Reg. ord. n. 131 del 2025 pubbl. su G.U. del 09/07/2025 n. 28
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna del 09/06/2025
Tra: Maple Tree Solar srl C/ Regione autonoma della Sardegna
Oggetto:
Energia – Impianti alimentati da fonti rinnovabili – Norme della Regione autonoma Sardegna – Disposizioni per l'individuazione di aree e superfici idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti di energia rinnovabile (FER) – Previsione che individua le aree idonee e le superfici idonee, non idonee e ordinarie al fine di favorire la transizione ecologica, energetica e climatica nel rispetto delle disposizioni di cui all'art. 9, primo e secondo periodo, della Costituzione nonché delle disposizioni di cui agli artt. 3, lettere f), m) e n), e 4, lettera e), dello statuto speciale e delle disposizioni attuative e secondo un criterio pianificatorio di sistema che tenga in considerazione la pianificazione energetica e quella di governo del territorio – Previsione che detta disposizioni urgenti, nel rispetto della lettera a), ai sensi dell'art. 20, comma 4, del decreto legislativo n. 199 del 2021 e in conformità a quanto previsto dal decreto del Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica 21 giugno 2024 – Previsione che garantisce la minimizzazione dell'impatto ambientale e paesaggistico degli impianti di energia a fonti rinnovabili, nonché la loro programmazione territoriale al fine di garantire il rispetto degli obblighi comunitari in materia di decarbonizzazione e transizione energetica, nonché nel rispetto degli obiettivi di potenza complessiva da traguardare all'anno 2030 per la Regione autonoma della Sardegna – Previsione che garantisce la massimizzazione delle aree da individuare per agevolare il raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A dell'art. 2 del decreto del Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica 21 giugno 2024, nonché per garantire le esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualità dell'aria e dei corpi idrici – Previsione che si applica a tutto il territorio della regione, ivi comprese le aree e le superfici sulle quali insistono impianti a fonti rinnovabili in corso di valutazione ambientale e autorizzazione, di competenza regionale o statale, ovvero autorizzati che non abbiano determinato una modifica irreversibile dello stato dei luoghi – Divieto di realizzazione degli impianti ricadenti nelle rispettive aree non idonee come individuate dagli Allegati A, B, C, D, E e dai commi 9 e 11 dell’art. 1 della legge della Regione Sardegna 5 dicembre 2024, n. 20 – Applicazione di tale divieto anche agli impianti e gli accumuli FER la cui procedura autorizzativa e di valutazione ambientale, di competenza regionale o statale, è in corso al momento dell'entrata in vigore della medesima legge regionale – Previsione che non può essere dato corso alle istanze di autorizzazione che, pur presentate prima dell'entrata in vigore della legge regionale n. 20 del 2024, risultino in contrasto con essa e ne pregiudichino l'attuazione – Previsione che i provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque denominati già emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee, sono privi di efficacia – Previsione che sono fatti salvi i provvedimenti aventi ad oggetto impianti che hanno già comportato una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi – Idoneità all'installazione di impianti FER delle aree e delle superfici di cui all'Allegato F della legge regionale n. 20 del 2024, nonché delle aree idonee di cui al comma 7 secondo periodo – Previsione che sono aree ordinarie tutte le porzioni di territorio non ricomprese negli allegati delle succitata legge – Realizzazione degli impianti e degli accumuli FER, indipendentemente dalla loro collocazione in aree idonee o in aree ordinarie, vincolata al rispetto dei requisiti e delle prescrizioni di cui all'Allegato G della medesima legge regionale, nonché al rispetto delle specifiche prescrizioni di natura territoriale, urbanistica, edilizia, paesaggistica, con particolare riferimento al Piano paesaggistico regionale, ambientale e tecnica proprie dell'area e dell'impianto oggetto di istanza di autorizzazione – Previsione che, qualora un progetto di impianto ricada su un areale ricompreso, sia nelle aree definite idonee, sia nelle aree definite non idonee, prevale il criterio di non idoneità – Denunciata introduzione di una disciplina che ha individuato molteplici aree inidonee all’installazione degli impianti, pari quasi al 95% dell’intero territorio regionale, anziché limitarsi ad individuare puntualmente le aree idonee beneficiarie di apposita accelerazione autorizzativa – Contrasto con gli obblighi internazionali assunti dall’Italia per il raggiungimento degli obiettivi di politica energetica dettati dalla normativa europea, nonché con la normativa nazionale attuativa di tali obiettivi – Violazione dello Statuto – Lesione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali – Disciplina regionale che, per tutelare il paesaggio regionale, detta una normativa in contrasto con