Reg. ord. n. 124 del 2025 pubbl. su G.U. del 25/06/2025 n. 26
Ordinanza del Consiglio di Stato del 20/05/2025
Tra: Associazione CLAAI C/ Ministero delle imprese e del made in Italy, Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, Cna Campania Nord ed altri 5
Oggetto:
Calamità pubbliche – Camere di commercio – Interventi del Fondo complementare al PNRR riservati alle Aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016 – Applicazione della disposizione transitoria di cui all'art. 4, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo n. 219 del 2016, in materia di determinazione del numero dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, istituite a seguito di accorpamento ai sensi della legge n. 580 del 1993, agli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche per due mandati successivi a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 215 del 2023 – Composizione della giunta della medesima camera di commercio, per la stessa durata, da parte del presidente e di un numero di membri pari a nove – Proroga del termine di cui all'art. 38, comma 1, della legge n. 273 del 2002 di ulteriori novanta giorni nell’ambito della procedura in corso per il rinnovo degli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche – Previsione che l'art. 12 della legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso, alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell'ambito della circoscrizione territoriale di competenza della camera di commercio interessata – Denunciata introduzione nel corpo del decreto-legge di una regola del tutto estranea all’oggetto e alle finalità del decreto, che neppure mutua, in alcun modo, ragioni di urgenza, trattandosi di una legge di interpretazione autentica di una norma esistente nell’ordinamento sin dal 1993 – Eccesso di delega – In via subordinata: Denunciato intervento legislativo, mediante una norma interpretativa con efficacia retroattiva, incidente anche sulle fattispecie pregresse – Omessa indicazione, comunque non evincibile, delle circostanze eccezionali o delle ragioni di interesse generale che avrebbero imposto un simile intervento – Violazione del principio di ragionevolezza – Lesione del principio del giusto processo – Contrasto con il principio del contraddittorio e della parità delle parti – Violazione degli obblighi internazionali, in relazione all’art. 6 della CEDU che sancisce il diritto a un processo equo.
- Decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con modificazioni, nella legge 23 febbraio 2024, n. 18, art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo.
- Costituzione, artt. 3, 77, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma; Convenzione Europea dei diritti dell'Uomo (CEDU), art. 6.
Calamità pubbliche – Camere di commercio – Interventi del Fondo complementare al PNRR riservati alle Aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016 – Applicazione della disposizione transitoria di cui all'art. 4, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo n. 219 del 2016, in materia di determinazione del numero dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, istituite a seguito di accorpamento ai sensi della legge n. 580 del 1993, agli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche per due mandati successivi a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 215 del 2023 – Composizione della giunta della medesima camera di commercio, per la stessa durata, da parte del presidente e di un numero di membri pari a nove – Proroga del termine di cui all'art. 38, comma 1, della legge n. 273 del 2002 di ulteriori novanta giorni nell’ambito della procedura in corso per il rinnovo degli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche – Previsione che l'art. 12 della legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso, alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell'ambito della circoscrizione territoriale di competenza della camera di commercio interessata – Prevista soppressione dell’ultimo periodo dell’art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge n. 215 del 2023, come convertito – Denunciata disciplina che ha dapprima imposto, per un periodo temporale di due mesi, un vincolo interpretativo, operante anche per le situazioni pregresse ancora sub-iudice, rimuovendolo successivamente, ma solo per il futuro, in difetto di una previsione che facesse retroagire l’effetto abrogativo – Previsione di un sistema irrazionale, privo di obiettive motivazioni per le quali introdurre un vincolo interpretativo di una norma vigente da oltre trent’anni per un periodo limitato di due mesi, ma con effetti retroattivi – Illogica eliminazione del suddetto vincolo solo per il futuro che disarticola il sistema, determinando un differente trattamento per situazioni omologhe, atteso che le procedure di rinnovo ricomprese nel periodo di applicazione della norma interpretativa saranno regolate dal precetto come interpretato dal legislatore, mentre altre vicende saranno rimesse, invece, all’interpretazione del giudice, con esiti astrattamente differenti – Contrasto con il principio di ragionevolezza.
- Decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, nella legge 23 febbraio 2024, n. 18, art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, in combinato disposto con l’art. 1 della legge 29 aprile 2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19.
- Costituzione, art. 3.
In ulteriore subordine – Impresa e imprenditore – Camere di commercio – Riordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura – Previsione che i componenti del consiglio sono designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese appartenenti ai settori di cui all'art. 10, comma 2, della legge n. 580 del 1993, nonché dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dalle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti e dalla Consulta di cui all'art. 10, comma 6, della medesima legge – Denunciata interpretazione che, dando rilievo, ai fini della rappresentatività, alla soggettività giuridica o alla legale rappresentanza dell’associazione e non all’articolazione organizzativa, precluderebbe a una associazione rappresentativa delle imprese di concorrere al processo di formazione delle camere di commercio solo perché dotata di una soggettività interprovinciale o regionale – Violazione del carattere pluralista dello Stato – Interpretazione irragionevole e ingiustamente discriminatoria per il trattamento riservato alle associazioni con soggettività regionale o interprovinciale, rispetto a quello delle associazioni con soggettività nazionale – Lesione del diritto di Confcommercio Campania di partecipare alla procedura di rinnovo, per consentire la rappresentatività delle imprese a essa associate – Lesione dei diritti dell’individuo non solo come singolo, ma anche nelle formazioni sociali in cui si esprime la sua personalità – Violazione del diritto di associazione – Lesione del principio di buona andamento e imparzialità dell’amministrazione.
- Legge 29 dicembre 1993, n. 580, art. 12, comma 1.
- Costituzione, artt. 2, 3, 18 e 97.
Norme impugnate:
decreto-legge del 30/12/2023 Num. 215 Art. 17 Co. 1
legge del 23/02/2024 Num. 18
decreto-legge del 30/12/2023 Num. 215 Art. 17 Co. 1
legge del 29/04/2024 Num. 56 Art. 1
decreto-legge del 02/03/2024 Num. 19
legge del 29/12/1993 Num. 580 Art. 12 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 2 Co.
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 18 Co.
Costituzione Art. 77 Co.
Costituzione Art. 97 Co.
Costituzione Art. 111 Co. 1
Costituzione Art. 111 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6 Co.
Testo dell'ordinanza
N. 124 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 maggio 2025
Ordinanza del 20 maggio 2025 del Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Associazione CLAAI, Associazione Unione Italiana
Cooperative di Avellino contro Ministero delle imprese e del made in
Italy e altri..
Calamita' pubbliche - Camere di commercio - Interventi del Fondo
complementare al PNRR riservati alle Aree colpite dai terremoti del
2009 e del 2016 - Applicazione della disposizione transitoria di
cui all'art. 4, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo n.
219 del 2016, in materia di determinazione del numero dei
componenti dei consigli delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, istituite a seguito di accorpamento ai
sensi della legge n. 580 del 1993, agli organi della camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche per
due mandati successivi a quello in corso alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 215 del 2023
- Composizione della giunta della medesima camera di commercio, per
la stessa durata, da parte del presidente e di un numero di membri
pari a nove - Proroga del termine di cui all'art. 38, comma 1,
della legge n. 273 del 2002 di ulteriori novanta giorni nell'ambito
della procedura in corso per il rinnovo degli organi della camera
di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche -
Previsione che l'art. 12 della legge n. 580 del 1993 si interpreta
nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e'
effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e
dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello
provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle
costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello
nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso, alla
rappresentativita' delle medesime organizzazioni nell'ambito della
circoscrizione territoriale di competenza della camera di commercio
interessata.
- Decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215 (Disposizioni urgenti in
materia di termini normativi), convertito con modificazioni, nella
legge 23 febbraio 2024, n. 18, art. 17, comma 1-bis, ultimo
periodo.
Calamita' pubbliche - Camere di commercio - Interventi del Fondo
complementare al PNRR riservati alle Aree colpite dai terremoti del
2009 e del 2016 - Applicazione della disposizione transitoria di
cui all'art. 4, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo n.
219 del 2016, in materia di determinazione del numero dei
componenti dei consigli delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, istituite a seguito di accorpamento ai
sensi della legge n. 580 del 1993, agli organi della camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche per
due mandati successivi a quello in corso alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 215 del 2023
- Composizione della giunta della medesima camera di commercio, per
la stessa durata, da parte del presidente e di un numero di membri
pari a nove - Proroga del termine di cui all'art. 38, comma 1,
della legge n. 273 del 2002 di ulteriori novanta giorni nell'ambito
della procedura in corso per il rinnovo degli organi della camera
di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche -
Previsione che l'art. 12 della legge n. 580 del 1993 si interpreta
nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e'
effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e
dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello
provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle
costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello
nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso, alla
rappresentativita' delle medesime organizzazioni nell'ambito della
circoscrizione territoriale di competenza della camera di commercio
interessata - Prevista soppressione dell'ultimo periodo dell'art.
17, comma 1-bis, del decreto-legge n. 215 del 2023, come
convertito.
- Decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215 (Disposizioni urgenti in
materia di termini normativi), convertito, con modificazioni, nella
legge 23 febbraio 2024, n. 18, art. 17, comma 1-bis, ultimo
periodo, in combinato disposto con l'art. 1 della legge 29 aprile
2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2
marzo 2024, n. 19 (Ulteriori disposizioni urgenti per l'attuazione
del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)).
In subordine: Impresa e imprenditore - Camere di commercio -
Riordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura - Previsione che i componenti del consiglio sono
designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese
appartenenti ai settori di cui all'art. 10, comma 2, della legge n.
580 del 1993, nonche' dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori
e dalle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e
degli utenti e dalla Consulta di cui all'art. 10, comma 6, della
medesima legge.
- Legge 29 dicembre 1993, n. 580 (Riordinamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), art. 12, comma 1.
(GU n. 26 del 25-06-2025)
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 9678 del 2024, proposto da:
Associazione CLAAI - Unione Provinciale Artigiani e della
Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Cocola, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro:
Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona del
Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei ministri, in
persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura
Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D'Urso, Flavio
Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti:
Cna Campania Nord, Regione Campania, Unione Italiana delle
Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura -
Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 9679 del 2024, proposto
da:
Associazione CLAAI - Unione Provinciale Artigiani e della
Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Cocola, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro:
Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona del
Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei ministri, in
persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura
Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D'Urso, Flavio
Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti:
Confcommercio Imprese per l'Italia Interprovinciale della
Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio
Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio
Industria, Artigianato e Agricoltura - Unioncamere, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in
giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 9680 del 2024, proposto
da:
Associazione CLAAI - Unione Provinciale Artigiani e della
Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Cocola, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro:
Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona del
Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei ministri, in
persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura
Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D'Urso, Flavio
Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti:
Confcommercio Imprese per l'Italia Interprovinciale della
Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio
Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio
Industria, Artigianato e Agricoltura - Unioncamere, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in
giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 9681 del 2024, proposto
da:
Associazione Unione Italiana Cooperative di Avellino, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avvocati Francesco Cocola e Teodoro Reppucci, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro:
Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona del
Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei ministri, in
persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura
Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D'Urso, Flavio
Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti:
Confcooperative Campania, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio
Industria, Artigianato e Agricoltura - Unioncamere, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in
giudizio;
per la riforma:
A) quanto al ricorso n. 9678 del 2024:
della sentenza in forma semplificata del Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23257/2024,
resa tra le parti;
B) quanto al ricorso n. 9679 del 2024:
della sentenza in forma semplificata del Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23261/2024,
resa tra le parti;
C) quanto al ricorso n. 9680 del 2024:
della sentenza in forma semplificata del Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23265/2024,
resa tra le parti;
D) quanto al ricorso n. 9681 del 2024:
della sentenza in forma semplificata del Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23270/2024,
resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle
imprese e del made in Italy, della Presidenza del Consiglio dei
ministri, della Camera di Commercio Industria Artigianato e
Agricoltura Irpinia Sannio, di Confcommercio Imprese per l'Italia
Interprovinciale della Campania e di Confcooperative Campania;
Viste le ordinanze n. 333/2025, n. 334/2025, n. 352/2025 e n.
