato,
attraverso la modifica dell'art. 3, comma 1, lett. d), decreto-legge
n. 13/2017, convertito con modifiche dalla legge n. 46/2017 e
l'introduzione dell'art. 5-bis nel decreto-legge n. 13/2017,
convertito, con modifiche, dalla legge n. 46/2017, e' stata sottratta
alle Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione
internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione
europea, istituite presso i Tribunali distrettuali, la competenza per
i procedimenti aventi ad oggetto la convalida del provvedimento con
il quale il Questore dispone il trattenimento o la proroga del
trattenimento del richiedente protezione internazionale, adottato a
norma degli articoli 6, 6-bis, 6-ter del decreto legislativo n.
142/2015, e dall'art. 10-ter, comma 3, quarto periodo, del , decreto
legislativo n. 286/1998, nonche' per la convalida delle misure
adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6, del , decreto legislativo n.
142/2015, che e' stata, invece, attribuita alle Corti di Appello di
cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2005, nel cui distretto ha
sede il Questore che ha adottato il provvedimento oggetto di
convalida, che giudicano, peraltro, in composizione monocratica.
L'art. 18 del decreto-legge n. 145/2024 ha, pure, subito
rilevanti modifiche, a cominciare dalla rubrica («modifiche al
decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142»).
Nel dettaglio, e' stato modificato l'art. 6, comma 5, del decreto
legislativo n. 142/2015 per adattarlo alla nuova competenza
attribuita alla Corte di Appello. E' previsto (primo periodo) che il
provvedimento con il quale il Questore dispone il trattenimento o la
proroga del trattenimento e' adottato per iscritto, e' corredato di
motivazione e reca l'indicazione che il richiedente ha facolta' di
presentare memorie o deduzioni personalmente o a mezzo di difensore.
Il provvedimento e' trasmesso, senza ritardo, alla Corte di Appello
di cui all'art. 5-bis del decreto-legge n. 13/2017, convertito, con
modifiche, dalla legge n. 46/2017. All'ultimo periodo dell'art. 6,
comma 5, del decreto legislativo n. 142/2015 le parole «al tribunale
sede della sezione specializzata in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea" sono sostituite dalle seguenti: "alla corte
d'appello competente". Dopo il comma 5 dell'art. 6 del decreto
legislativo n. 142/2015 e' stato inserito il comma 5-bis che prevede
che, contro i provvedimenti adottati ai sensi del comma 5, e' ammesso
ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 14, comma 6, del decreto
legislativo n. 286/1998. Al comma 8 dell'art. 6 decreto legislativo
n. 142/2015 le parole "del tribunale in composizione monocratica"
sono sostituite dalle seguenti: "della corte d'appello". All'art. 14,
comma 6, ultimo periodo, del decreto legislativo n. 142/2015 le
parole "il tribunale sede della sezione specializzata in materia di
immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei
cittadini dell'Unione europea" sono sostituite dalle seguenti: "la
corte d'appello".
Inoltre, la legge n. 187/2024, di conversione del decreto-legge
n. 145/2024, ha inserito l'art. 18-bis, rubricato «modifiche agli
articoli 10-ter e 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286» che prevede che all'art. 10-ter, comma 3, quarto
periodo, del , decreto legislativo n. 286/1998, le parole «il
Tribunale sede della sezione specializzata in materia di
immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei
cittadini dell'Unione europea» sono sostituite dalle seguenti: «la
corte d'appello»; inoltre, prevede all'art. 14, comma 6, decreto
legislativo n. 286/1998, al primo periodo l'aggiunta, in fine, delle
seguenti parole: «, entro cinque giorni dalla comunicazione, solo per
i motivi di cui alle lettere a), b) e c) del comma 1, dell'art. 606
del codice di procedura penale» e, dopo il secondo periodo,
l'aggiunta del seguente periodo: «Si osservano, in quanto
compatibili, le disposizioni dell'art. 22, comma 5-bis, secondo e
quarto periodo, della legge 22 aprile 2005, n. 69».
Infine, l'art. 19 del decreto-legge n. 145/2024 e' stato
modificato nel senso che sono state soppresse le parole «ai ricorsi
presentati ai sensi dell'art. 35 e dell'articolo, comma 3-bis, del
decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25».
In definitiva, con la Legge n. 187/2024, di conversione del
decreto-legge n. 145/2024, il legislatore ha realizzato una radicale
variazione in punto di attribuzione della competenza giurisdizionale
in tema di procedimenti aventi ad oggetto la convalida del
provvedimento con il quale il Questore dispone il trattenimento o la
proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale
adottato a norma degli articoli 6, 6-bis, 6-ter del decreto
legislativo n. 142/2015, e dall'art. 10-ter, comma 3, quarto periodo,
del , decreto legislativo n. 286/1998, nonche' per la convalida delle
misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6, del , decreto
legislativo n. 142/2015, che e' stata sottratta alle Sezioni
specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, istituite
presso i Tribunali, per essere attribuita alle Corti di Appello di
cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2005, nel cui distretto ha
sede il Questore che ha adottato il provvedimento oggetto di
convalida, che, peraltro, giudicano - in maniera a dir poco anomala -
in composizione monocratica.
Il relativo provvedimento e' impugnabile con ricorso per
cassazione ai sensi dell'art. 14, comma 6, decreto legislativo n.
286/1998, e, quindi, il ricorso, che non sospende il provvedimento,
e' proponibile entro cinque giorni dalla comunicazione solo per i
motivi di cui alle lettere a), b) e c) del c.p.p. e si osservano, in
quanto compatibili, le disposizioni dell'art. 22, comma 5-bis,
secondo e quarto periodo, della legge n. 69/2005.
Deve, inoltre, evidenziarsi che alla competenza cosi' determinata
e' stata riconosciuta efficacia decorsi trenta giorni dalla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge n. 187/2024 di
conversione del decreto-legge n. 145/2024 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 10 dicembre 2024) per effetto dell'art. 19 del
decreto-legge n. 145/2024, come modificato dalla legge n. 187/2024.
Non e' piu' previsto un obbligo in capo ai Consiglieri di appello
di curare la propria formazione annuale nella materia della
protezione internazionale.
Secondo l'interpretazione fatta propria sia dall'Ufficio del
Massimario della Corte di cassazione (vedi relazione n. 1/2025) che
dalla Corte di legittimita' (Corte di cassazione I Sez. pen. 24
gennaio 2025, n. 2967 e successive conformi), il legislatore ha
attribuito alle Sezioni penali della Corte di appello la competenza
in materia di convalida dei trattenimenti dei richiedenti protezione
internazionale, oltre che alle Sezioni Penali della Corte di
legittimita' il ricorso ai sensi dell'art. 606 c.p.p. avverso i
provvedimenti della Corte di Appello.
Secondo quanto rilevato dalla Corte di cassazione, la lettura
piu' coerente con il dato testuale e' quella che la competenza sia
stata attribuita alla Corte di Appello e alla Corte di cassazione
penali, atteso il riferimento sia alla legge n. 29/05, relativa al
mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna, sia all'art.
606 c.p.p.