la legislazione nazionale volta a garantire la massima diffusione degli impianti energetici da fonti rinnovabili – Previsioni in conflitto con i principi quadro, in materia di produzione energetica, con le regole finalizzate alla tutela dell’ambiente, in merito alla quale lo Stato dispone di una competenza trasversale e con i principi fondamentali e norme di riforma economico sociale – Eccedenza dalle competenze statutarie – Lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali – Violazione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia – Legislazione regionale retroattiva che, dichiarandosi applicabile anche laddove sia già stato rilasciato il titolo autorizzativo, sancendone addirittura l’inefficacia ex lege, incide su un quadro normativo che da tempo sanciva la sicura realizzabilità degli impianti sulle aree individuate dalla legge statale, al fine di realizzare la transizione energetica – Lesione del principio di affidamento – Normativa incidente su quasi tutto il territorio regionale, con portata preclusiva di qualunque nuovo intervento, che favorisce le finalità paesaggistiche, ma trascura le ricadute negative inerenti alla politica energetica eurounitaria e nazionale – Previsione regionale che, sottraendo agli effetti della nuova disciplina inibitoria i soli impianti la cui già intervenuta esecuzione, abbia già comportato, alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 20 del 2024, un’irreversibile trasformazione del fondo interessato, è irragionevole, poiché la realizzazione di nuovi impianti richiede notevoli investimenti preventivi rispetto alla concreta esecuzione dei lavori – Disparità di trattamento di situazioni imprenditoriali incise dalla medesima sopravvenienza normativa – Lesione del principio di uguaglianza – Violazione della libertà di iniziativa economica privata.
Norme impugnate:
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20 Art. 1 Co. 1
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20 Art. 1 Co. 2
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20 Art. 1 Co. 5
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20 Art. 1 Co. 6
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20 Art. 1 Co. 7
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 11 Co.
Costituzione Art. 41 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 3
Statuto speciale per la Sardegna Art. 3 Co. 1
Statuto speciale per la Sardegna Art. 3 Co. 2
Statuto speciale per la Sardegna Art. Co.
regolamento CE Art. Co.
direttiva UE Art. Co.
direttiva CE Art. Co.
direttiva CE Art. Co.
direttiva CE Art. Co.
direttiva CE Art. Co.
Testo dell'ordinanza
N. 131 ORDINANZA (Atto di promovimento) 09 giugno 2025
Ordinanza del 9 giugno 2025 del Tribunale amministrativo regionale
per la Sardegna sul ricorso proposto da Maple Tree Solar S.r.l.
contro Regione autonoma della Sardegna, Comune di Usini e Unione dei
comuni del Coros.
Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della
Regione autonoma Sardegna - Disposizioni per l'individuazione di
aree e superfici idonee e non idonee all'installazione di impianti
a fonti di energia rinnovabile (FER) - Previsione che individua le
aree idonee e le superfici idonee, non idonee e ordinarie al fine
di favorire la transizione ecologica, energetica e climatica nel
rispetto delle disposizioni di cui all'art. 9, primo e secondo
periodo, della Costituzione nonche' delle disposizioni di cui agli
artt. 3, lettere f), m) e n), e 4, lettera e), dello statuto
speciale per la Sardegna e delle disposizioni attuative e secondo
un criterio pianificatorio di sistema che tenga in considerazione
la pianificazione energetica e quella di governo del territorio -
Previsione che detta disposizioni urgenti, nel rispetto della
lettera a), ai sensi dell'art. 20, comma 4, del decreto legislativo
n. 199 del 2021 e in conformita' a quanto previsto dal decreto del
Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica 21 giugno 2024
- Previsione che garantisce la minimizzazione dell'impatto
ambientale e paesaggistico degli impianti di energia a fonti
rinnovabili, nonche' la loro programmazione territoriale al fine di
garantire il rispetto degli obblighi comunitari in materia di
decarbonizzazione e transizione energetica, nonche' nel rispetto
degli obiettivi di potenza complessiva da traguardare all'anno 2030
per la Regione autonoma Sardegna - Previsione che garantisce la
massimizzazione delle aree da individuare per agevolare il
raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A dell'art. 2
del decreto del Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica
21 giugno 2024, nonche' per garantire le esigenze di tutela del
patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e
forestali, della qualita' dell'aria e dei corpi idrici - Previsione
che si applica a tutto il territorio della regione, ivi comprese le
aree e le superfici sulle quali insistono impianti a fonti
rinnovabili in corso di valutazione ambientale e autorizzazione, di
competenza regionale o statale, ovvero autorizzati che non abbiano
determinato una modifica irreversibile dello stato dei luoghi -