354/2025, con le quali la Sezione ha accolto le istanze cautelari
formulate, in via incidentale, dalle parti appellanti ai soli fini
della sollecita fissazione dell'udienza di trattazione del merito dei
ricorsi in appello;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il
Consigliere Lorenzo Cordi' e uditi, per le parti, l'avvocato Vincenzo
Barrasso (per delega dell'avvocato Francesco Cocola), l'avvocato
Flavio Iacovone, l'avvocato Paolo Giugliano e l'avvocato Lorenzo
Lentini;
A. Premesse in fatto e svolgimento dei giudizi.
A.1. L'oggetto dei ricorsi di primo grado.
1. Con il ricorso R.G. n. 6513/2024 l'associazione CLAAI - Unione
Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento (di seguito
anche solo «CLAAI») ha impugnato al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio - sede di Roma: i) la determinazione
dirigenziale del n. 2024000097 del 27 marzo 2024, con la quale la
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia
Sannio (di seguito anche solo «Camera di Commercio Irpinia Sannio»)
aveva annullato in autotutela la precedente determinazione n. 360 del
9 novembre 2023 e, per l'effetto, aveva riammesso l'associazione CNA
Campania Nord alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di
Commercio Irpinia Sannio - Settore «Commercio»; ii) la determinazione
dirigenziale del segretario generale della Camera di Commercio
Irpinia Sannio n. 2024000098 del 27 marzo 2024, con la quale era
stata annullata in autotutela la precedente determinazione del 9
novembre 2023 e, per l'effetto, aveva riammesso l'associazione CNA
Campania Nord alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di
Commercio Irpinia Sannio - Settore «Artigianato».
2. Con ricorso R.G. n. 6514/2024 l'associazione CLAAI ha
impugnato al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede
di Roma la determinazione dirigenziale del segretario generale della
Camera di Commercio Irpinia Sannio n. 2024000103 del 27 febbraio
2024, con la quale era stata annullata in autotutela la precedente
determinazione n. 358 del 9 novembre 2023, e, per l'effetto, si era
riammessa l'associazione Confcommercio imprese per l'Italia
Interprovinciale della Campania alla procedura di rinnovo del
Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio - Settore
«Turismo».
3. Con ricorso R.G. n. 6512/2024 l'associazione Unione degli
Industriali della Provincia di Avellino ha impugnato al Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma le
determinazioni del 27 aprile 2024 n. 2024000099, n. 2024000100, n.
2024000102, n. 2024000104, n. 2024000105, n. 2024000106, con le quali
erano state annullate, rispettivamente, le determinazioni del 9
novembre 2023, n. 355, n. 357, n. 353, n. 352, n. 354, n. 356, e, per
l'effetto, era stata ammessa l'associazione Confcommercio Imprese per
l'Italia Interprovinciale della Campania alla procedura di rinnovo
del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio, per i settori
«Industria», «Trasporti e Spedizioni», «Artigianato», «Altri
Settori», «Commercio» e «Servizi alle Imprese».
4. Con ricorso R.G. n. 6511/2024 l'associazione Unione
Cooperative di Avellino ha impugnato al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio - sede di Roma la determinazione del
segretario generale della Camera di Commercio Industria Artigianato e
Agricoltura Irpinia Sannio n. 101 del 27 marzo 2024, con la quale era
stata annullata in autotutela la determinazione dirigenziale n. 361
del 9 novembre 2023 e, per l'effetto, si era riammessa l'Associazione
Confcooperative Campania alla procedura di rinnovo del Consiglio
della Camera di Commercio Irpinia Sannio - Settore «Cooperazione».
5. In tutti i giudizi sopra indicati era stato, altresi',
impugnato il decreto ministeriale 4 agosto 2011, n. 156, e, in
particolare, le disposizioni di cui all'art. 2, commi 2 e 6, laddove
interpretati nel senso di giustificare la mancanza esclusione dalla
procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio delle
associazioni controinteressate.
A.2. Esposizione delle vicende di fatto.
6. In punto di fatto va esposto che, in primo luogo, che: i) con
decreto del Presidente della Giunta della Regione Campania n. 32 del
30 marzo 2023 - adottato ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera a),
della legge n. 580/1993 - era stato sciolto il Consiglio della Camera
di Commercio Irpinia Sannio ed era stato nominato il Commissario
straordinario della medesima Camera di Commercio, con la specifica
funzione di dare avvio alle procedure per il rinnovo del Consiglio
camerale, entro e non oltre centoventi giorni dalla data di
emanazione del decreto di nomina, pena la decadenza dall'incarico;
ii) con determinazione commissariale n. 44 del 26 giugno 2023 era
stato approvato lo Statuto della Camera di Commercio Industria
Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, recante, all'allegato B, il
prospetto per la ripartizione dei seggi in base ai dati pubblicati
dal Ministero delle imprese e del made in Italy; iii) con
determinazione commissariale n. 57 adottata in data 28 luglio 2023
era stato pubblicato l'avviso di avvio della procedura per la
designazione e nomina dei componenti del Consiglio di cui al decreto
ministeriale 4 agosto 2011, n. 156 - con contestuale comunicazione al
Presidente della Giunta regionale della Campania - e nomina del
segretario generale della Camera di Commercio quale responsabile del
relativo procedimento.
6.1. Il Segretario generale aveva adottato una serie di
provvedimenti di esclusione dalle procedure.
6.1.1. In particolare, l'associazione CNA Campania Nord era stata
esclusa in quanto: i) la stessa e' un'associazione imprenditoriale
nata dall'accorpamento delle tre associazioni provinciali di Napoli,
Caserta e Benevento, che ha come finalita' la tutela, la promozione e
lo sviluppo delle imprese dei settori dell'artigianato, del commercio
e della piccola e media impresa; ii) la dimensione interprovinciale
della Associazione non avrebbe consentito alla stessa di partecipare
alla procedura ai sensi dell'art. 2, comma 2, del decreto
ministeriale n. 156/2011; iii) l'adesione della Associazione al
sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la
partecipazione alla procedura neppure ai sensi dell'art. 2, comma 6,
del decreto ministeriale n. 156/11, che ammette la partecipazione
alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale alle Organizzazioni
imprenditoriali di livello regionale solo in mancanza del livello
nazionale (ff. 2 delle determinazioni dirigenziali 359 e 360 del 9
novembre 2023).
6.1.2. L'associazione Confcommercio imprese per l'Italia
interprovinciale della Campania e', invece, un'organizzazione
interprovinciale e pluri-territoriale che, rappresenta e tutela per
statuto gli interessi sociali, morali ed economici dei soggetti
imprenditoriali e professionali che operano nel territorio delle
singole province della Regione Campania, e aderisce alla
Confederazione Generale italiana delle imprese. Tale associazione era
stata esclusa in quanto: i) la dimensione regionale/interprovinciale
della stessa non avrebbe consentito alla medesima di partecipare al
rinnovo del Consiglio camerale ai sensi dell'art. 2, comma 2, del
decreto ministeriale n. 156/2011; ii) l'adesione della Associazione
al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la
partecipazione alla procedura neppure ai sensi dell'art. 2, comma 6,
del decreto ministeriale n. 156/2011, che ammette la partecipazione
alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale alle Organizzazioni
imprenditoriali di livello regionale solo in mancanza del livello
nazionale (ff. 2 delle determinazioni dirigenziali n. 352, n. 253, n.
354, n. 355, n. 356, n. 357 e n. 358 del 9 novembre 2023).
6.1.3. Confcooperative Campania e', invece, il livello regionale
della Confederazione Italiana delle Cooperative. Tale associazione e'
stata esclusa in quanto: i) la dimensione regionale della stessa non
avrebbe consentito di partecipare alla procedura ai sensi dell'art.
2, comma 2, del decreto ministeriale n. 156/2011; ii) l'adesione
dell'associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe
consentito la partecipazione della medesima neppure ai sensi
dell'art. 2, comma 6, del decreto ministeriale n. 156/2011 (f. 3
della determinazione dirigenziale n. 361 del 9 novembre 2023).
6.1.3.1. Avverso il provvedimento indicato al precedente punto
6.1.3 Confcooperative ha proposto ricorso al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio (R.G. n. 16834/2023), che, con ordinanza n.
246/2025, ha sospeso il giudizio in attesa del passaggio in giudicato
della sentenza n. 23270/2024, oggetto di uno dei ricorsi
all'attenzione del Collegio (R.G. n. 9681 del 2024).
6.2. Nelle more del giudizio e' entrato in vigore l'art. 17,
comma 1-bis, del decreto-legge 30 novembre 2023, n. 215, inserito
dalla legge di conversione 23 febbraio 2024, n. 18, che, all'ultimo
periodo, ha disposto: «l'art. 12 della citata legge n. 580 del 1993
si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei
consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e' effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle
imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a
livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle
costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale,
con riferimento esclusivo, in ogni caso alla rappresentativita' delle
medesime organizzazioni nell'ambito della circoscrizione territoriale
di competenza della Camera di Commercio interessata».
6.3. La Camera di Commercio Irpinia - Sannio ha, quindi, adottato
i provvedimenti impugnati con i ricorsi di primo grado e indicati ai
punti 1-4 della presente ordinanza. Con tali provvedimenti sono stato
annullate le esclusioni in precedenza disposte (punti 6.1.1-6.1.3
della presente ordinanza), evidenziando come la previsione di cui
all'art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge n. 215/2023 - «in sede di
interpretazione autentica dell'art. 12 della legge 29 dicembre 1993
n. 580 operante ex tunc» - avesse riconosciuto in modo definitivo ed
espresso che cio' che legittima la partecipazione di un'associazione
imprenditoriale alla procedura di rinnovo del consiglio camerale sono
i dati della rappresentativita' a livello territoriale e non la
strutturazione territoriale dell'associazione stessa. La Camera di
Commercio ha, quindi, annullato in autotutela i provvedimenti emessi
e ha riammesso le associazioni in precedenza escluse al procedimento
di rinnovo del Consiglio.
6.4. Dopo l'adozione dei provvedimenti indicati al precedente
punto e' entrato in vigore l'art. 1 della legge 29 aprile 2024, n.
56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2 marzo
2024, n. 19, che ha introdotto - proprio in sede di conversione del
decreto-legge - l'art. 39-bis (rubricato «Disposizioni in materia di
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura»), il quale
ha disposto: «all'art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30 dicembre
2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio
2024, n. 18, l'ultimo periodo e' soppresso». In sostanza, la
previsione ha abrogato la norma di interpretazione autentica che era
stata posta a fondamento dei provvedimenti di annullamento in
autotutela adottati dalla Camera di Commercio Irpinia Sannio.
A.3. I ricorsi di primo grado e le sentenze del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma impugnate
dinanzi a questo consiglio.
7. L'associazione CLAAI, l'Associazione Unione degli Industriali
della Provincia di Avellino e l'associazione Unione Italiana
Cooperative di Avellino hanno impugnato i provvedimenti di
annullamento in autotutela delle precedenti esclusioni, unitamente al
decreto ministeriale n. 156/2011, dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, articolando plurimi motivi.
7.1. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha
respinto i ricorsi, osservando, in sintesi, che: i) non erano fondate
la censure con la quali era stata dedotta l'illegittimita'
sopravvenuta delle determinazioni (in ragione dell'abrogazione della
norma di interpretazione autentica) in quanto, in applicazione del
principio tempus regit actum, doveva aversi riguardo alla normativa
vigente al momento dell'adozione di tali provvedimenti, non
potendosi, inoltre, ritenere che la norma abrogativa di una legge di
interpretazione autentica fosse, a sua volta, retroattiva, ne' che
l'abrogazione comportasse l'obbligo per l'Amministrazione di adottare
nuovi atti di annullamento dei provvedimenti di secondo grado gia'
emessi; ii) non erano fondate le censure con le quali le parti
avevano dedotto il carattere meramente generico del criterio della
rappresentativita' di cui all'art. 12 della legge n. 580/1993
(dovendosi tener conto, piuttosto, delle regole di cui al decreto
ministeriale n. 156/2011, da interpretarsi come abilitanti alla
partecipazione le sole associazioni territorialmente strutturate a
livello provinciale o a livello nazionale ma non quelle con
dimensione organizzativa regionale), in quanto le determinazioni
adottate avevano applicato la legge di interpretazione autentica, che
aveva superato ogni questione interpretativa.