Giova rappresentare che, con sentenza n. 39 del 2025, la Corte
costituzionale ha gia' dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 14, comma 6, decreto legislativo n. 286/1998, come
modificato dall'art. 18-bis, comma 1, lett. b), numero 2), del
decreto-legge n. 145/2024, convertito con modifiche dalla legge n.
187/2024, richiamato dall'art. 6, comma 5-bis, decreto legislativo n.
142/2015, come introdotto dall'art. 18, comma 1, lett. a), numero 2),
del decreto-legge n. 145/2024, convertito con modifiche dalla legge
n. 187/2024, nella parte in cui, al terzo periodo, rinvia all'art.
22, comma 5-bis, quarto periodo, della legge n. 69/2005, anziche' ai
commi 3 e 4 di quest'ultimo articolo.
Invero, al fine di assicurare l'effettivita' del contraddittorio
nel giudizio di legittimita' relativo ai procedimenti di impugnazione
dei decreti di convalida dei provvedimenti di trattenimento o della
proroga del trattenimento adottati a norma degli articoli 6, 6-bis,
6-ter del decreto legislativo n. 142/2015, e dall'art. 10-ter, comma
3, quarto periodo, del decreto legislativo n. 286/1998, nonche' per
la convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6,
del decreto legislativo n. 142/2015, la Corte costituzionale ha
inteso intervenire nei sensi di cui al su esposto dispositivo.
Per effetto dell'intervento sostitutivo, il processo di
cassazione sui decreti di convalida e di proroga del trattenimento
della persona straniera, emessi dal giudice di pace, ai sensi
dell'art. 14 del decreto legislativo n. 286/1998, o dalla Corte di
Appello in composizione monocratica, ai sensi dell'art. 6 del decreto
legislativo n. 142/2015 - si articola nei seguenti termini: il
giudizio e' instaurato con ricorso proponibile entro cinque giorni
dalla comunicazione, per i motivi di cui alle lettere a), b) e c)
dell'art. 606 c.p.p.; il ricorso, che non sospende l'esecuzione della
misura, e' presentato nella cancelleria della Corte di Appello che ha
emesso il provvedimento, la quale lo trasmette alla Corte di
Cassazione, con precedenza assoluta su ogni altro affare e comunque
entro il giorno successivo, unitamente al provvedimento impugnato e
agli atti del procedimento; la Corte di Cassazione decide con
sentenza entro dieci giorni dalla ricezione degli atti nelle forme di
cui all'art. 127 c.p.p. e, quindi, in un'adunanza camerale nella
quale sono sentiti, se compaiono, il pubblico ministero e il
difensore; l'avviso alle parti deve essere notificato o comunicato
almeno tre giorni prima dell'udienza e la decisione e' depositata a
conclusione dell'udienza con la contestuale motivazione; qualora la
redazione della motivazione non risulti possibile, la Corte di
Cassazione provvede al deposito della motivazione non oltre il
secondo giorno dalla pronuncia.
3.1 La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
alla luce del quadro normativo scaturito dal decreto-legge n.
145/2024 convertito con modifiche dalla legge n. 187/2024.
L'intervento normativo di urgenza, che ha portato
all'attribuzione della competenza per i procedimenti aventi ad
oggetto la convalida del provvedimento con il quale il Questore
dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del
richiedente protezione internazionale alle Corte di Appello,
individuate ai sensi dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 13/2027,
convertito con modifiche dalla legge n. 46/2017, che giudicano, fra
l'altro, in composizione monocratica, risulta di dubbia
ragionevolezza, tenuto conto, da un lato, dell'inesistenza di una
plausibile motivazione a sostegno dello stesso, tale da rendere
intellegibili le ragioni e gli scopi perseguiti dal legislatore e,
dall'altro, della frammentazione e sovrapposizione dei diversi
giudici che si occupano della condizione di uno stesso soggetto
straniero.
Facendo proprie le perplessita' gia' manifestate dal Consiglio
Superiore della Magistratura nel parere reso con delibera del 4
dicembre 2024, si evidenzia come non appaiono intellegibili e
congruenti con il sistema normativo nel suo complesso e con i
principi costituzionali ne' le ragioni poste a fondamento
dell'inedita sottrazione alle Sezioni specializzate dei Tribunali
distrettuali di procedimenti - quelli appunto sulle convalide dei
trattenimenti dei richiedenti asilo - tipicamente assegnati ai
giudici di primo grado e il loro affidamento, per saltum, alle Corti
di Appello, ne' i motivi che hanno indotto il legislatore a
cancellare, con la legge di conversione, uno dei cardini del primo
intervento normativo di urgenza e, cioe', la reintroduzione del
reclamo in appello avverso i provvedimenti di merito in materia di
protezione internazionale. Se, poi, la competenza deve intendersi
come attribuita alle Sezioni penali della Corte di Appello, tale
scelta desterebbe ulteriori perplessita', poiche' le decisioni sui
trattenimenti dei richiedenti asilo si inseriscono nel quadro di una
procedura amministrativa originata dalla mera formulazione di una
domanda di asilo, secondo le regole del diritto costituzionale,
europeo e nazionale di recepimento di quest'ultimo; i provvedimenti
disposti dal Questore e le relative proroghe non sono legati alla
commissione di reati, ma rispondono alle diverse esigenze di cui agli
articoli 6, 6-bis, 6-ter, decreto legislativo n. 142/2015, 10-ter,
comma 3, , decreto legislativo n. 286/1998 e 14, comma 6, decreto
legislativo n. 142/2015; la decisione sul trattenimento ha natura
incidentale nell'ambito del complesso procedimento di riconoscimento
del diritto di asilo e, per tale ragione, essa e' stata da sempre
attribuita alla competenza dei medesimi giudici che sono chiamati a
decidere nel merito in ordine alla sussistenza o meno del diritto
suddetto, tanto in via cautelare (istanze di sospensiva) quanto in
via definitiva; la comune appartenenza di ciascuno di tali profili
(trattenimenti, sospensive, merito) alla complessa materia della
protezione internazionale ha, sino ad oggi, indotto il legislatore e
il Consiglio Superiore della Magistratura a ritenere necessaria
l'individuazione di un giudice specializzato, tabellarmente
pre-definito, dotato di specifiche competenze e soggetto a stringenti
obblighi formativi.
L'intervento legislativo ha inciso sul carattere unitario e
inscindibile delle questioni attinenti al diritto di asilo e delle
relative procedure, operando una sorta di assimilazione tra le
diverse ipotesi di trattenimento dei richiedenti asilo e le ipotesi
di limitazione della liberta' personale derivanti dall'accertamento
giurisdizionale, in corso o definitivo, della commissione di reati da
parte di cittadini comunitari o extracomunitari, assimilazione che
non vi puo' essere, riguardando le convalide dei provvedimenti di
trattenimento o di proroga dei trattenimenti appunto convalide di
provvedimenti amministrativi, di per se' estranei ai fatti-reato.