Divieto di realizzazione degli impianti ricadenti nelle rispettive
aree non idonee come individuate dagli Allegati A, B, C, D, E e dai
commi 9 e 11 dell'art. 1 della legge della Regione Sardegna 5
dicembre 2024, n. 20 - Applicazione di tale divieto anche agli
impianti e gli accumuli FER la cui procedura autorizzativa e di
valutazione ambientale, di competenza regionale o statale, e' in
corso al momento dell'entrata in vigore della medesima legge
regionale - Previsione che non puo' essere dato corso alle istanze
di autorizzazione che, pur presentate prima dell'entrata in vigore
della legge regionale n. 20 del 2024, risultino in contrasto con
essa e ne pregiudichino l'attuazione - Previsione che i
provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque
denominati gia' emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti
nelle aree non idonee, sono privi di efficacia - Previsione che
sono fatti salvi i provvedimenti aventi ad oggetto impianti che
hanno gia' comportato una modificazione irreversibile dello stato
dei luoghi - Idoneita' all'installazione di impianti FER delle aree
e delle superfici di cui all'Allegato F della legge regionale n. 20
del 2024, nonche' delle aree idonee di cui al comma 7, secondo
periodo - Previsione che sono aree ordinarie tutte le porzioni di
territorio non ricomprese negli allegati delle succitata legge -
Realizzazione degli impianti e degli accumuli FER,
indipendentemente dalla loro collocazione in aree idonee o in aree
ordinarie, vincolata al rispetto dei requisiti e delle prescrizioni
di cui all'Allegato G della medesima legge regionale, nonche' al
rispetto delle specifiche prescrizioni di natura territoriale,
urbanistica, edilizia, paesaggistica, con particolare riferimento
al Piano paesaggistico regionale, ambientale e tecnica proprie
dell'area e dell'impianto oggetto di istanza di autorizzazione -
Previsione che, qualora un progetto di impianto ricada su un areale
ricompreso, sia nelle aree definite idonee, sia nelle aree definite
non idonee, prevale il criterio di non idoneita'.
- Legge della Regione Sardegna 5 dicembre 2024, n. 20 (Misure urgenti
per l'individuazione di aree e superfici idonee e non idonee
all'installazione e promozione di impianti a fonti di energia
rinnovabile (FER) e per la semplificazione dei procedimenti
autorizzativi), art. 1, commi 1, 2, 5, 6, 7 e Allegati A e G.
(GU n. 28 del 09-07-2025)
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA SARDEGNA
sezione seconda
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 156 del 2025, proposto da Maple Tree Solar S.r.l.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dagli avvocati Carlo Comande', Serena Caradonna e Margherita
Geraci, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
Contro:
Comune di Usini, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Pintus, con
domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
Regione Sardegna, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Pani e Giovanni
Parisi, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
Nei confronti Unione dei Comuni del Coros - Sportello unico
attivita' produttive e edilizia, non costituita in giudizio, per
l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia:
dell'ordinanza prot. n. 3 del 13 gennaio 2025 con cui il
Comune di Usini ha ordinato alla Societa' Maple Tree Solar S.r.l.
l'immediata sospensione dei lavori inerenti all'esecuzione della
«Realizzazione impianto fotovoltaico, in agro di Usini, Loc.
S'Iscalone, Provvedimento unico n. 21 del 21 aprile 2023, societa'
proponente Maple Tree solar S.r.l.», trasmessa alla societa' con nota
del 14 gennaio 2025;
della comunicazione del 14 gennaio 2025 con cui l'ufficio
tecnico del Comune di Usini ha rilevato che «a seguito di controlli
effettuati dal Corpo forestale e vigilanza ambientale - Stazione di
Ittiri, e dal personale dell'ufficio tecnico, i quali hanno dato
luogo all'emissione dell'ordinanza RST n. 03/2025 di sospensione dei
lavori dell'intervento in argomento, il Provvedimento unico n. 21 del
21 aprile 2024 risulta privo di efficacia in quanto ricadente in aree
non idonee ai sensi della legge regionale n. 20/2024 non comportando
modificazioni irreversibili dello stato dei luoghi alla data
dell'entrata in vigore (6 dicembre 2024) della stessa legge
regionale»;
ove occorra e per quanto di ragione, della nota prot. 1262
pos. X.7.4 del 24 dicembre 2024 della Stazione forestale di V.A. di
Ittiri, recante «Verbale di accertamento dello stato dei luoghi -
agro di Usini, lo. S'Iscalone - realizzazione di un impianto
fotovoltaico - provvedimento unico n. 21 del 21 aprile 2023 -
societa' proponente "Inzaina Nicolo'" con voltura alla societa'
"Maple Tree Solar S.r.l." - Calangianus», nel quale viene evidenziato
che alla data del 24 dicembre 2024 i lavori eseguiti non hanno
comportato «neanche minimamente una modificazione irreversibile dello
stato dei luoghi», conosciuta in parte qua, in quanto richiamata
nell'ordinanza su citata in qualita' di atto presupposto;
ove occorra e per quanto di ragione, della nota prot. n.