A.4. I motivi di ricorso in appello.
8. Le associazioni in epigrafe hanno proposto appello, affidando
l'impugnazione ad identici motivi, di seguito esposti.
8.1. Con il primo motivo le associazioni hanno dedotto
l'erroneita' delle sentenze di primo grado nelle parti in cui hanno
ritenuto operante il principio tempus regit actum, evidenziando come
la disposizione di interpretazione autentica successivamente abrogata
(art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto-legge n. 215/2023,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 18/2024; di seguito,
per brevita', solo «decreto-legge n. 215/2023») non potesse trovare
applicazione in quanto la disposizione non era propriamente una legge
di interpretazione autentica ma una norma innovativa, volta ad
ampliare la portata oggettiva del precetto di cui all'art. 12 della
legge n. 580/1993, e, come tale, destinata ad operare solo per
l'avvenire.
8.2. Con il secondo motivo le associazioni hanno dedotto
l'erroneita' delle sentenze di primo grado nella parte in cui -
qualificando (erroneamente, secondo le appellanti) la norma di cui
all'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto-legge n.
217/2023, come norma di interpretazione autentica - non avevano
tenuto conto della necessaria portata necessariamente retroattiva
della norma abrogativa; secondo le parti la norma abrogativa di una
norma di interpretazione autentica elide il vincolo interpretativo in
precedenza posto dal legislatore e, pertanto, spiega la sua portata
dalla data di entrata in vigore della regola sottoposta ad
interpretazione da parte del legislatore.
8.3. Con il terzo motivo le associazioni hanno dedotto
l'erroneita' delle sentenze di primo grado nelle parti in cui non
avevano tenuto conto - secondo le appellanti - della particolare
natura del procedimento in esame, che costituirebbe una vicenda
unitaria all'interno della quale trovavano applicazione le regole
sopravvenute, e, quindi, la norma abrogativa della norma di
interpretazione autentica, con conseguente illegittimita' delle
determinazioni fondate su quest'ultima, in quanto eliminata
dall'ordinamento; secondo le appellanti, la tesi del Giudice di primo
grado avrebbe determinato una «ultrattivita' temporale della
disposizione abrogata» nell'ambito di un procedimento non ancora
concluso.
8.4. Con il quarto motivo le associazioni hanno dedotto
l'erroneita' delle sentenze di primo grado nelle parti in cui non
avrebbero dato corretta applicazione al costante principio che impone
di effettuare lo scrutinio di legittimita' del provvedimento
amministrativo tenendo conto del quadro normativo vigente al momento
dell'adozione, tenendo anche conto delle modifiche intervenute nel
corso del procedimento. Secondo le appellanti, la mancata valutazione
della norma abrogativa della legge di interpretazione autentica
avrebbe determinato l'applicazione di effetti non voluti dal
legislatore, affermando - in relazione al tema della
rappresentativita' - una regola che era stata «abiurata» dal
legislatore stesso con la norma abrogativa. Inoltre, secondo le
parti, la soluzione avrebbe violato il principio di eguaglianza
determinando per il procedimento elettorale relativo alla Camera di
Commercio Irpinia Sannio l'applicazione di una regola diversa da
quella affermata da questo Consiglio in relazione alla Camera di
Commercio di Napoli (su cui si veda infra).
8.5. Con il quinto motivo le associazioni hanno dedotto
l'erroneita' delle sentenze di primo grado nelle parti in cui hanno
ritenuto che la norma di interpretazione autentica (successivamente
abrogata) avesse superato ogni questione interpretativa delle
disposizioni di cui all'art. 12 della legge n. 580/1993 e del decreto
ministeriale n. 156/2001, atteso che la giurisprudenza della Sezione
aveva chiarito che le questioni relative alla partecipazione
dovessero risolversi proprio alla luce delle disposizioni del decreto
ministeriale, non investito dalla norma di interpretazione autentica.
Di conseguenza, si sarebbe dovuto dare applicazione alle norme del
decreto ministeriale, anche al fine di evitare una sostanziale
incertezza sulle modalita' di applicazione di tale decreto sul
territorio nazionale.
8.6. Con il sesto motivo le associazioni hanno dedotto
l'illogicita' delle sentenze appellate, ribadendo come la questione
relativa ai criteri e ai requisiti di partecipazione fosse regolata
dal decreto ministeriale n. 156/2011, non in contrasto con la
previsione primaria, come stabilito dai pareri n. 2877 del 19 luglio
2011 e n. 3017 del 27 luglio 2011 di questo Consiglio, nonche' dalle
pronunce della Sezione, relative alle vicende del rinnovo del
Consiglio della Camera di Commercio di Napoli.
A.5. Svolgimento dei giudizi in appello.
9. Nei giudizi in appello si sono costituire le parti indicate in
epigrafe deducendo l'infondatezza delle impugnazioni.
9.1. In particolare, nel giudizio R.G. n. 9678/2024 si sono
costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio deducendo
l'inammissibilita' del primo motivo (in quanto la questione relativa
alla natura di norma di interpretazione autentica dell'art. 17, comma
1-bis, ultimo periodo, del decreto-legge n. 215/2023, non era stata
dedotta in primo grado), nonche' l'infondatezza di tale motivo e
degli altri motivi di ricorso in appello; ii) il Ministero delle
imprese e del made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei
ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello.
9.2. Nel giudizio R.G. n. 9679/2024 si sono costituiti: i) la
Camera di Commercio Irpinia Sannio articolando le medesime difese di
cui al giudizio R.G. n. 9678/2024 (v., supra, punto 9.1); ii) il
Ministero delle imprese e del made in Italy e la Presidenza del
Consiglio dei ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in
appello; iii) la Confcommercio Imprese per l'Italia interprovinciale
deducendo l'inammissibilita' del primo motivo (in quanto contenente
una censura non articolata in primo grado), l'infondatezza del
ricorso in appello e la possibile illegittimita' costituzionale della
previsione di cui all'art. 12 della legge n. 580 del 1993, in
relazione agli articoli 2, 3, 18 e 97 Costituzione (ove interpretata
come volta a precludere ad una associazione rappresentativa delle
imprese di concorrere al processo di formazione delle Camere di
Commercio sol perche' dotata di una soggettivita' che non e' ne'
nazionale ne' provinciale, ma e' interprovinciale o regionale).
9.3. Nel giudizio R.G. n. 9680/2024 si sono costituite le
medesime parti di cui al giudizio R.G. 9679/2024, articolando le
medesime eccezioni e difese indicate al precedente punto della
presente ordinanza.
9.4. Nel giudizio R.G. n. 9684/2024 si sono costituiti: i) la
Camera di Commercio Irpinia Sannio articolando le medesime difese di
cui al giudizio R.G. n. 9678/2024 (v., supra, punto 9.1); ii) il
Ministero delle imprese e del made in Italy e la Presidenza del
Consiglio dei ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in
appello; iii) la Confcooperative Campania che ha chiesto di
respingere il ricorso in appello.
10. Con le ordinanze n. 333/2025, n. 334/2025, n. 352/2025 e n.
354/2025, la Sezione ha accolto le istanze cautelari formulate, in
via incidentale, dalle parti appellanti ai soli fini della sollecita
fissazione dell'udienza di trattazione del merito dei ricorsi in
appello. In vista dell'udienza pubblica del 3 aprile 2025 le parti
hanno depositato memorie ex art. 75 c.p.a. All'udienza del 3 aprile
2025 il Collegio ha prospettato alle parti, dandone atto a verbale,
la questione della possibilita' di dubbi di legittimita'
costituzionale della norma di interpretazione autentica
successivamente abrogata, con riferimento sia al suo inserimento in
conversione al decreto-legge mille proroghe, sia sul suo sopravvenire
nell'ambito di procedimenti giudiziari gia' in corso. Dopo la
discussione, sentiti i difensori, le cause sono state trattenute in
decisione.
B. Riunione dei giudizi ex art. 96, comma 1, c.p.a.
11. Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei giudizi
in epigrafe, stante la connessione oggettiva tra gli stessi, che
attengono a provvedimenti di medesimo contenuto relativi alla stessa
procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia
Sannio e che hanno ad oggetto identiche questioni.
C. Rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimita' costituzionale della previsione di cui all'art. 17,
comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto-legge n. 215/2023.
12. Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per rimettere a
codesta Corte costituzionale questioni di legittimita' della
previsione di cui all'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del
decreto-legge n. 215/2023, stante la rilevanza e la non manifesta
infondatezza di tali questioni.
D. Sulla rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale.
D.1. Considerazioni preliminari.
14. In primo luogo il Collegio ritiene di indicare le ragioni di
rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale che saranno
di seguito esposte, alla luce delle indicazioni fornite dalla
giurisprudenza di codesta Corte, secondo la quale la rilevanza debba
avere i requisiti dell'attualita' (Corte costituzionale, 10 giugno
2016, n. 134) e della non implausibilita' alla stregua della
motivazione offerta dal rimettente (Corte costituzionale, 2 aprile
2014, n. 67).
15. Codesta Corte ha precisato che: i) «la circostanza che il
rimettente non abbia ricostruito in modo completo il quadro
normativo, ne' abbia esaminato i profili indicati di applicabilita'
della disciplina intervenuta, anche solo per negarne rilievo o
consistenza, compromette irrimediabilmente l'iter
logico-argomentativo posto a fondamento delle censure sollevate»
(Corte costituzionale, 19 giugno 2019, n. 150); ii) «e' compito del
giudice a quo identificare univocamente la norma da applicare alla
fattispecie concreta. Omettendo di farlo, e formulando questioni
alternative su due diverse leggi succedutesi nel tempo, l'ordinanza
finisce per formulare questioni dichiaratamente ancipiti e, per
questo, inammissibili» (Corte costituzionale, 26 gennaio 2018, n. 9;
v., anche, Corte costituzionale, 17 febbraio 2016, n. 33; Id., 3
marzo 2015, n. 27; Id., 11 giugno 2014, n. 165).
D.2. Individuazione del parametro di legittimita' dei
provvedimenti impugnati.
16. Declinando i principi espressi nel precedente paragrafo D.1,
il Collegio evidenzia come sia essenziale individuare il parametro di
legittimita' dei provvedimenti impugnati.
16.1. Come spiegato al punto 6.3 della presente ordinanza la
Camera di Commercio Irpinia Sannio ha annullato in autotutela le
precedenti esclusioni in ragione dell'intervenuta entrata in vigore
della disposizione di cui all'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo,
del decreto-legge n. 215/2023, ritenuta norma di interpretazione
autentica con valenza retroattiva (v., per il resto della previsione,
punto 6.2 della presente ordinanza).
16.2. La disposizione ha fornito un'interpretazione autentica
delle disposizioni di cui all'art. 12 della legge n. 580/1993, a
mente delle quali: i) i componenti del consiglio sono designati dalle
organizzazioni rappresentative delle imprese appartenenti ai settori
di cui all'art. 10, comma 2, nonche' dalle organizzazioni sindacali
dei lavoratori e dalle associazioni di tutela degli interessi dei
consumatori e degli utenti e dalla Consulta di cui all'art. 10, comma
6 (comma 1); ii) le designazioni da parte delle organizzazioni di cui
al comma 1, per ciascuno dei settori di cui all'art. 10, comma 2,
avvengono in rapporto proporzionale alla loro rappresentativita'
nell'ambito della circoscrizione territoriale della camera di
commercio interessata, sulla base degli indicatori previsti dall'art.
10, comma 3 [...] Ai fini del calcolo degli indicatori di
rappresentativita' sono presi in considerazione i soli associati che
nell'ultimo biennio abbiano versato almeno una quota associativa di
importo non meramente simbolico come definita in base al comma 4.