Si e', inoltre, operata una scissione tra il giudice competente a
giudicare nel merito i provvedimenti relativi al riconoscimento del
diritto di asilo (le Sezioni specializzate dei Tribunali
distrettuali) e il giudice competente a giudicare sulla legittimita'
dei trattenimenti disposti nell'ambito delle medesime procedure di
riconoscimento di tale diritto, vanificando del tutto l'esigenza,
pure originariamente avvertita dal legislatore, di specializzazione
dei giudici chiamati a pronunciarsi sulla legittimita' dei
trattenimenti.
Come evidenziato dal Consiglio Superiore della Magistratura nel
piu' volte citato parere, si e' trattato di un significativo cambio
di prospettiva, difficilmente comprensibile in presenza di un quadro
ordinamentale e processuale che non aveva sollevato criticita',
dimostrando di potere offrire risposte adeguate alle esigenze di
celerita' proprie delle procedure de quibus e che ha comportato la
necessita' di ripensare il funzionamento delle Corti di Appello, con
le confusioni organizzative sopra rappresentate.
E' rilevante, pertanto, nel presente giudizio di convalida di un
trattenimento ex art. 6, comma 3, decreto legislativo n. 142/2015, la
questione della conformita' di tale sistema normativo, conseguente
alle modifiche apportate dagli articoli 16, 18, 18-bis e 19 del
decreto-legge n. 145/2024, convertito con modifiche dalla legge n.
187/2024, in primis, rispetto agli art. 77, comma 2 e 72, commi 1 e 3
della Costituzione.
La rilevanza delle questioni e' determinata, secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale, dalla necessita' di fare
applicazione nel giudizio della disposizione censurata.
Nel caso di specie, e' indubitabile che questa consigliera debba
fare applicazione della norma dell'art. 5-bis del decreto-legge 17
febbraio 2017, convertito con modificazione dalla legge n. 40/2017,
norma aggiunta dall'art. 16, comma 1, lett. b) del decreto-legge 11
ottobre 2024 n. 145, convertito con modificazioni dalla legge 9
dicembre 2024 n. 187, disposizione censurata che stabilisce la sua
competenza a decidere, poiche' «la stessa instaurazione e successiva
celebrazione del giudizio avanti a una determinata autorita'
giudiziaria, e non ad altra, costituisce momento integrante
dell'applicazione della disciplina della competenza nel caso
concreto» (Corte costituzionale, n. 163 del 2024).
Tanto basta a ritenere rilevanti le questioni sollevate in
riferimento agli articoli 77, 72, 3 e 111 della Costituzione rispetto
all'attribuzione della competenza a decidere sulla convalida e
proroga dei trattenimenti alla Corte di Appello in composizione
monocratica.
E', altrettanto, indubbio che questo Giudice debba fare
applicazione di norme - articoli 6 e 7 del decreto legislativo 18
agosto 2015 n. 142, che, in caso di convalida, comportano
l'applicazione di una misura incidente sulla liberta' personale, al
di fuori delle garanzie previste dall'art. 13 della Costituzione, ed,
in specie della riserva di legge sia rispetto ai casi, che ai modi di
qualsiasi restrizione della liberta' personale e priva di una precisa
disciplina dei diritti dei trattenuti all'interno del centro.
Inoltre, in ossequio alle disposizioni dell'art. 6, decreto
legislativo 142/2015 e 14 decreto legislativo 286/98, questa
Consigliera e' chiamata a svolgere il giudizio finalizzato alla
decisione sulla convalida/proroga senza un pieno contraddittorio,
senza una adeguata possibilita' di accesso alla difesa tecnica, in
funzione di un effettivo esercizio del diritto di difesa, senza la
partecipazione del Procuratore generale.
Tanto basta a ritenere rilevanti le questioni sollevate in
riferimento all'art. 13 della Costituzione, nonche' agli articoli 3,
24 e 111 della Costituzione.
4. In punto di non manifesta infondatezza della questione.
4.1 Rispetto all'art. 77, comma 2, Costituzione.
Le disposizioni degli articoli 16, 17, 18 e 19 del decreto-legge
n. 145/2024 sono state adottate in assenza dei quei casi straordinari
di necessita' e urgenza richiesti dall'art. 77, comma 2, della
Costituzione.
Le modificazioni a tali disposizioni, introdotte in sede di
conversione del decreto-legge, sono state apportate in violazione
dell'art. 77 comma 2 e dell'art. 72, comma 1, della Costituzione.
Come e' noto, per costante giurisprudenza della Corte
costituzionale (cfr. Corte costituzionale n. 8/2022 e Corte
costituzionale n. 146/2024), la preesistenza di una situazione di
fatto comportante la necessita' e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validita' costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura tanto un vizio di legittimita' costituzionale
del decreto-legge, adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilita' applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinche' la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validita'
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessita' e urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa (si veda, n. 29/1995 - mass. 21561).
Il decreto-legge - la cui adozione e' ipotesi eccezionale,
subordinata al rispetto di condizioni precise - presenta, nel quadro
delle fonti, natura particolare come provvedimento provvisorio
adottato in presenza di presupposti straordinari, destinato a operare
per un arco di tempo limitato, venendo a perdere la propria efficacia
fin dall'inizio in caso di mancata conversione in legge.
Nel sindacato devoluto alla Corte costituzionale, un ruolo
cruciale compete al requisito dell'omogeneita', che si atteggia come
uno degli indici idonei a rivelare la sussistenza (o, in sua assenza,
il difetto) delle condizioni di validita' del provvedimento
governativo. L'omogeneita' non presuppone che il decreto-legge
riguardi esclusivamente una determinata e circoscritta materia, ma
che le sue disposizioni si ricolleghino ad una finalita' comune e
presentino un'intrinseca coerenza dal punto di vista funzionale e
finalistico. La evidente estraneita' della norma censurata rispetto
alla materia disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge in
cui e' inserita assurge, pertanto, a indice sintomatico della
manifesta carenza del requisito della straordinarieta' del caso di
necessita' e di urgenza (si veda, n. 151/2023 - mass. 45708; n.
137/2018 - mass. 41383; n. 22/2012 - mass. 36070; n. 360/1996 - mass.
22912; n. 161/1995 - mass. 21408). Quanto ai provvedimenti
governativi a contenuto plurimo, le disposizioni, pur eterogenee dal
punto di vista materiale, devono essere accomunate dall'obiettivo e
tendere tutte a una finalita' unitaria, pur se connotata da notevole
latitudine. Per contro, un decreto-legge che si apre a norme intruse,
estranee alla sua finalita', travalica i limiti imposti alla funzione
normativa del Governo e sacrifica in modo costituzionalmente
intollerabile il ruolo attribuito al Parlamento nel procedimento
legislativo (si veda n. 244/2016 - mass. 39155).
L'osservanza delle prescrizioni dell'art. 77 della Costituzione
impone una intrinseca coerenza delle norme contenute nel
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal
punto di vista funzionale e finalistico. L'urgente necessita' del
provvedere puo' riguardare, cioe', una pluralita' di norme accomunate
o dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero
dall'intento di fronteggiare una situazione straordinaria complessa e
variegata, che richiede interventi oggettivamente eterogenei, in
quanto afferenti a materie diverse, ma indirizzati tutti all'unico
scopo di approntare urgentemente rimedi a tale situazione (n. 8/2022
- mass. 44472).
Inoltre, l'utilizzazione del decreto-legge - e l'assunzione di
responsabilita' che ne consegue per il Governo secondo l'art. 77
della Costituzione - non puo' essere sostenuta dall'apodittica
enunciazione dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza,
ne' puo' esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della
disciplina che e' stata introdotta (vedi sempre Corte costituzionale
n. 171/2007 e n. 128/2008).
Ed ancora, la Corte costituzionale ha piu' volte affermato che la
legge di conversione riveste i caratteri di una fonte funzionalizzata
e specializzata, volta alla stabilizzazione del decreto-legge, con la
conseguenza che non puo' aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a
quelli in esso presenti, ma puo' solo contenere disposizioni coerenti
con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico; e
cio' essenzialmente per evitare che il relativo iter procedimentale
semplificato, previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere
sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano il
decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto
parlamentare di cui all'art. 72, primo comma, della Costituzione, che
permette una partecipazione parlamentare ben piu' efficace.
Cio' detto, nel preambolo del decreto-legge n. 145/2024 non vi e'
alcuna motivazione delle ragioni di necessita' e urgenza del
provvedimento, specie con riguardo alle norme processuali contenute
nel capo IV (si legge testualmente: «Considerata la straordinaria
necessita' e urgenza di adottare norme in materia di ingresso in
Italia di lavoratori stranieri; Ritenuta la straordinaria necessita'
e urgenza di prevedere misure volte alla tutela dei lavoratori
stranieri vittime dei reati di cui agli articoli 600, 601, 602, 603 e
603bis del codice penale e al contrasto del lavoro sommerso;
Ritenuta, altresi', la straordinaria necessita' e urgenza di adottare
disposizioni in materia di gestione dei flussi migratori»).
Il decreto-legge aveva attribuito alla Corte di Appello la sola
competenza in tema di impugnazione dei provvedimenti emanati dal
Tribunale specializzato nella materia della protezione
internazionale, attraverso il reclamo. Aveva, poi, previsto un
obbligo per i giudici della Corte addetti alla trattazione del
reclamo di formarsi attraverso la frequenza annuale di corsi di
formazione nella materia della protezione internazionale.
E tutto questo senza alcuna motivazione circa le ragioni
straordinarie di necessita' e urgenza e circa la omogeneita' e
coerenza funzionale e finalistica di tale disposizione processuale
rispetto alla necessita' di adottare norme in materia di ingresso in
Italia di lavoratori stranieri, misure volte alla tutela dei
lavoratori stranieri vittime dei reati di cui agli articoli 600, 601,
602, 603 e 603-bis del codice penale e al contrasto del lavoro
sommerso, disposizioni in materia di gestione dei flussi migratori.
Nel corso dei lavori parlamentari relativi al disegno di legge di
conversone A.C. 2888, veniva presentato l'emendamento n. 16.4
proposto in I Commissione, in sede referente, alla Camera dei
Deputati dalla relatrice, contenente le modifiche agli articoli 16,
17, 18, nonche' l'inserimento degli articoli 18-bis e 18-ter. Dalla
lettura del bollettino delle Commissioni parlamentari, redatto in
forma sintetica (e non stenografica), non emergono dichiarazioni
della relatrice tese a spiegare le ragioni poste a base
dell'emendamento n. 16.4. Risultano solamente le dichiarazioni di
voto contrarie dei parlamentari dell'opposizione (interventi degli
On.li M.E. Boschi, R. Magi, F. Zaratti, L. Boldrini, S. Bonafe', G.
Cuperlo, A. Colucci, M. Mauri, E. Alifano, I. Carmina: cfr. XIX
Legislatura, Camera dei Deputati, I Commissione permanente,
bollettino di mercoledi' 20 novembre 2024, 32 e ss. e spec. 53 con
l'approvazione dell'emendamento, pubblicato in allegato 2). Dal
resoconto stenografico dell'intervento nell'Assemblea di Montecitorio
emerge che la relatrice si limitava a riferire in aula solo che gli
articoli 18, 18-bis e 18-ter, introdotti nel corso dell'esame in sede
referente, recavano norme di coordinamento con la disposizione di cui
all'art. 16 del decreto-legge, che attribuiva alla Corte di Appello
la competenza per la convalida dei provvedimenti di trattenimento e
proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale
disposti dal Questore.
La legge di conversione, dunque, ha eliminato il reclamo e,
quindi, la competenza della Corte in sede di impugnazione dei
provvedimenti emessi dal Tribunale specializzato nella protezione
internazionale, ma ha attribuito alla Corte di Appello (che giudica
in composizione monocratica) la competenza in tema di convalida dei
provvedimenti questorili che dispongono il trattenimento o la proroga
dei trattenimenti dei richiedenti asilo, senza, peraltro, prevedere
piu' alcun obbligo di formazione dei giudici di appello nella materia
della protezione internazionale. Di fatto, con riguardo ai
procedimenti incidentali di convalida dei trattenimenti o di proroga
dei trattenimenti, la legge di conversione ne ha disposto la
sottrazione alle Sezioni specializzate dei Tribunali distrettuali,
per attribuirli alla Corte di Appello, peraltro, sembrerebbe, settore
penale (o anche settore penale, come, per disposizione tabellare, e'
previsto per la Corte di Appello di Lecce), i cui magistrati non
hanno alcuna specializzazione nella materia e rispetto ai quali non
e' prevista, come per i magistrati del Tribunale, alcuna necessita'
di specializzarsi attraverso opportune occasioni di formazione.
Si e' inoltre stabilito che il relativo provvedimento della Corte
di Appello e' impugnabile con ricorso per cassazione entro cinque
giorni dalla comunicazione, solo per i motivi di cui alle lett. a),
b) e c) dell'art. 606 c.p.p. e con l'osservanza, in quanto
compatibili, delle disposizioni dell'art. 22, comma 5-bis, secondo e
quarto periodo, della legge n. 69/2005.
Si e' dunque attribuita, senza alcuna motivazione, alla Corte di
appello competente di cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/05,
ovvero alla Corte di appello penale, la competenza a decidere sulle
convalide dei provvedimenti questorili che dispongono i trattenimenti
e sulle relative proroghe, che certamente non sono procedimenti di
impugnazione e non presuppongono la commissione di alcun reato.
I provvedimenti della Corte di Appello sono poi diventati
impugnabili secondo le norme dei ricorsi per cassazione in materia
penale, mediante ricorso per esercizio di un potere riservato dalla
legge a organi legislativi o amministrativi ovvero non consentita ai
pubblici poteri (lett. A), art. 606 c.p.p.), inosservanza o erronea
applicazione delle legge penale o di altre norme giuridiche di cui si
deve tener conto nell'applicazione della legge penale (lett. B), art.
606 c.p.p.), inosservanza delle norme processuali stabilite a pena di
nullita', inutilizzabilita' inammissibilita' o di decadenza (lett.
C), art. 606 c.p.p.).