Anche in caso di apparentamento le organizzazioni presentano i dati
disgiuntamente (comma 2): iii) e' fatta salva la possibilita' per le
imprese di essere iscritte a piu' associazioni; in tale caso, esse
sono rappresentate da ciascuna delle associazioni alle quali sono
iscritte, considerandole con un peso proporzionalmente ridotto ai
fini della rappresentativita' delle associazioni stesse.
16.2.1. La disposizione contenuta nel quarto comma prevede, poi,
che il Ministero delle imprese e del made in Italy, previa intesa con
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto adottato ai
sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
disciplini l'attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2
[punti i) e ii) del precedente punto], nonche' al comma 1 dell'art.
14, «con particolare riferimento ai tempi, ai criteri e alle
modalita' relativi alla procedura di designazione dei componenti il
consiglio, nonche' all'elezione dei membri della giunta». Con le
stesse modalita' sono apportate le successive modifiche; inoltre, con
il medesimo decreto sono individuati i criteri con cui determinare
per ciascun settore le soglie al di sotto delle quali le quote
associative sono ritenute meramente simboliche ai fini del calcolo
della rappresentativita'. Questa regola ha, quindi, abilitato il
Governo a disciplinare l'attuazione delle disposizioni di cui ai
commi 1 e 2, con particolare riferimento ai tempi, ai criteri, e alle
modalita' della procedura di designazione e all'elezione dei membri
della Giunta.
16.3. Il Ministero ha, quindi, adottato il decreto ministeriale
n. 156/2011 con il quale ha previsto - per quanto di interesse - che
possano partecipare alla procedura «le organizzazioni imprenditoriali
di livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali
rappresentate nel CNEL, ovvero operanti nella circoscrizione da
almeno tre anni prima della pubblicazione» (art. 2, comma 2).
Inoltre, l'art. 2, comma 6, del decreto ministeriale ha previsto:
«Limitatamente alle organizzazioni imprenditoriali costituite e
strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale,
rappresentate nel CNEL ovvero operanti da almeno tre anni nella
circoscrizione della camera di commercio, la dichiarazione di cui al
comma 2 e le designazioni di cui all'art. 10, comma 1, sono
presentate dal legale rappresentante di tale organizzazione con
riferimento, comunque, esclusivamente alla rappresentativita'
nell'ambito provinciale».
16.4. Nelle vicende all'attenzione del Collegio la Camera di
Commercio ha dapprima escluso le associazioni controinteressate,
aderendo ad un'interpretazione del quadro normativo di riferimento
affermata anche di recente da questo Consiglio, secondo cui: i) la
norma primaria di cui all'art. 12 della legge n. 580/1993 si e'
limitata a prevedere che i componenti del Consiglio fossero designati
dalle organizzazioni imprenditoriale in rapporto proporzionale alla
rappresentativita' di ciascuna organizzazione nell'ambito della
circoscrizione territoriale della camera di commercio; ii) la
disciplina dettata dal decreto ministeriale risulta chiara nel
delimitare i soggetti legittimati a prendere parte alla procedura,
che sono individuati, in primis, nelle sole «organizzazioni
imprenditoriali di livello provinciale» purche' aderenti ad
organizzazioni nazionali rappresentate nel C.N.E.L. ovvero operanti
nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione;
solo ove difetti il livello provinciale possono partecipare le
«organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a
livello nazionale o, in mancanza, regionale», rappresentate nel
C.N.E.L. ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni
prima della pubblicazione; iii) questa disciplina risulta una
corretta attuazione della disciplina legislativa che ha demandato
proprio al regolamento di cui all'art. 17, comma 3, della legge n.
400/1988, l'attuazione delle disposizioni contenute nell'art. 12,
comma 1 e 2, della legge n. 580/1993; iv) infatti, la disposizione di
cui all'art. 12, comma 4, della legge n. 580/1993 ha demandato a tale
Regolamento la fissazione della disciplina di dettaglio con riguardo
non solo «ai tempi» e «alle modalita'» ma anche «ai criteri» della
«procedura di designazione dei componenti il consiglio», e, quindi,
agli indici di rappresentativita', che sono comprensivi anche
dell'articolazione e della dimensione dell'organizzazione; v) le
disposizioni del decreto ministeriale hanno, quindi, circoscritto -
nell'alveo dei poteri di regolamentazione conferiti dal legislatore -
le tipologie di organizzazioni imprenditoriali titolari della
possibilita' di essere rappresentate nel Consiglio camerale; vi) il
chiaro disposto normativo rendeva non condivisibile la tesi espressa
dal T.A.R., secondo cui l'art. 2, comma 2, avrebbe riguardo al caso,
di piu' frequente ricorrenza, in cui fosse l'organizzazione
provinciale a presentare la dichiarazione, in continuita' con il
territorio di riferimento, mentre la disposizione dell'art. 2, comma
6, sarebbe stata finalizzata a garantire la partecipazione delle
organizzazioni imprenditoriali, consentendo la presentazione delle
domande a quelle associazioni che non avessero un livello
provinciale, ma potessero, comunque, vantare una rappresentativita'
territoriale; vii) dal chiaro tenore testuale del combinato disposto
di cui all'art. 2, comma 2 e 6, si evince, invece, come possano
partecipare le organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale
aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel C.N.E.L.,
ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della
pubblicazione, e, in mancanza del livello provinciale, le
organizzazioni imprenditoriali che siano costituite e strutturale a
livello nazionale e, in mancanza di tale livello nazionale, quelle
costituite e strutturate a livello regionale (Consiglio di Stato,
Sez. VI, 10 ottobre 2024, n. 8254; Id., 14 ottobre 2024, n. 8203;
Id., 14 ottobre 2024, n. 8205; Id., 5 novembre 2024, n. 8804).
16.5. Dopo il deposito delle sentenze della Sezione relative alla
procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio di
Napoli e' intervenuta, come spiegato, la disposizione di cui all'art.
17, comma 1-bis, del decreto-legge n. 215/2023, introdotta, in sede
di conversione, dall'art. 1 della legge n. 18/2024, che ha previsto
una specifica norma di interpretazione autentica della previsione di
cui all'art. 12 della legge 580/1993.
16.6. Questa disposizione costituisce, quindi, l'esclusivo
parametro normativo di riferimento alla luce del quale deve
effettuarsi il vaglio di legittimita' richiesto dalle associazioni
appellanti. Conclusione che si impone in considerazione: i) della
natura di norma di interpretazione autentica della disposizione e
della sua portata retroattiva; ii) dell'impossibilita' di ritenere, a
sua volta, retroattiva la disposizione abrogativa della norma di
interpretazione autentica, alla luce di quanto statuito da codesta
Corte costituzionale; iii) dell'impossibilita' di aderire
all'interpretazione del principio tempus regit actum prospettato
dalla parte appellante. Si tratta di tematiche di particolare rilievo
per la rilevanza delle questioni prospettate che devono essere,
quindi, esaminate in modo analitico da parte del Collegio.
D.2.1. Sulla natura di norma di interpretazione autentica della
previsione di cui all'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del
decreto-legge n. 215/2023.
17. Procedendo alla disamina delle questioni indicate dal
Collegio occorre affrontare, in primo luogo, la questione relativa
alla natura di norma di interpretazione autentica della disposizione
applicata dalla Camera di Commercio.
17.1. Sul punto si osserva che, sin dalla sentenza n. 118 del
1957, codesta Corte ha affermato che il legislatore ha la facolta' di
adottare disposizioni di interpretazione autentica, «le quali si
saldano con le disposizioni interpretate, cosi' esprimendo un unico
precetto normativo fin dall'origine» (sentenza n. 169 del 2024; nel
medesimo senso, sentenze n. 104 e n. 61 del 2022, n. 133 del 2020, n.
167 e n. 15 del 2018, n. 525 del 2000). La disposizione di
interpretazione autentica e' quella che, «qualificata formalmente
tale dallo stesso legislatore, esprime, anche nella sostanza, un
significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione
interpretata secondo gli ordinari criteri dell'interpretazione della
legge» (sentenza n. 4 del 2024; nello stesso senso, sentenze n. 184 e
n. 70 del 2024, n. 18 del 2023 e n. 133 del 2020). Le disposizioni
realmente interpretative, cioe', si limitano ad estrarre una delle
possibili varianti di senso dal testo della disposizione interpretata
e la norma, che risulta dalla saldatura tra le due disposizioni,
assume tale significato sin dall'origine, dando luogo ad una
retroattivita' che, nella logica del sintagma unitario, e' solo
apparente (sentenze n. 18 del 2023, n. 104 del 2022, n. 44 del 2025).
17.2. Nel caso di specie, la previsione normativa e', in primis,
qualificata come interpretativa dallo stesso legislatore («L'art. 12
della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che
[...]»). Questa qualificazione e' confermata dai lavori - richiamati,
ex aliis, dalle difese di Confcommercio Imprese per l'Italia
interprovinciale della Campania - e, in particolare: i) dal dossier
del 15 febbraio 2024, A.C. n. 1633-A, redatto dal Centro Studi del
Senato, contenente la scheda di lettura della legge n. 18 del 2024,
di conversione in legge del decreto-legge n. 215 del 2023, ove si
legge che l'art. 17, comma 1-bis, «reca infine una norma di
interpretazione dell'art. 12 della legge n. 580 del 1993 recante
norme sulla composizione del consiglio e sulla designazione da parte
delle organizzazioni delle imprese appartenenti a specifici settori,
delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni di
tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti»; ii) dal
dossier del 18 aprile 2024, A.S. n. 1110, anch'esso redatto dal
Centro Studi del Senato, recante la scheda di lettura della legge n.
56 del 2024 dove, con specifico riferimento all'art. 39-bis, si
afferma che tale disposizione «dispone l'abrogazione di una
disposizione di interpretazione autentica dell'art. 12 della legge n.
580 del 1993 recante norme sulla composizione del consiglio camerale
e sulla designazione da parte delle organizzazioni delle imprese
appartenenti a specifici settori, delle organizzazioni sindacali dei
lavoratori e delle associazioni di tutela degli interessi dei
consumatori e degli utenti».
17.3. Maggiormente problematica appare, invece, la questione
relativa all'estrazione dal testo di uno dei suoi possibili
significati. Va, infatti, considerato che la previsione oggetto di
interpretazione (art. 12 della legge n. 580/1993) si e' limitata -
secondo l'interpretazione di questo Consiglio - a prevedere che i
componenti del Consiglio siano designati dalle organizzazioni
imprenditoriale in rapporto proporzionale alla rappresentativita' di
ciascuna organizzazione nell'ambito della circoscrizione territoriale
della camera di commercio. La disposizione di cui all'art. 17, comma
1-bis, del decreto-legge n. 215/2023 appare conferire alla
disposizione oggetto di interpretazione una portata ulteriore
rispetto al tenore letterale della originaria previsione, cosi' come
interpretata anche dalle sentenze di questo Consiglio nelle sentenze
richiamate al punto 16.4 della presente ordinanza. Va, pero',
evidenziato come la giurisprudenza amministrativa avesse interpretato
la disposizione nel senso di ritenere che la stessa facesse
riferimento ai dati della rappresentativita' a livello territoriale,
costituendo essi l'unico elemento valutabile nel procedimento di
designazione dei componenti del Consiglio camerale, senza che potesse
configurarsi una preclusione alla partecipazione, a seconda della
dimensione territoriale dell'organizzazione imprenditoriale. (cfr.,
ex multis, Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede
di Napoli, sentenze n. 664, n. 667, n. 674 del 2024). Pertanto, una
diversa interpretazione della disposizione (in linea con le
indicazioni della legge di interpretazione autentica, seppur non
condivisa dalla Sezione) era stata, comunque, affermata dalla
giurisprudenza, con la conseguenza che - ai fini della questione in
esame - non sembra potersi escludere che quella indicata dal
legislatore fosse una delle possibili esegesi del dato normativo.
D.2.2. Sulla portata retroattiva della norma abrogativa.
18. Constatata la natura di norma di interpretazione autentica
della disposizione di cui all'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo,
del decreto-legge n. 216/2023 (da cui discende la corretta
applicazione della stessa da parte dell'Amministrazione ad una
situazione precedente alla sua entrata in vigore), occorre verificare
se la norma abrogativa abbia - come sostenuto dalle appellanti -
portata a sua volta retroattiva (comportando, quindi, l'eliminazione
della norma interpretativa con decorrenza dalla legge n. 580/1993) o,
se, al contrario, tale abrogazione valga solo per il futuro.
18.1. Sul punto il Collegio osserva come la giurisprudenza della
Corte di cassazione ritenga che la norma abrogativa abbia
necessariamente la medesima portata retroattiva della norma di
interpretazione autentica abrogata (cfr., ex multis, Cassazione
civile, Sez. V, 12 aprile 2006, n. 13319; Id., Sez. I, 19 febbraio
2019, n. 4859; Id., 28 giugno 2019, n. 17596). Questa tesi non e'
priva di plausibilita' ove si consideri che la norma di
interpretazione autentica comporta una «indisponibilita' del testo»
per l'interprete; l'effetto voluto dal legislatore con la norma
abrogativa e' quello di eliminare tale indisponibilita' del testo
all'interpretazione, con conseguente riespansione del potere
interpretativo del Giudice di trarre, quindi, dalla disposizione sia
lo stesso significato conferito dalla norma di interpretazione
(secondo, pero', un proprio percorso logico-ermeneutico e non con
l'imposizione della legge) che un diverso significato, in precedenza
escluso proprio dalla legge di interpretazione.
18.2. Questa pur ragionevole tesi - sostenuta anche da parte
della dottrina - non e', tuttavia, condivisa da codesta Corte, della
cui giurisprudenza questo Giudice reputa di dover tener conto.
Secondo, infatti, la sentenza n. 33 del 2020 di codesta Corte,
l'abrogazione della norma di interpretazione autentica non ha effetto
retroattivo, in quanto, in difetto di un'espressa disposizione del
legislatore, la circostanza che oggetto dell'abrogazione sia una
disposizione di interpretazione autentica non costituisce ragione per
derogare al principio generale posto dall'art. 11, primo comma, delle
disposizioni preliminari al codice civile («La legge non dispone che
per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo») (punto 2.3 del
«Considerato in diritto»). Tale affermazione - sebbene riferita ad
una fattispecie peculiare e sorretta anche dalla disposizione di cui
all'art. 3, comma 1, primo periodo, della legge 27 luglio 2000, n.
212, recante «Disposizioni in materia di statuto dei diritti del
contribuente» - appare al Collegio - nella sua formulazione - di
portata generale e, come tale, relativa anche alla fattispecie sub
observatione. Aderendo, quindi, alla tesi di codesta Corte - lo si
ripete, sul punto difforme dall'orientamento nomofilattico della
Corte di cassazione - deve, quindi, osservarsi come l'art. 1
della legge n. 56/2024, nell'abrogare la disposizione di
interpretazione autentica non abbia derogato al principio di cui
all'art. 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice
civile, limitandosi a prevedere che la legge sarebbe entrata in
vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale (art. 1, comma 2). Di conseguenza, l'abrogazione
non ha avuto effetti che per l'avvenire, determinando una situazione
- secondo le coordinate espresse da codesta Corte - in forza della
quale: i) dalla data di entrata in vigore della legge n. 580/1993 e
fino alla data di entrata in vigore della legge n. 56/2024, il testo
della disposizione di cui all'art. 12 si deve interpretare nei
termini di cui all'art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge n.
215/2023; ii) dall'entrata in vigore della legge n. 56/2024, viene
meno il vincolo interpretativo - la c.d. indisponibilita' del testo -
e la previsione e', quindi, suscettibile - da tale momento - di
differente interpretazione da parte del Giudice (nei termini indicati
al punto 18.1 della presente ordinanza).
D.2.3. Sulla norma operante in forza del principio tempus regit
actum.
19. Passando all'ultima questione il Collegio osserva come non
possano condividersi le tesi delle appellanti, secondo le quali il
principio indicato nella rubrica della sezione avrebbe dovuto essere
diversamente declinato dal Giudice di primo grado, tenendo conto
della natura elettorale del procedimento, che avrebbe natura
complessa e a formazione complessiva, con la conseguenza che il
parametro normativo operante non sarebbe stato costituito dal
precetto risultante dalla saldatura tra l'art. 12 della legge n.
580/1993 e l'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto-legge
n. 215/2023, ma solo da quello di cui all'art. 12 della legge n.
580/1993, riespandendosi, in sostanza, la possibilita' di una sua
diversa interpretazione, omologa a quella che aveva condotto la
Camera di Commercio ad adottare i provvedimenti di esclusione
successivamente annullati in autotutela.
19.1. Osserva, infatti, il Collegio che: i) «la legittimita' di
un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto
e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il
principio del tempus regit actum» (cfr.: Consiglio di Stato, Sez.
III, 10 maggio 2024, n. 4227; Id., Sez. V, 12 febbraio 2024, n.
1369), con la conseguenza che la regola operante al momento
dell'emanazione delle deliberazioni di annullamento in autotutela era
il precetto risultante dalla saldatura tra l'art. 12 della legge n.
580/1993 e l'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto-legge
n. 215/2023; ii) l'abrogazione della norma di interpretazione
autentica e' fatto sopravvenuto rispetto al momento di adozione dei
provvedimenti e, come tale, non ha rilievo per il vaglio di
legittimita' al quale e' chiamato il Giudice amministrativo
(Consiglio di Stato, Sez. IV, 18 marzo 2021, n. 2361); iii) tali
principi operano anche nel procedimento all'attenzione del Collegio
che non e' dilatabile fino alla conclusione delle operazioni
«elettorali» - degradando, per l'effetto, gli atti impugnati a mere
determinazioni provvisorie e prive, in sostanza, di immediata
effettualita' - ma va circoscritto allo specifico procedimento di
verifica dei presupposti per la partecipazione alla procedura di
rinnovo del Consiglio, che si e', quindi, esaurito con l'adozione dei
provvedimenti impugnati; iv) in sostanza, come rilevato dalla Camera
di Commercio, si e' dinanzi a dei sub-procedimenti regolati dal
diritto vigente al momento in cui gli stessi si sono conclusi
(Consiglio di Stato, Sez. II, 16 dicembre 2018, n. 8508).
D.3. Sui motivi di appello delle associazioni e sulle conseguenze
delle considerazioni sin qui effettuate - sull'individuazione del
parametro di legittimita' - in punto rilevanza.
20. Le considerazioni sin qui esposte conducono a ritenere
operante nel caso di specie il solo precetto risultante dalla
saldatura tra l'art. 12 della legge n. 580/1993 e l'art. 17, comma
1-bis, del decreto-legge n. 215/2023 e si sostanziano, quindi, nella
reiezione dei primi quattro motivi di ricorso in appello (punti
8.1-8.4 della presente ordinanza), considerato che: i) in disparte
l'eccezione di inammissibilita' formulata dalla Camera di Commercio e
dalle difese delle controinteressate, la norma deve ritenersi di
carattere interpretativo, con conseguente rigetto del primo motivo;
ii) la norma abrogativa non ha portata retroattiva, con conseguente
rigetto del secondo motivo (a meno che codesta Corte non ritorni sul
proprio orientamento); iii) il principio tempus regit actum e' stato,
correttamente, applicato dal Giudice di primo grado, con conseguente
reiezione del terzo e quarto motivo, fatte salve le considerazioni
sull'irrazionalita' del sistema normativo che impongono, comunque, il
vaglio di codesta Corte (v., infra, terza questione di legittimita'
costituzionale).
20.1. Residuano gli ultimi due motivi di ricorso in appello che,
come evidenziato, si fondano sulla ritenuta non rilevanza del
precetto e sulla necessita' di applicare al caso di specie le
previsioni del decreto ministeriale n. 156/2011, come interpretato
dalla giurisprudenza di questo Consiglio. Deve, pero', osservarsi che
- come dedotto anche dalla Camera di Commercio e dalle
controinteressate - una simile prospettiva oblitererebbe la norma di
interpretazione autentica, che incide, chiaramente,
sull'individuazione dei soggetti legittimati alla partecipazione alla
procedura. Di conseguenza, anche questi motivi non possono essere
condivisi proprio per la necessita' di dare applicazione alla norma
interpretativa, che, quindi, e' decisiva per il presente giudizio
segnandone l'esito. Diversamente, ove codesta Corte dovesse
dichiarare le regole indicate costituzionalmente illegittime, allora,
si rispanderebbe il potere interpretativo di questo Giudice nei
termini indicati al punto 18.1, e l'appello dovrebbe essere accolto,
ritenendosi condivisibili i principi esposti dalla giurisprudenza
della Sezione gia' indicata, pur con la necessaria declinazione degli
stessi alla dimensione interprovinciale della Camera di Commercio
Irpinia Sannio.
E. Non manifesta infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale.
E.1. Prima questione: sulla non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale della disposizione di cui
all'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto-legge n.
215/2023 in relazione all'art. 77 della Costituzione.
22. Il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale relativa alla previsione di cui
all'art. 17, comma 1-bis del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215,
in relazione all'art. 77 della Costituzione.
22.1. Preliminarmente si osserva che la previsione in parola e'
stata inserita in sede di conversione del decreto-legge n. 215/2023,
rubricato «Disposizioni urgenti in materia di termini normativi»
(c.d. Mille-proroghe 2024).
22.1.1. La disposizione originaria dell'art. 17 di tale decreto
prevedeva: «1. Fermo restando quanto disposto dall'art. 1, comma
7-bis, del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, il Commissario
straordinario del Governo per la riparazione, la ricostruzione,
l'assistenza alla popolazione e la ripresa economica dei territori
delle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria interessati dagli
eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 e la
Struttura di Missione per il coordinamento dei processi di
ricostruzione e di sviluppo dei territori colpiti dal sisma del 6
aprile 2009 sono autorizzati, anche in deroga ai termini previsti dal
cronoprogramma procedurale degli adempimenti con scadenza al 31
dicembre 2023, quali soggetti attuatori, a dare continuita' agli
interventi del Fondo nazionale complementare al Piano nazionale di
ripresa e resilienza riservati alle aree colpite dai terremoti del
2009 e del 2016. Per effetto di quanto previsto dal primo periodo i
soggetti responsabili degli interventi sono autorizzati ad assumere
obbligazioni giuridicamente vincolanti di durata pluriennale».
22.1.2. In sostanza, la previsione originaria dell'art. 17 era
limitata solo a consentire al Commissario governativo e alla
Struttura di missione a dare continuita' agli interventi del F.N.C.
al P.N.R.R., anche in deroga al cronoprogramma.
22.2. In sede di conversione di tale decreto-legge e' stato
aggiunto il comma 1-bis, che occorre, per una miglior comprensione,
riprodurre: «Per le medesime finalita' di cui al comma 1 del presente
articolo e per garantire la piu' ampia partecipazione dei settori
imprenditoriali delle aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016,
in considerazione della complessita' territoriale risultante
dall'accorpamento di cinque circoscrizioni territoriali preesistenti,
la disposizione transitoria di cui all'art. 4, comma 4, primo
periodo, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, in materia
di determinazione del numero dei componenti dei consigli delle camere
di commercio, industria, artigianato e agricoltura istituite a
seguito di accorpamento ai sensi della legge 29 dicembre 1993, n.
580, si applica agli organi della camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura delle Marche per due mandati successivi a
quello in corso alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto; per la stessa durata la giunta
della medesima camera di commercio e' composta dal presidente e da un
numero di membri pari a nove. Resta fermo il limite complessivo di
spesa di cui all'art. 1, comma 25-ter, del decreto-legge 30 dicembre
2021, n. 228, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio
2022, n. 15. Nella procedura in corso per il rinnovo degli organi
della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle
Marche, il termine di cui all'art. 38, comma 1, della legge 12
dicembre 2002, n. 273, e' prorogato di ulteriori novanta giorni.
L'art. 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso
che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e' effettuata dalle
organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni
sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o
pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello
regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento
esclusivo, in ogni caso, alla rappresentativita' delle medesime
organizzazioni nell'ambito della circoscrizione territoriale di
competenza della camera di commercio interessata».