Non vi e' alcuna omogeneita' e connessione tra tali disposizioni
della legge di conversione e la disposizione processuale del
decreto-legge, che prevedeva la competenza della Corte di Appello,
chiaramente civile, per i giudizi di secondo grado avverso i
provvedimenti adottati dalle Sezioni specializzate, ai sensi
dell'art. 35-bis , decreto legislativo n. 25/2008, e quelli aventi ad
oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati dall'autorita'
preposta alla determinazione dello Stato competente all'esame della
domanda di protezione internazionale (art. 16, comma 1, lett. b).
E, tutto questo, senza alcuna motivazione circa le ragioni
straordinarie di necessita' e urgenza che giustificano tale
spostamento di competenza. Invero, non solo il decreto-legge n.
145/2024, come visto, non le esplicita, ma non risultano ricavabili
neppure dai lavori parlamentari che hanno portato all'approvazione
della legge di conversione n. 187/2024 (relazioni, interventi dei
parlamentari, dossier e altro). Deve, peraltro, sottolinearsi come
l'originaria previsione del decreto-legge n. 145/2024, circa
l'attribuzione alla Corte di Appello delle competenze in tema di
impugnazione dei provvedimenti emessi dal Tribunale specializzato
nella materia della protezione internazionale, sia stata sostituita,
come visto, in sede di conversione, dalla piu' limitata competenza
della Corte di Appello a decidere sulle convalide dei provvedimenti
questorili che dispongono i trattenimenti e sulle relative proroghe,
che costituiscono normalmente procedimenti incidentali rispetto al
procedimento principale di accoglimento o meno della domanda di asilo
e protezione internazionale sussidiaria, e che, certamente, non sono
procedimenti di impugnazione. Dunque, anche l'originaria previsione,
che gia' non si fondava su alcuna ragione esplicita di straordinaria
urgenza e necessita', e' stata stravolta in sede di conversione del
decreto-legge, ancora una volta senza che cio' fosse giustificato da
esplicite ragioni di straordinaria urgenza e necessita'.
Residua, quindi, l'apodittica e tautologica enunciazione
dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza contenuta nel
preambolo del decreto-legge n. 145/2024, peraltro non estesa neppure
alle disposizioni processuali contenute nel capo IV, da sola
insufficiente a rendere compatibile con il disposto dell'art. 77,
comma 2, della Costituzione l'esercizio dello straordinario ed
eccezionale potere legislativo attribuito al Governo mediante
l'emanazione del decreto-legge.
D'altronde, stride con l'asserita necessita' e urgenza la
previsione contenuta nell'art. 19 del decreto-legge n. 145/2024,
mantenuta anche in sede di conversione con modifiche ad opera della
legge n. 187/2024, che proprio le disposizioni del capo IV si
applicano non immediatamente, il giorno stesso della pubblicazione
del decreto in gazzetta ufficiale, ovvero il giorno successivo, come
normalmente avviene per le norme emanate con decreto-legge, e neppure
nell'ordinario termine di vacatio legis, ma addirittura decorsi
trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge.
4.2 Rispetto agli articoli 3, 25, comma 1, e 102, comma 2, della
Costituzione.
Nella recente sentenza n. 38 del 2025 la Corte costituzionale ha
affermato quanto segue: «3.2 La giurisprudenza di questa Corte ha
spesso affrontato il quesito se una disciplina che determini uno
spostamento di competenza con effetto anche sui procedimenti in corso
sia compatibile con la garanzia del giudice naturale precostituito
per legge di cui all'art. 25, primo comma, della Costituzione. Come
questa Corte osservo' sin dalla sentenza n. 29 del 1958, con
l'espressione "giudice precostituito per legge" si intende "il
giudice istituito in base a criteri generali fissati in anticipo e
non in vista di determinate controversie". Tale principio, si
aggiunse qualche anno piu' tardi, "tutela nel cittadino il diritto a
una previa non dubbia conoscenza del giudice competente a decidere,
o, ancor piu' nettamente, il diritto alla certezza che a giudicare
non sara' un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto gia'
verificatosi" (sentenza n. 88 del 1962, punto 4 del Considerato in
diritto). La costante giurisprudenza di questa Corte, peraltro, ha
sempre ritenuto - a partire dalla sentenza n. 56 del 1967 - che la
garanzia del giudice naturale precostituito per legge non sia
necessariamente violata allorche' una legge determini uno spostamento
della competenza con effetto anche sui procedimenti in corso. La
violazione e' stata esclusa, in particolare, in presenza di una serie
di presupposti, necessari onde evitare ogni rischio di arbitrio
nell'individuazione del nuovo giudice competente. Finalita',
quest'ultima, che gia' la sentenza n. 56 del 1967 aveva ritenuto la
ragion d'essere della garanzia del giudice naturale precostituito per
legge, la quale mira non solo a tutelare il consociato contro la
prospettiva di un giudice non imparziale, ma anche ad assicurare
l'indipendenza del giudice investito della cognizione di una causa,
ponendolo al riparo dalla possibilita' che il legislatore o altri
giudici lo privino arbitrariamente dei procedimenti gia' incardinati
innanzi a se'.
3.2.1. - Anzitutto, e' necessario che lo spostamento di
competenza non sia disposto dalla legge in funzione della sua
incidenza in una specifica controversia gia' insorta, ma avvenga in
forza di una legge di portata generale, applicabile a una pluralita'
indefinita di casi futuri. La menzionata sentenza n. 56 del 1967, in
particolare, ritenne compatibile con l'art. 25, primo comma, della
Costituzione una riforma legislativa delle circoscrizioni
giudiziarie, immediatamente operativa anche con riferimento alla
generalita' dei processi in corso. Il precetto costituzionale in
parola - si argomento' in quell'occasione - «tutela una esigenza
fondamentalmente unitaria: quella, cioe', che la competenza degli
organi giudiziari, al fine di una rigorosa garanzia della loro
imparzialita', venga sottratta ad ogni possibilita' di arbitrio. La
illegittima sottrazione della regiudicanda al giudice naturale
precostituito si verifica, percio', tutte le volte in cui il giudice
venga designato a posteriori in relazione ad una determinata
controversia o direttamente dal legislatore in via di eccezione
singolare alle regole generali ovvero attraverso atti di altri
soggetti, ai quali la legge attribuisca tale potere al di la' dei
limiti che la riserva impone. Il principio costituzionale viene
rispettato, invece, quando la legge, sia pure con effetto anche sui
processi in corso, modifica in generale i presupposti o i criteri in
base ai quali deve essere individuato il giudice competente: in
questo caso, infatti, lo spostamento della competenza dall'uno
all'altro ufficio giudiziario non avviene in conseguenza di una
deroga alla disciplina generale, che sia adottata in vista di una
determinata o di determinate controversie, ma per effetto di un nuovo
ordinamento, e, dunque, della designazione di un nuovo giudice
"naturale", che il legislatore, nell'esercizio del suo insindacabile
potere di merito, sostituisce a quello vigente» (punto 2 del
Considerato in diritto).