22.3. Il legislatore ha, quindi, introdotto diverse disposizioni
volte - ad eccezione, come si esporra', di quella contenuta
nell'ultimo periodo - a regolare alcuni aspetti relativi alle Camere
di Commercio dei territori colpiti dal sisma del 2016 e da quello del
2009. Sono state, sicuramente, dirette a tale finalita': i) la
disposizione del primo periodo, relativa agli organi della Camera di
Commercio delle Marche, e quella contenuta nel secondo periodo,
finalizzata a lasciar fermo il limite di spesa; ii) la disposizione
del terzo periodo, relativa anch'essa alla procedura di rinnovo degli
organi della Camera di Commercio delle Marche. In sostanza, queste
disposizioni hanno prorogato l'applicazione della norma transitoria
di cui all'art. 4, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo n.
219 del 2016, per ulteriori due mandati degli organi della Camera di
commercio delle Marche, specificando che la giunta del medesimo ente
sarebbe stata composta dal Presidente e da un numero di membri pari a
nove; pertanto, e' stato posticipato di due consiliature il passaggio
dai trentatre' membri previsti con la nascita della Camera di
commercio delle Marche, nell'ambito del suindicato regime
transitorio, ai ventidue previsti membri previsti dalla legge n. 580
del 1993.
22.4. Una diversa considerazione deve, invece, effettuarsi con
riferimento alla previsione contenuta nell'ultimo periodo e rilevante
nei casi all'attenzione del Collegio. Infatti, tale disposizione non
contiene alcun elemento dal quale ricavare l'esclusiva riferibilita'
della stessa alla Camere di Commercio dei territori colpiti dai due
eventi sismici e, quindi, deve ritenersi riferita a tutte le Camere
di Commercio. Del resto, una diversa interpretazione avrebbe reso la
questione di legittimita' costituzionale prospettata priva di
rilevanza. Ma si tratta di interpretazione non sostenibile per la
gia' decretata assenza di elementi chiari di limitazione territoriale
del precetto. Inoltre, l'opposta tesi (volta, quindi, a circoscrivere
l'ambito di applicazione della norma) - che sostanzia anche il
tentativo di questo Giudice di operare una interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione rispetto alla
questione prospettata - deve, comunque, ragionevolmente escludersi
anche perche' foriera di una possibile e ingiustificata disparita' di
trattamento. Infatti, ove la regola di interpretazione autentica
venisse «ristretta» ai territori colpiti dai due eventi sismici del
2009 e del 2016, si determinerebbe una netta differenza rispetto a
quanto, invece, valevole per le altre Camere di Commercio, alla luce
delle gia' indicate soluzioni ermeneutiche affermate dalla Sezione.
In sostanza, il tentativo di un'interpretazione costituzionalmente
orientata si infrange con la constatazione che una tale esegesi
esporrebbe, a sua volta, la disciplina a - seppur diversi - profili
di legittimita' costituzionale. In ragione di quanto esposto questa
interpretazione conforme deve essere ragionevolmente e
consapevolmente esclusa (cfr., sul punto, Corte costituzionale,
sentenza n. 262 del 2015; in senso conforme sentenze n. 202 del 2023,
n. 139 del 2022, n. 11 del 2020, n. 189, n. 133 e n. 78 del 2019, n.
42 del 2017). Infatti, se e' vero che «le leggi non si dichiarano
costituzionalmente illegittime perche' e' possibile darne
interpretazioni incostituzionali [...], ma perche' e' impossibile
darne interpretazioni costituzionali» (Corte costituzionale 22
ottobre 1996, n. 356, citata da Cassazione 16 gennaio 2020, n. 823),
nel caso di specie, non sembra possibile ricondurre la regola
all'ambito applicativo disegnato originariamente dal decreto-legge,
con conseguente dubbio di legittimita' dei termini di seguito
esposti.
22.5. Entrando, quindi, in medias res, si osserva come, secondo
la giurisprudenza di codesta Corte, «gli emendamenti alla legge di
conversione del decreto-legge devono riguardare lo stesso oggetto di
quest'ultimo, a pena di illegittimita' costituzionale (da ultimo,
sentenze n. 215 e n. 113 del 2023). In questo modo si realizza un
concorso di fonti, la prima governativa e la seconda parlamentare,
nella disciplina del medesimo oggetto» (sentenza n. 146 del 2024). La
legge di conversione, infatti, «riveste i caratteri di una fonte
"funzionalizzata e specializzata", volta alla stabilizzazione del
decreto-legge, con la conseguenza che non puo' aprirsi ad oggetti
eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma puo' solo contenere
disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista
materiale o finalistico (da ultimo, sentenze n. 113 e n. 6 del 2023,
n. 245 del 2022, n. 210 del 2021 e n. 226 del 2019), "essenzialmente
per evitare che il relativo iter procedimentale semplificato,
previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere sfruttato per
scopi estranei a quelli che giustificano il decreto-legge, a
detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare"
(sentenze n. 245 del 2022, n. 210 del 2021, n. 226 del 2019: nello
stesso senso, sentenze n. 145 del 2015, n. 251 e n. 32 del 2014)»
(sentenza n. 215 del 2023).
22.6. Inoltre, quanto ai provvedimenti governativi a contenuto ab
origine plurimo, la continuita' tra legge di conversione e
decreto-legge non puo' che essere misurata - secondo codesta Corte -
muovendo dalla verifica della coerenza tra le disposizioni inserite
in sede di conversione e quelle originariamente adottate in via di
straordinaria necessita' e urgenza (da ultimo, sentenza n. 6 del
2023), avendo riguardo al collegamento con «uno dei contenuti gia'
disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante»
(sentenza n. 245 del 2022). Tale continuita' viene meno quando le
disposizioni aggiunte siano totalmente estranee o addirittura
«intruse» rispetto a quei contenuti e a quegli obiettivi, giacche'
«[s]olo la palese "estraneita' delle norme impugnate rispetto
all'oggetto e alle finalita' del decreto- legge" (sentenza n. 22 del
2012) o la "evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di
interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di
conversione e quelle dell'originario decreto-legge" (sentenza n. 154
del 2015) possono inficiare di per se' la legittimita' costituzionale
della norma introdotta con la legge di conversione» (sentenza n. 181
del 2019, nonche', nello stesso senso, sentenze n. 247 e n. 226 del
2019; v. anche sentenza n. 113 del 2023).
22.7. Con specifico riferimento ai decreti «milleproroghe» (che
sono una species dei decreti-legge a contenuto ab origine plurimo),
si e' piu' volte affermato che si tratta di una «tipologia di
decreto-legge connotato dalla "ratio unitaria di intervenire con
urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per
interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di
incidere su situazioni esistenti - pur attinenti ad oggetti e materie
diversi - che richiedono interventi regolatori di natura temporale"
(sentenza n. 22 del 2012)» (sentenza n. 245 del 2022; in termini,
sentenza n. 154 del 2015). Rispetto a tali decreti solo
l'inserimento, in sede di conversione, di una norma «del tutto
estranea» alla ratio e alla finalita' unitaria «determina la
commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di
oggetti e finalita' eterogenei, in ragione di presupposti, a loro
volta, eterogenei (sentenza n. 22 del 2012)» (sentenza n. 154 del
2015).
22.7. Declinando tali principi al caso di specie, il Collegio
osserva che: i) la norma interpretativa non incide su nessun termine
in scadenza, ne' tanto meno pone in essere un intervento di natura
temporale, trattandosi, al contrario, di una legge di interpretazione
autentica di un disposto del 1993 che regola una situazione ordinaria
e non limitata nel tempo; ii) la norma interpretativa risulta
estranea all'oggetto e alle finalita' del decreto-legge n. 215/2023,
consistenti nella necessita' di «provvedere alla proroga e alla
definizione di termini di prossima scadenza al fine di garantire la
continuita' dell'azione amministrativa, nonche' di adottare misure
essenziali per l'efficienza e l'efficacia dell'azione delle pubbliche
amministrazioni», considerato che, come esposto, non pone alcuna
disposizione di proroga o differimento di termini e neppure promuove
misure essenziali per l'azione amministrativa, trattandosi di norma
interpretativa finalizzata a regolare a sistema i soggetti
legittimati a partecipare alle procedure di rinnovo degli organi
camerali; iii) la norma interpretativa e', quindi, estranea alle
disposizioni del decreto-legge, e, in particolare, non ha alcun
legame ne' con la regola originaria dell'art. 17 ne' con altra regola
ivi contenuta (non essendovi alcun'altra disposizione relativa alle
camera di commercio); iv) la disposizione ha, quindi, introdotto nel
corpo del decreto-legge una regola del tutto estranea all'oggetto e
alle finalita' del decreto, che neppure mutua, in alcun modo, ragioni
di urgenza, trattandosi, come esposto, di una legge di
interpretazione autentica di una norma esistente nell'ordinamento sin
dal 1993.
22.8. Del resto, delle criticita' di questa disposizione e' stato
consapevole lo stesso legislatore che, a due mesi di distanza dalla
sua entrata in vigore, ha provveduto ad abrogarla. Infatti, il
Parlamento ha accolto la proposta emendativa 39.03 presentata dal
Governo in Commissione V in sede referente (seduta dell'11 aprile
2024), volta ad aggiungere l'art. 39-bis nel corpo del decreto-legge
n. 19/2024, abrogando la disposizione in esame con la legge di
conversione di tale decreto-legge. Ora, come affermato dalle difese
di alcune delle controinteressate, tale abrogazione «e' stata
disposta in ragione della necessita' di superare possibili criticita'
rispetto (i) alla sistematicita' dell'intervento normativo e alla
coerenza con la rubrica dell'articolo e (ii) alla dimostrazione dei
presupposti relativi alla "estrema necessita' ed urgenza" che
giustificano l'adozione della norma interpretativa in occasione della
conversione di un decreto-legge». Valutazione che il Collegio ritiene
di poter condividere, essendo ragionevole ipotizzare che il
legislatore abbia avvertito le criticita' della disposizione proprio
alla luce degli insegnamenti di codesta Corte costituzionale sul
punto che sono stati, in precedenza, ricordati.
22.9. In conclusione ed in virtu' di quanto esposto, il Collegio
ritiene non manifestamente infondata la questione di
costituzionalita' dell'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del
decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con modificazioni
in legge 23 febbraio 2024, n. 18, in relazione all'art. 77 della
Costituzione.
E.2. Seconda questione (in via di subordine): sulla non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale relativa
alla previsione di cui all'art. 17, comma 1-bis, ultimo capoverso,
del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con
modificazioni in legge 23 febbraio 2024, n. 18, in relazione agli
articoli 3, 111, commi 1 e 2, 117, comma 1 (in relazione all'art. 6
della CEDU).
23. Il Collegio prospetta - in via di subordine e, in
particolare, nel caso di reiezione del primo motivo (operando,
quindi, un cumulo condizionato in senso improprio) - un'ulteriore
questione di legittimita' della previsione di cui all'art. 17, comma
1-bis, ultimo capoverso, del decreto-legge n. 215/2023, in relazione
ai parametri indicati nella rubrica del presente paragrafo, relativa
alla legittimita' di interventi normativi che incidono su giudizi in
corso. Si osserva, preliminarmente, come la possibilita' di
subordinare le questioni di legittimita' costituzionale sia
pacificamente ammessa dalla giurisprudenza di codesta Corte
costituzionale che permette, quindi, un cumulo condizionale delle
questioni, escludendo, per converso, la possibilita' di proporre i
quesiti in modo meramente alternativa e - pertanto - ancipite, con
conseguente devoluzione alla Corte di una «impropria competenza di
scegliere tra ess[i]» (Corte costituzionale, ordinanza n. 221 del
2017; Id., sentenza n. 7 del 2022; Id., sentenza n. 188 del 2023).