Tale criterio e' stato mantenuto fermo da questa Corte in tutta
la giurisprudenza posteriore relativa, in particolare, alle riforme
ordinamentali che hanno introdotto regole sulla competenza, con
effetto anche sui processi in corso (ex multis, sentenze n. 237 del
2007, n. 268 e n. 207 del 1987; ordinanze n. 112 e n. 63 del 2002 e
n. 152 del 2001).
3.2.2. - In secondo luogo, la giurisprudenza costituzionale ha
spesso posto l'accento - in particolare laddove la disciplina
censurata deroghi rispetto alle regole vigenti in via generale in
materia di competenza, sulla necessita' che lo spostamento di
competenza sia previsto dalla legge in funzione di esigenze esse
stesse di rilievo costituzionale. Tali esigenze sono state
identificate, ad esempio, nella tutela dell'indipendenza e
imparzialita' del giudice (sentenze n. 109 e n. 50 del 1963,
rispettivamente punti 2 e 3 del Considerato in diritto),
nell'obiettivo di assicurare la coerenza dei giudicati e il migliore
accertamento dei fatti nelle ipotesi di connessione tra procedimenti
(sentenze n. 117 del 1972; n. 142 e n. 15 del 1970, entrambe punto 2
del Considerato in diritto; ordinanze n. 159 del 2000 e n. 508 del
1989), ovvero nell'opportunita' di assicurare l'uniformita' della
giurisprudenza in relazione a determinate controversie (sentenza n.
117 del 2012, punto 4.1. del Considerato in diritto).
3.2.3. - Infine, e' necessario che lo spostamento di competenza
avvenga in presenza di presupposti delineati in maniera chiara e
precisa dalla legge, si' da escludere margini di discrezionalita'
nell'individuazione del nuovo giudice competente (sentenze n. 168 del
1976, punto 3 del Considerato in diritto; n. 174 e n. 6 del 1975,
entrambe punto 3 del Considerato in diritto; ordinanze n. 439 del
1998 e n. 508 del 1989) e da assicurare, in tal modo, che anche
quest'ultimo giudice possa ritenersi «precostituito» per legge
(sentenza n. 1 del 1965, punto 2 del Considerato in diritto).
Per contro, la garanzia in esame e' violata da leggi, sia pure di
portata generale, che attribuiscano a un organo giurisdizionale il
potere di individuare con un proprio provvedimento discrezionale il
giudice competente, in relazione a specifici procedimenti gia'
incardinati (sentenze n. 82 del 1971, n. 117 del 1968, n. 110 del
1963 e n. 88 del 1962), o comunque di influire sulla composizione
dell'organo giudicante in relazione, ancora, a specifiche
controversie gia' insorte (sentenze n. 393 del 2002 e n. 83 del
1998).
Dunque, affinche' lo spostamento di competenza possa ritenersi
rispettoso del principio del giudice naturale di cui all'art. 25,
comma 1, della Costituzione, e' necessario che sia previsto dalla
legge in funzione di esigenze di rilievo costituzionale.
E' necessario, pertanto, che lo spostamento di competenza abbia
una giustificazione costituzionale, specie in un caso, come quello in
esame, in cui l'attribuzione della competenza relativamente alle
convalide dei provvedimenti questorili che dispongono il
trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente
protezione internazionale era in precedenza attribuita ad una Sezione
specializzata dei Tribunali distrettuali, ad una Sezione, cioe',
appositamente istituita per la trattazione, in generale, della
materia della protezione internazionale, che continua, peraltro, ad
occuparsi nel merito della decisione sulla richiesta di protezione
internazionale.
In quest'ottica, va aggiunta l'assenza totale di motivazioni
esposte, durante l'iter di conversione dell'originario decreto-legge
(che non conteneva le disposizioni processuali qui in esame), sul
mutamento di assetto giurisdizionale in questione, come gia'
rilevato; il disinteresse mostrato dal legislatore verso la tutela
del principio di specializzazione dell'organo giudicante, da
ritenersi - in casi simili - presidio del giusto processo di cui
all'art. 111, comma 1, della Costituzione.
Se la ragione dell'inedita attribuzione di competenza alla Corte
di Appello, che e' normalmente giudice di secondo grado, deve essere
ricercata in una presunta affinita' dei procedimenti di convalida dei
provvedimenti questorili che dispongono il trattenimento o la proroga
dei trattenimenti dei richiedenti protezione internazionale con i
procedimenti di convalida degli arresti eseguiti dalla polizia
giudiziaria in esecuzione dei MAE - come sembrerebbe desumibile dal
riferimento all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2005 contenuto nel
comma 5-bis del decreto-legge n. 13/2017, convertito con modifiche
dalla legge n. 46/2017, introdotto dall'art. 16 del decreto-legge n.
145/2024, convertito con modifiche dalla legge n. 187/2024 - nonche'
dalla circostanza che il provvedimento di convalida risulta
impugnabile con ricorso per cassazione per i motivi di cui all'art.
606, lettere a), b) e c) c.p.p.) e il procedimento in Cassazione
segue, ora, il rito previsto dall'art. 22, commi 3 e 4, legge n.
69/2005 (vedi art. 14, comma 6, decreto legislativo n. 286/1998, come
modificato dall'art. 18-bis, decreto-legge n. 145/2024, convertito
con modifiche dalla legge n. 187/2024, e, quindi, dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 39/2025), deve osservarsi che tale
asserita affinita' non sussiste minimamente.
Invero, alla base del procedimento di convalida previsto
dall'art. 13 della legge n. 69/2005 vi e' l'arresto di una persona,
di iniziativa della polizia giudiziaria, in esecuzione di un mandato
di arresto europeo esecutivo o cautelare, nel senso che si tratta di
un MAE che si fonda o su una sentenza penale di condanna (o decisione
giudiziaria) esecutiva o di un provvedimento cautelare avente ad
oggetto un fatto qualificabile come reato. L'arresto viene
convalidato o meno in vista della consegna dell'arrestato allo Stato
che ha emesso il MAE (procedura attiva). E' chiaramente un
procedimento di natura penale (non ritenuto tale in ambito CEDU: vedi
Corte EDU 7 ottobre 2008, Monedero e Angora c. Spagna; ma
tendenzialmente considerato di natura penale nel diritto dell'Unione
europea, tanto da estendere l'applicazione di alcune delle direttive
«processuali penali» anche al MAE: vedi, ad esempio, direttive
2010/64/UE e 2012/13/UE), normalmente assegnato alle Sezioni penali
delle Corti di Appello.