24. Nel merito, si evidenzia che la giurisprudenza di codesta
Corte ha chiarito che: i) al legislatore e' consentito adottare norme
di interpretazione autentica, trattandosi di «un istituto comunemente
ammesso da altri ordinamenti statali, che posseggono i caratteri di
Stato di diritto e di Stato democratico» (sentenza n. 118 del 1957);
ii) e' vero che, trattandosi di disposizioni destinate ad operare con
la stessa decorrenza temporale di quelle interpretate, anche esse
devono rispettare alcuni limiti generali connessi alla loro natura;
iii) tali limiti attengono «alla salvaguardia di principi
costituzionali tra i quali sono ricompresi "il rispetto del principio
generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento; la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario" (sentenza n. 170 del 2013, nonche' sentenze n. 78
del 2012 e n. 209 del 2010)» (sentenza n. 73 del 2017); iv) cio' non
toglie, tuttavia, che «l'individuazione della natura interpretativa
della norma non puo' ritenersi in se' indifferente nel bilanciamento
di valori sotteso al giudizio di costituzionalita'» (ancora, sentenza
n. 73 del 2017); v) a tale stregua, «[s]e, ad esempio, i valori
costituzionali in gioco sono quelli dell'affidamento dei consociati e
della certezza dei rapporti giuridici, e' di tutta evidenza che
l'esegesi imposta dal legislatore, assegnando alle disposizioni
interpretate un significato in esse gia' contenuto, riconoscibile
come una delle loro possibili varianti di senso, influisce sul
positivo apprezzamento sia della sua ragionevolezza» sia della
eventuale configurabilita' di una lesione dell'affidamento dei
destinatari (ancora, sentenza n. 73 del 2017; negli stessi termini,
tra le altre, sentenze n. 108 del 2019, n. 156 del 2014 e n. 170 del
2008); vi) parimenti, ove il valore in gioco sia quello della non
interferenza con l'esercizio del potere giurisdizionale - fermo il
necessario rispetto del giudicato (sentenze n. 209 del 2010, n. 525 e
n. 374 del 2000, n. 15 del 1995) - deve ritenersi consentito al
legislatore, in presenza di interpretazioni contrastanti e quindi in
assenza di un quadro giurisprudenziale consolidato (sentenze n. 4 del
2024, n. 104 del 2022, n. 150 e n. 127 del 2015, n. 156 del 2014 e n.
170 del 2008), di intervenire «per correggere una imperfezione del
dato normativo» (sentenza n. 184 del 2024) o «ristabilire
un'interpretazione piu' aderente alla originaria volonta' del
legislatore» (sentenze n. 308 e n. 103 del 2013, n. 78 del 2012, n. 1
del 2011 e n. 311 del 2009), specialmente ove l'interpretazione
imposta presenti un grado di maggiore plausibilita' rispetto alle
altre; vi) cio' sempre che l'intervento legislativo, anche alla luce
della tempistica e del metodo seguiti (sentenza n. 4 del 2024), non
si dimostri in realta' abusivo, perche' preordinato a violare il
principio della parita' delle parti, in particolare ove una di esse
sia un'amministrazione pubblica (sentenze n. 4 del 2024, n. 145 del
2022, n. 46 del 2021 e n. 174 del 2019).
25. Inoltre, relativamente al sindacato di costituzionalita'
delle leggi incidenti su giudizi in corso, codesta Corte ha poi piu'
volte sottolineato il rilievo assunto dalla giurisprudenza della
Corte E.D.U. e la «costruzione di una "solida sinergia fra principi
costituzionali interni e principi contenuti nella CEDU", che consente
di leggere in stretto coordinamento i parametri interni con quelli
convenzionali» (sentenze n. 77 e n. 4 del 2024, e n. 145 del 2022),
al fine di massimizzarne l'espansione in un rapporto di integrazione
reciproca. La ricordata giurisprudenza costituzionale e' infatti in
linea con quella della Corte europea dei diritti dell'uomo, la quale
ha ripetutamente riconosciuto che, «benche' non sia precluso al
legislatore di disciplinare, mediante nuove disposizioni retroattive,
i diritti derivanti da leggi in vigore, il principio dello Stato di
diritto e la nozione di equo processo sanciti dall'art. 6 precludono,
salvo che per motivi imperativi di interesse pubblico, l'ingerenza
del legislatore nell'amministrazione della giustizia finalizzata a
influenzare la determinazione giudiziaria di una controversia» (Corte
E.D.U., prima sezione, sentenza 30 gennaio 2020, Cicero e altri
contro Italia, paragrafo 29).
25.1. Quanto ai motivi di interesse generale, la Corte E.D.U.
esclude che le sole ragioni finanziarie possano essere, in principio,
sufficienti a giustificare un intervento legislativo incidente sui
giudizi in corso (tra le tante, Corte E.D.U., quinta sezione, 9
gennaio 2025, Zafferani e altri contro San Marino, paragrafo 47;
grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International S.A. contro
Belgio, paragrafo 103, Corte europea dei diritti dell'uomo, prima
sezione, sentenza 30 gennaio 2020, Cicero e altri contro Italia,
paragrafo 29). La medesima Corte ammette, invece, che, in circostanze
eccezionali, una legislazione retrospettiva puo' essere giustificata,
soprattutto al fine di interpretare o chiarire una disposizione
legislativa precedente (si veda, ad esempio, Hôpital local Saint
Pierre d'Oleron e altri c. Francia, n. 18096/12 e altri 20, 8
novembre 2018), per colmare un vuoto normativo (si veda, ad esempio,
OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X e Blanche de Castille e
altri c. Francia, nn. 42219/98 e 54563/00, 27 maggio 2004), o per
controbilanciare gli effetti di un nuovo indirizzo giurisprudenziale
(Corte EDU, grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International
S.A. contro Belgio, paragrafi 101 e seguenti).
25.2. A tali fini, nella sentenza da ultimo citata, la Corte
europea dei diritti dell'uomo ha ribadito la necessita' di valutare
il carattere imperativo delle menzionate ragioni di interesse
generale «nel loro complesso e alla luce dei seguenti elementi: se
l'indirizzo giurisprudenziale ribaltato dall'intervento legislativo
censurato fosse o meno consolidato», «le modalita' e i tempi di
attuazione della normativa», «la prevedibilita' dell'intervento del
legislatore», «la portata della normativa e i suoi effetti»
(paragrafo 108).
Nel valutare il grado di consolidamento o meno dell'indirizzo
giurisprudenziale e il correlato grado di affidamento delle parti in
causa, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha anche preso in
considerazione la costante prassi amministrativa antecedente
l'intervento legislativo (paragrafi 112 e 117).
26. Declinando i principi esposti al caso di specie il Collegio
osserva, in primo luogo, che: i) la disposizione legislativa e' stata
inserita nella pendenza sia dei contenziosi relativi al rinnovo degli
organi della Camera di Commercio di Napoli (definiti con le sentenze
del Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2024, n. 8254; Id., 14
ottobre 2024, n. 8203; Id., 14 ottobre 2024, n. 8205; Id., 5 novembre
2024, n. 8804, nei quali la questione non ha voluto rilievo solo in
ragione dell'intervenuta abrogazione della norma di interpretazione
autentica, come sottolineato espressamente da tali sentenze) sia del
contenzioso instaurato da una delle odierne parti dei giudizi e cioe'
da Confcooperative che, come evidenziato al punto 6.1.3.1., aveva
impugnato con ricorso proposto ricorso al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio (R.G. n. 16834/2023) l'originaria
determinazione di esclusione, poi annullata in autotutela con uno dei
provvedimenti oggetto del presente giudizio; iii) in relazione a
quest'ultimo contenzioso, il Tribunale amministrativo regionale ha
sospeso il giudizio in attesa del passaggio in giudicato della
sentenza n. 23270/2024, oggetto di uno dei ricorsi all'attenzione del
Collegio (R.G. n. 9681 del 2024); iv) l'intervento normativo si e'
collocato esattamente dopo i pronunciamenti cautelari del 25
settembre 2023, n. 3914 e n. 3915, con i quali la Sezione aveva
evidenziato - in relazione al contenzioso relativo alla Camera di
Commercio di Napoli - che «i commi 2 e 6 dell'art. 2 del decreto
ministeriale n. 156/2011 (pure riprodotti nel Disciplinare della
procedura, non oggetto di impugnazione) hanno, nel loro chiaro
combinato disposto, la funzione di delimitare il campo delle
organizzazioni imprenditoriali che hanno titolo ad essere
rappresentate in seno al Consiglio camerale individuando queste, di
regola, nelle sole "organizzazioni imprenditoriali di livello
provinciale" (purche' aderenti ad organizzazioni nazionali
rappresentate nel CNEL ovvero operanti nella circoscrizione da almeno
tre anni prima della pubblicazione) o, in alternativa, nelle sole
"organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a
livello nazionale o, in mancanza, regionale" (sempre purche' aderenti
ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL ovvero operanti
nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione), e
che "detta disciplina si pone, in ogni caso, come conforme attuazione
della disciplina di rango legislativo posta dalla legge n. 580 del
1993 la quale, al comma 4 del suo art. 12, delega a siffatta fonte di
rango secondario la fissazione della disciplina di dettaglio con
riguardo non solo "ai tempi" ed "alle modalita'" ma anche "ai
criteri" della "procedura di designazione dei componenti il
consiglio" e, quindi, per quanto qui interessa, anche agli indici di
"rappresentativita'" nell'ambito provinciale (quali certamente sono
l'articolazione e la dimensione dell'organizzazione)»; v) la Sezione
aveva, chiaramente, espresso l'avviso poi confermato dalle sentenza
di merito indicate al precedente punto i), allorquando il legislatore
e' intervenuto dettando una norma di interpretazione autentica atta
potenzialmente ad incidere sull'esito di quel contenzioso, nonche',
comunque, sul presente e sul ricorso connesso, pendente dinanzi al
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
26.1. Deve, inoltre, considerarsi che parti dei giudizi indicati
sono Amministrazioni pubbliche e, in particolare, il Ministero delle
imprese e del made in Italy e una delle Camere di Commercio,
qualificate, ai sensi dell' art. 1, comma 1, della legge 29 dicembre
1993, n. 580, come «enti autonomi di diritto pubblico che svolgono,
nell'ambito della circoscrizione territoriale di competenza, funzioni
di interesse generale per il sistema delle imprese curandone lo
sviluppo nell'ambito delle economie locali». Il Ministero aveva, tra
l'altro, espresso un chiaro avviso interpretativo omologo a quello
contenuto nella norma interpretativa. Infatti, va considerato che: i)
con il parere 49851 del 9 aprile 2015 il Ministero aveva affermato
che, quando le associazioni di categoria sono strutturate sia a
livello regionale che provinciale «potranno scegliere se partecipare
alla procedura di costituzione del nuovo consiglio come Associazione
regionale o come associazioni provinciali»; ii) con il parere 354943
dell'11 novembre 2021 il Ministero aveva poi preso specifica
posizione proprio con riferimento a Confcommercio Campania e aveva
confermato che la stessa (ancorche' di livello regionale) potesse
partecipare direttamente alla procedura di ricostituzione dei membri
del consiglio della camera di commercio (nel caso del parere, di
Salerno), pur in presenza del coesistente livello nazionale della
medesima organizzazione; iii) con la nota 240427 del 24 luglio 2023,
il Ministero aveva adottato uno specifico e motivato intervento
diretto ad escludere proprio la validita' della interpretazione fatta
valere dalla Camera di Commercio di Napoli, rilevando la manifesta
illegittimita' dei provvedimenti di esclusione impugnati da
Confcommercio in primo grado.
26.2. Occorre, inoltre, tener conto della tempistica e del metodo
seguito dal legislatore, conformemente a quanto evidenziato dalla
giurisprudenza di codesta Corte. L'intervento e', infatti, posto in
essere dopo i pronunciamenti cautelari di questo Consiglio di Stato e
a distanza di oltre trent'anni dall'entrata in vigore della legge n.
580/1993; questa tempistica suggerisce, ragionevolmente, che il
legislatore non abbia tanto perseguito l'interno di correggere
un'imperfezione del dato normativo (che, infatti, non e' stato
modificato, e, invero, neppure aveva palesi imperfezioni) ne' di
stabilire una interpretazione piu' aderente alla volonta' originaria
del legislatore (che, invero, non aveva espresso alcun preciso
precetto in ordine alla tematica oggetto del contenuto della norma
interpretativa, limitandosi, come spiegato, a rinviare, per i criteri
alle previsione del Regolamento da adottare ai sensi dell'art. 12,
comma 4, della legge n. 580/1993), quanto quello di incidere sui
giudizi in corsi. Tale prospettazione e' confermata anche dalle
modalita' con le quali il legislatore e' intervenuto, adottando una
norma interpretativa con efficacia retroattiva, e, quindi, incidente
anche sulle fattispecie pregresse. In ultimo, va evidenziato come
l'intervento sia stato attuato mediante l'inserzione della norma in
sede di conversione di un decreto-legge di particolare rilievo (come
il c.d. mille-proroghe), e, quindi, salendo per cosi' dire su un
treno in corsa e «sfruttando» un canale legislativo mediante il quale
la riflessione del Parlamento e' gia', ordinariamente, compressa, e
lo e' - a maggior ragione - nel caso di un decreto connotato dalla
ratio unitaria «di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini
il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal
Governo e dal Parlamento» (sentenza n. 245 del 2022 di codesta
Corte).
26.3. In ultimo, il legislatore non ha indicato e non sono,
comunque, evincibili le circostanze eccezionali o le ragioni di
interesse generale che avrebbero imposto un simile intervento. Al
contrario, deve ribadirsi come si tratti di un precetto rimasto
immutato per oltre trent'anni, e deve, altresi', evidenziarsi - a
parere del Collegio - come non vi fossero ragioni di interesse
generale per intervenire tenuto conto, ex aliis, nella non
prevedibilita' dell'intervento e della portata della normativa che
ha, esclusivamente, finito per incidere sui presenti giudizi. Cio' e'
dimostrato anche da un'analisi complessiva della vicenda. Infatti, se
davvero vi fossero state ragioni di interesse generale, non si
comprenderebbe, allora, la ragione per la quale il legislatore - dopo
aver abrogato la norma interpretativa - non sia, successivamente,
intervenuto per regolare la situazione con altra norma, mantenendo un
sistema che appare, nel complesso, irrazionale, considerato che: i)
fino all'entrata in vigore della legge n. 18/2024 l'interpretazione
dell'art. 12 della legge n. 580/1993 e' stata rimessa, in modo del
tutto fisiologico, agli organi giurisdizionali; ii) dopo l'entrata in
vigore di tale legge e fino all'entrata in vigore della legge n.
56/2024 e' stata imposta l'interpretazione voluta dal legislatore ma
con valenza retroattiva; iii) con l'entrata in vigore della legge n.
56/2024 queste esigenze imperative a fondamento dell'intervento
sembrano essere cessate, atteso anche che non si e', ulteriormente,
intervenuti neppure modificando le disposizioni del decreto
ministeriale n. 156/2011, riespandendo, quindi, il potere
interpretativo del Giudice. In sostanza, pare al Collegio che
l'intervento sia stata calibrato e realizzato, esclusivamente, per
incidere sulle vicende relative alle Camere di Commercio della
Campania.
E.3. Terza questione sulla non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale relativa alle previsioni di
cui all'art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto-legge 30
dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23
febbraio 2024, n. 18, e di cui all'art. 1 della legge 29 aprile 2024,
n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2 marzo
2024, n. 19, in relazione all'art. 3 della costituzione.
27. In ultimo, il Collegio dubita della legittimita'
costituzionale delle previsioni indicate in rubrica in relazione al
canone di logicita' e ragionevolezza che la giurisprudenza di codesta
Corte ha estratto dalla previsione di cui all'art. 3 della
Costituzione, nonche' al principio di uguaglianza e parita' di
trattamento.
27.1. A sostegno del dubium de legitimitate il Collegio ribadisce
che la complessiva operazione normativa posta in essere dal
legislatore comporta che: i) l'interpretazione del testo normativo di
cui all'art. 12 della legge n. 580/1993 e' stata rimessa, in modo del
tutto fisiologico, agli organi giurisdizionali fino alla data di
entrata in vigore della legge 23 febbraio 2024, n. 18; ii)
dall'entrata in vigore di tale legge e fino al 29 aprile 2024 il
testo e' stato reso indisponibile all'interpretazione e, quindi, per
un periodo temporale di due mesi il legislatore ha imposto un vincolo
interpretativo, operante, tuttavia, anche per le situazione pregresse
ancora sub iudice; iii) dal 29 aprile 2024 il vincolo interpretativo
e' stato rimosso ma - come affermato dal Collegio in ragione di
quanto ritenuto dalla sentenza n. 33/2020 di codesta Corte - solo per
il futuro, in difetto di previsione che facesse retroagire l'effetto
abrogativo.
27.2. Questo sistema appare, del tutto irrazionale, non
comprendendosi le obiettive ragioni per le quali introdurre un
vincolo interpretativo di una norma vigente da oltre trent'anni per
un periodo limitato ad appena due mesi, ma con effetti
necessariamente retroattivi (stante la sua natura interpretativa e in
conformita', sul punto, all'insegnamento di codesta Corte; cfr.,
sentenza n. 78 del 2012; per il diverso avviso di altra parte della
giurisprudenza sulla portata non necessariamente retroattiva della
norma interpretativa, si veda: Cassazione civile, sezione lavoro, 7
luglio 1992, n. 8237; Cassazione, ordinanza n. 107/1994; v., inoltre,
Corte costituzionale, sentenza n. 29/2002, che pare postulare la non
necessaria retroattivita' della legge di interpretazione autentica
nella parte in cui ha dichiarato l'illegittimita' della norma oggetto
di quel giudizio nella sola parte in cui «estende anche al passato
l'interpretazione autentica»). Ne' pare razionale e logico eliminare
questo vincolo interpretativo ma solo per il futuro, disarticolando,
pertanto, il sistema e determinando un differente trattamento per
situazioni omologhe, atteso che le procedure di rinnovo ricomprese
nel periodo di applicazione della norma interpretativa saranno
regolate dal precetto come interpretato dal legislatore, mentre altre
vicende (come quelle che hanno interessato la Camera di Commercio di
Napoli, nonche', in ipotesi, situazioni future) saranno, invece,
rimesse all'interpretazione del Giudice, con esiti astrattamente
differenti, come, invero, dimostrato proprio dalle diverse
conclusioni delle vicenda relativa alla Camera di Commercio di Napoli
rispetto a quella all'attenzione del Collegio.
E.4. In ulteriore subordine: sulla non manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale relativa alla
previsione di cui all'art. 12 della legge n. 580/1993 in relazione
agli articoli 2, 3, 18 e 97 della Costituzione.
28. Il Collegio intende sottoporre a codesta Corte un dubbio di
legittimita' costituzionale relativo alla previsione di cui all'art.
12 della legge n. 580/1993, e articolato in via di subordine e, in
particolare, in caso di accoglimento di almeno una delle tre
questioni di legittimita' sopra prospettate che comporterebbe il
venir meno del vincolo posto dalla norma di interpretazione
autentica. La presente questione e', quindi, articolata mediante un
cumulo condizionato in senso improprio con le prime tre, con la
conseguenza che si chiede a codesta Corte di esaminarla solo in caso
di accoglimento di una delle tre questioni prima indicate e
declaratoria di illegittimita' delle norme della cui
costituzionalita' si dubita.
28.1. La questione che si prospetta riguarda un dubbio di
legittimita' dell'art. 12 della legge n. 580/1993, qualora - come
spiegato - «depurato» dal vincolo interpretativo, ed e' formulata da
Confcommercio Imprese per l'Italia interprovinciale della Campania.
Nel contestare il quinto motivo dei ricorsi in appello (che, come
spiegato, il Collegio ritiene infondato per la dirimente circostanza
che nel caso di specie opera il precetto derivante dalla saldatura
tra l'art. 12 della legge n. 580/1993 e la norma interpretativa)
l'associazione ha evidenziato come una interpretazione dell'art. 12
della legge n. 580/1993 - e, comunque, degli articoli 2, commi 2 e 6
del decreto ministeriale n. 156/2011, che non possono non tener conto
della norma primaria - che desse rilievo, ai fini della
rappresentativita' alla soggettivita' giuridica o alla legale
rappresentanza dell'associazione e non all'articolazione
organizzativa, giungendo, quindi, «a precludere ad una associazione
rappresentativa delle imprese di concorrere al processo di formazione
delle Camere di Commercio sol perche' dotata di una soggettivita' che
non e' ne' nazionale ne' provinciale, ma e' interprovinciale o
regionale», sarebbe «irrimediabilmente leso il carattere pluralista
dello Stato per come configurato dalla Costituzione e si
determinerebbe una sua immediata violazione».
28.2. L'associazione ha, quindi, chiesto al Collegio - in caso di
adesione a quest'interpretazione - di rimettere la questione a
codesta Corte. Sul punto si osserva come simile interpretazione sia
stata gia' affermata dalla Sezione in relazione alle controversie
relative alla Camera di Commercio di Napoli; interpretazione alla
quale il Collegio aderisce, pur - come spiegato - dovendosi,
comunque, declinare tali principi nella dimensione interprovinciale
della Camera di Commercio Irpinia Sannio. Pertanto, la questione
prospettata dall'associazione potrebbe risultare - in caso di
accoglimento di una delle prime tre questioni prospettate - rilevante
per questo Giudice. In relazione alla non manifesta infondatezza
l'associazione ha esposto che simile interpretazione sarebbe
contraria agli articoli 2, 3, 18 e 97 della Costituzione e ha
evidenziato che: i) quanto al tertium comparationis, «sarebbe
irragionevole e ingiustificatamente discriminatorio il trattamento
riservato alle associazioni con soggettivita' regionale o
interprovinciale rispetto a quello delle associazioni con
soggettivita' nazionale»; ii) «il diritto di Confcommercio Campania a
partecipare alla procedura di rinnovo, al fine di consentire la
rappresentativita' delle imprese ad essa associate, trova fondamento
di norme e principi costituzionali che riconoscono e garantiscono i
diritti dell'individuo non solo come singolo ma anche nelle
formazioni sociali in cui si esprime la sua personalita' (art. 2
della Costituzione) e che assicurano il diritto di associarsi
liberamente per fini che non sono vietati al singolo dalla legge
penale (art. 18)» (Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9876).
F. Statuizioni finali.
29. Alla luce delle considerazioni che precedono, appaiono,
pertanto, rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 1-bis, ultimo
periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18 (prima e seconda
questione - articolata quest'ultima in modo subordinato e, in
particolare, prospettata solo in caso di reiezione della prima
questione), del combinato disposto tra l'art. 17 comma 1-bis, del
decreto-legge n. 215/2023 e l'art. 1 della legge n. 56/2024, di
conversione, con modificazione, del decreto-legge n. 19/2024 (terza
questione), e, in ultimo, in via di subordine (nei termini indicati
al punto 28-28.2 della presente ordinanza), dell'art. 12, comma 1,
della legge n. 580/1993.
30. Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato e'
sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalita'.
31. Ai sensi dell'art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, la presente ordinanza sara' comunicata alle parti
costituite, notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata anche al Presidente del Senato della Repubblica e al
Presidente della Camera dei deputati.
32. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine
alle spese resta riservata alla decisione definitiva.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):
i) dispone la riunione dei giudizi in epigrafe;
ii) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 1-bis,
ultimo periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, e
del combinato disposto tra tale disposizione e l'art. 1 della legge
29 aprile 2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del
decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, in relazione agli articoli 3, 77,
111, commi 1 e 2, 117, comma 1, (in relazione all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo) della Costituzione, nei
sensi e nei termini indicati in motivazione; in subordine, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 12 della legge n. 580 del 1993, in relazione
agli articoli 2, 3, 18 e 97 della Costituzione, nei sensi e nei
termini indicati in motivazione;
iii) sospende, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio previa trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la risoluzione dell'incidente di
costituzionalita';
iv) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
v) riserva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio di legittimita'
costituzionale.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 3
aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:
Hadrian Simonetti, Presidente;
Dario Simeoli, consigliere;
Giordano Lamberti, consigliere;
Davide Ponte, consigliere;
Lorenzo Cordi', consigliere, estensore.
Il Presidente: Simonetti
L'estensore: Cordi'