Per contro, il procedimento che attiene alla convalida del
provvedimento che dispone o proroga il trattenimento del richiedente
protezione internazionale, sebbene riguardi un provvedimento
limitativo della liberta' dello straniero richiedente asilo, che deve
essere adottato nel rispetto delle garanzie previste dall'art. 13
della Costituzione (vedi Corte costituzionale n. 105/2001), tuttavia
non e' stato mai considerato un procedimento di natura penale, ne' in
ambito nazionale ne' in ambito sovranazionale. Come opportunamente
ricordato dalla Corte costituzionale (vedi il punto 3.5. del
Considerato in diritto della sentenza n. 39 del 2025), storicamente
la materia in questione e' sempre stata ritenuta di natura civile, in
ragione della natura delle situazioni giuridiche incise dal
trattenimento, giacche', sottolineava la Consulta, «come confermato
dalla relazione del Governo illustrativa del disegno di legge n. 3240
del 19 febbraio 1997, dal quale ha avuto origine la legge n. 40 del
1998, il cui art. 12, come ricordato, e' confluito nell'art. 14 del
decreto legislativo n. 286 del 1998, trattandosi di misure
amministrative, di per se' estranee al fatto-reato, suscettibili
nondimeno di intaccare anche posizioni soggettive che la Costituzione
tutela in modo particolare, si e' ritenuto di attribuire la
competenza al pretore civile, con un procedimento rapidissimo,
destinato ad esaurirsi in quindici giorni, salvo ulteriore ricorso
per Cassazione e senza escludere eventuali provvedimenti cautelari
(la cosiddetta «sospensiva»). La scelta a favore del giudice
ordinario civile, quale autorita' giurisdizionale competente a
decidere sul ricorso con l'espulsione, oltre che della legittimita'
della misura di cui all'art. 12, risponde a criteri funzionali e
sistematici».
D'altra parte, e' notorio che, nelle controversie che riguardano
l'ingresso, la permanenza o l'espulsione di stranieri in Stati
diversi di appartenenza, non trova applicazione l'art. 6 CEDU, ne'
sotto il suo aspetto civile ne' in quello penale (Corte EDU, Grande
Camera, 5 ottobre 2000, Maaouia c. Francia, dove si precisa che
l'art. 1 del protocollo n. 7 alla CEDU contiene garanzie procedurali
applicabili all'allontanamento degli stranieri). Il trattenimento dei
cittadini stranieri ricade sotto l'ambito di applicazione dell'art.
5, § 1 lett. f), CEDU (vedi Corte EDU, Grande Camera, 15 dicembre
2016, ... e altri c. Italia), ed e' accettabile - sottolineava la
Corte dei diritti umani (vedi Corte EDU, 25 giugno 1996, Amuur c.
Francia) -solo per consentire agli Stati di prevenire l'immigrazione
illegale nel rispetto dei propri obblighi internazionali, in
particolare ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa
allo status di rifugiati e, appunto, della CEDU.
Aggiungeva la Corte che la legittima preoccupazione degli Stati
di contrastare i tentativi sempre piu' frequenti di eludere le
restrizioni all'immigrazione non deve privare i richiedenti asilo
della protezione offerta da tali convenzioni, sicche' il
trattenimento non dovrebbe essere prolungato eccessivamente,
altrimenti si rischierebbe di trasformare una mera restrizione della
liberta' inevitabile al fine di organizzare il rimpatrio dello
straniero o, nel caso del richiedente asilo, in attesa dell'esame
della sua domanda di protezione internazionale, in una privazione
della liberta' personale. A tale riguardo, precisava la Corte di
Strasburgo - punto fondamentale - che occorre tenere conto del fatto
che la misura e' applicabile non a coloro che hanno commesso reati
penali, ma agli stranieri che, spesso temendo per la propria vita,
sono fuggiti dal proprio Paese. Sicche', sebbene la decisione di
disporre il trattenimento debba essere presa necessariamente dalle
autorita' amministrative o di polizia, la sua convalida o proroga
richiede un rapido controllo da parte dei Tribunali, tradizionali
tutori delle liberta' personali, ed il trattenimento non deve privare
il richiedente asilo del diritto di accedere effettivamente alla
procedura per la determinazione del suo status di rifugiato.
Anche la Corte di Giustizia dell'Unione europea (Corte di
giustizia UE, grande sezione, 8 novembre 2022, cause riunite C-704/20
e C-39/21, punti 72-74) ha precisato che ogni trattenimento di un
cittadino di un paese terzo, che avvenga in forza della direttiva
2008/115 nell'ambito di una procedura di rimpatrio a seguito di
soggiorno irregolare, sulla base della direttiva 2013/33 nell'ambito
del trattamento di una domanda di protezione internazionale, oppure
in forza del regolamento n. 604/2013 nel contesto del trasferimento
del richiedente di una siffatta protezione verso lo Stato membro
competente per l'esame della sua domanda, costituisce un'ingerenza
grave nel diritto alla liberta', sancito all'art. 6 della CDFUE.
Infatti, come prevede l'art. 2, lettera h), della direttiva
2013/33, una misura di trattenimento consiste nell'isolare una
persona in un luogo determinato. Emerge dal testo, dalla genesi e dal
contesto di tale disposizione, la cui portata puo', peraltro, essere
trasferita alla nozione di trattenimento contenuta nella direttiva
2008/115 e nel regolamento n. 604/2013, che il trattenimento impone
all'interessato di rimanere in un perimetro ristretto e chiuso,
isolando cosi' la persona di cui trattasi dal resto della popolazione
e privandola della sua liberta' di circolazione. Orbene, la finalita'
delle misure di trattenimento, ai sensi della direttiva 2008/115,
della direttiva 2013/33 e del regolamento n. 604/2013, non e' il
perseguimento o la repressione di reati, bensi' la realizzazione
degli obiettivi perseguiti da tali strumenti in materia,
rispettivamente, di rimpatrio, di esame delle domande di protezione
internazionale e di trasferimento di cittadini di paesi terzi.
Dunque, l'eventuale (poiche' sul punto, si ribadisce, non e' dato
rinvenire alcun esplicita o implicita motivazione nel decreto-legge
ovvero negli atti che hanno accompagnato la legge di conversione)
asserita affinita' tra procedimento di convalida dell'arresto in
esecuzione del MAE (esecutivo o cautelare) e procedimento di
convalida del provvedimento questorile che dispone il trattenimento o
la proroga del trattenimento del richiedente protezione
internazionale, che dovrebbe essere alla base della nuova
attribuzione di competenza alle Corti di Appello in quest'ultima
materia e che dovrebbe giustificare la sottrazione di questa materia
al giudice specializzato costituito dalle Sezioni specializzate dei
Tribunali distrettuali per affidarla alle Corte di Appello - per
giunta, come avvenuto in alcuni casi con provvedimenti tabellari
organizzativi, alle Sezioni penali delle Corti di Appello - senza
alcuna indicazione neppure di un onere di specializzazione da parte
dei Consiglieri delle Corti che saranno chiamati ad occuparsi di
questa materia, non appare in alcun modo idonea ad attribuire
ragionevolezza a questa decisione del legislatore, ne' persegue
esigenze di rilievo costituzionale.
Anzi, l'avere sottratto questa materia al suo giudice naturale, e
cioe' al giudice appositamente istituito e specializzato nella
trattazione delle questioni in tema di protezione internazionale, per
affidarla ad un giudice, specie se penale, non specializzato, ne'
obbligato a specializzarsi attraverso un onere di aggiornamento
professionale annuale, sembra perseguire esigenze opposte a quelle di
rilievo costituzionale.
Non puo' tacersi, infatti, che l'art. 102, comma 2, della
Costituzione, mentre vieta l'istituzione di giudici straordinari o
giudici speciali, ammette la possibilita' dell'istituzione presso gli
organi giudiziari ordinari di Sezioni specializzate per determinate
materie. Costituisce, quindi, esigenza di rilievo costituzionale
quella di mantenere concentrate presso la competente Sezione
specializzata, istituita presso i Tribunali distrettuali, tutte le
materie alla stessa attribuite, riguardanti la protezione
internazionale.
Infine la censurata normativa appare violare anche l'art. 3 della
Costituzione.
Al riguardo, come rammenta ancora una volta la Corte
costituzionale nella sentenza n. 38 del 2005, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, nella configurazione degli istituti
processuali il legislatore gode di ampia discrezionalita',
censurabile soltanto laddove la disciplina palesi profili di
manifesta irragionevolezza (ex multis, n. 189 e n. 83 del 2024,
rispettivamente punto 9 e punto 5.5. del Considerato in diritto; n.
67 del 2023, punto 6 del Considerato in diritto).
Ora, al netto della mancanza di qualsiasi ragione che potesse
giustificare, sotto il profilo del perseguimento di esigenze di
rilievo costituzionale, lo spostamento di competenza in esame, deve
osservarsi come, in tale modo, l'intervento legislativo ha inciso sul
carattere unitario e inscindibile delle questioni attinenti al
diritto di asilo e delle relative procedure, operando una sorta di
assimilazione tra le diverse ipotesi di trattenimento dei richiedenti
asilo e le ipotesi di limitazione della liberta' personale derivanti
dall'accertamento giurisdizionale, in corso o definitivo, della
commissione di reati da parte di cittadini comunitari o
extracomunitari; tale assimilazione non vi puo' essere, riguardando
le convalide dei provvedimenti di trattenimento o di proroga dei
trattenimenti appunto convalide di provvedimenti amministrativi, di
per se' estranei ai fatti-reato.
Si e', dunque, operata una scissione tra il giudice competente a
giudicare nel merito i provvedimenti relativi al riconoscimento del
diritto di asilo (le Sezioni specializzate dei Tribunali
distrettuali) e il giudice competente a giudicare sulla legittimita'
dei trattenimenti disposti nell'ambito delle medesime procedure di
riconoscimento di tale diritto, benche' la decisione sul
trattenimento abbia natura incidentale nell'ambito del complesso
procedimento di riconoscimento del diritto di asilo e, proprio per
tale ragione, essa e' stata da sempre attribuita alla competenza dei
medesimi giudici che sono chiamati a decidere nel merito in ordine
alla sussistenza o meno del diritto suddetto, tanto in via cautelare
(istanze di sospensiva) quanto in via definitiva.
La comune appartenenza di ciascuno di tali profili
(trattenimenti, sospensive, merito) alla complessa materia della
protezione internazionale ha, sino ad oggi, indotto il legislatore e
il Consiglio Superiore della Magistratura a ritenere necessaria
l'individuazione di un giudice specializzato, tabellarmente
predefinito, dotato di specifiche competenze e soggetto a stringenti
obblighi formativi.
L'intervento normativo in questione ha frustrato l'esigenza di
specializzazione dei giudici chiamati a pronunciarsi sulla
legittimita' dei trattenimenti, con un significativo cambio di
prospettiva, difficilmente comprensibile in presenza di un quadro
ordinamentale e processuale che non aveva sollevato criticita',
dimostrando di potere offrire risposte adeguate alle esigenze di
celerita' proprie delle procedure de quibus e che ha comportato la
necessita' di ripensare il funzionamento delle Corti di Appello.
Peraltro, la non felice formulazione delle nuove norme, come
visto, ha determinato finora sul piano organizzativo l'attribuzione
di questa materia in maniera disorganica ora alle Sezioni civili
delle Corti di Appello, ora alle Sezioni penali delle stesse.
Tuttavia, non e' stato modificato il procedimento della convalida del
provvedimento questorile che ha disposto il trattenimento o la
proroga del trattenimento del richiedente asilo, che continua,
quindi, ad instaurarsi seguendo il PCT, mentre in Cassazione, in
virtu' di un provvedimento organizzativo adottato in data 16 gennaio
2025 dalla prima Presidente, i ricorsi per cassazione proposti
avverso i decreti di convalida o non convalida, peraltro potendo fare
valere solo i motivi di ricorso di cui all'art. 606, lettere a), b) e
c) del c.p.p., risultano assegnati alla Prima Sezione penale, con la
conseguente necessita' di prevedere forme di raccordo operativo con
le Corti di Appello che consentisse la trasmissione degli atti a
mezzo di una casella ad hoc di Posta Elettronica Certificata.
Peraltro, la normativa modificata ha assegnato alle Corti di
Appello (individuate ai sensi dell'art. 5-bis del decreto-legge n.
13/2017, convertito con modifiche dalla legge n. 46/2017) la
competenza a provvedere sulla convalida dei provvedimenti questorili
che dispongono i trattenimenti o le proroghe dei trattenimenti dei
richiedenti asilo, ma nulla ha previsto rispetto ai procedimenti di
riesame, che, come visto, secondo la giurisprudenza di legittimita',
vanno introdotti e decisi nelle forme del procedimento camerale ex
art. 737 c.p.c. e, per il principio della concentrazione delle
tutele, la competenza deve essere riferita al giudice della convalida
e delle proroghe (Cassazione civile, Sez. I, 3 febbraio 2021, n.
2457). Detto procedimento, pero', e' di competenza di un giudice
collegiale, sicche' non e' chiaro se e come vada introdotto dinanzi
alle Corti di Appello, che giudicano monocraticamente, attualmente
individuate quali Autorita' Giudiziarie competenti sulle convalide e
sulle proroghe.
P.Q.M.
La Corte di Appello di Lecce, visto l'art. 23 della legge n.
87/1953,
solleva questione di legittimita' costituzionale, in relazione
all'art. 77, comma 2, della Costituzione, agli articoli 3, 25 e 102,
comma 2, della Costituzione,
con riferimento agli articoli 16, 18, 18-bis e 19 del
decreto-legge n. 145/2024, convertito con modifiche dalla legge n.
187/2024, nella parte in cui attribuiscono la competenza
giurisdizionale in tema di procedimenti aventi ad oggetto la
richiesta, avanzata dal Questore, ai sensi dell'art. 6 del decreto
legislativo n. 142/2015, di convalida e di proroga del trattenimento
del richiedente protezione internazionale, disposto a norma dell'art.
6 del decreto legislativo n. 142/2015, alla Corte di Appello di cui
all'art. 5-bis, decreto-legge n. 13/2017, convertito con modifiche
dalla legge n. 46/2017, e cioe' alla Corte di Appello di cui all'art.
5, comma 2, della legge n. 69/2005, nel cui distretto ha sede il
Questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida, che
giudica, peraltro, in composizione monocratica, in luogo della
Sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione
internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione
europea, istituita presso il Tribunale distrettuale.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al sig.
Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata al sig.
Presidente della Camera dei Deputati ed al sig. Presidente del
Senato.
Manda alla Cancelleria per gli adempimenti.
Lecce, 28 maggio 2025
La Consigliera: Almiento