92531 del 27 dicembre 2024 della Direzione generale del Corpo
forestale e di vigilanza ambientale, Servizio territoriale
Ispettorato ripartimentale e del CFVA di Sassari, avente ad oggetto
la «Realizzazione impianto fotovoltaico, in agro di Usini, loc.
S'Iscalone, Provvedimento unico n. 21 del 21 aprile 2023, societa'
proponente Inzaina Nicolo' con voltura alla societa' «Maple Tree
Solar S.r.l.», pervenuta al protocollo del Comune di Usini al n.
14441 del 30 dicembre 2024, conosciuta in parte qua, in quanto
richiamata nell'ordinanza su citata in qualita' di atto presupposto;
ove occorra e per quanto di ragione, del verbale di
sopralluogo prot. 274 del 9 gennaio 2025, redatto dal responsabile
del procedimento in materia di Urbanistica e edilizia privata
(SUAPEE), conosciuto in parte qua, in quanto richiamato
nell'ordinanza su citata in qualita' di atto presupposto;
nonche' di ogni altro atto connesso, presupposto e/o
consequenziale, ancorche' non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Usini e
della Regione Sardegna.
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente.
Visto l'art. 55 cod. proc. amm.
Visti tutti gli atti della causa.
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza.
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 il
dott. Antonio Plaisant e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
Con Provvedimento unico del 21 aprile 2023, rilasciato dal SUAPE
dell'Unione dei Comuni del Coros all'esito della procedura
semplificata di cui agli articoli 4 e 6, comma 9-bis del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28, e successive modificazioni ed
integrazioni, e' stata autorizzata la realizzazione e gestione di un
impianto fotovoltaico con potenza nominale di 4.000 KW. da ubicarsi
in localita' S'Iscalone del Comune di Usini, su un'area sita in zona
E ricadente nel buffer di 500 m. da zone industriali e a destinazione
G, come tale idonea a ospitare l'impianto secondo quanto previsto
dall'art. 20, comma 8, lettera c-ter, del decreto legislativo 8
novembre 2021, n. 199.
In data 3 maggio 2024 l'odierna ricorrente Maple Tree Solar
S.r.l., subentrata per voltura dalla ditta Inzaina Nicolo' nella
sopra descritta autorizzazione, ha comunicato al Comune di Usini
l'avvio dei lavori finalizzati alla realizzazione del nuovo impianto.
Circa sette mesi dopo e' stata promulgata la legge regionale 5
dicembre 2024, n. 20, entrata in vigore il 6 dicembre 2024, recante
«Misure urgenti per l'individuazione di aree e superfici idonee e non
idonee all'installazione e promozione di impianti a fonti di energia
rinnovabile (FER) e per la semplificazione dei procedimenti
autorizzativi».
A seguito di sopralluogo svolto dalla Direzione generale del
Corpo forestale e di vigilanza ambientale della Regione Sardegna, il
Comune di Usini ha avviato una verifica della compatibilita' del
predetto impianto fotovoltaico con l'art. 1, comma 5, della
sopravvenuta legge regionale n. 20/2024, secondo cui «E' vietata la
realizzazione degli impianti ricadenti nelle rispettive aree non
idonee cosi' come individuate dagli allegati A, B, C, D, E e dai
commi 9 e 11 ...» e per il quale «I provvedimenti autorizzatori e
tutti i titoli abilitativi comunque denominati gia' emanati, aventi
ad oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee, sono privi
di efficacia. Sono fatti salvi i provvedimenti aventi ad oggetto
impianti che hanno gia' comportato una modificazione irreversibile
dello stato dei luoghi...», laddove l'allegato A della medesima legge
regionale, nell'individuare le «Aree non idonee all'installazione di
impianti fotovoltaici e termodinamici», prevede che non possono
ospitare impianti fotovoltaici «di media taglia» ai sensi dell'art.
1, comma 3 (per quanto ora di specifico interesse), tra le altre, le
zone urbanistiche E, senza ulteriori distinzioni.
All'esito di tale verifica il Comune di Usini ha adottato
l'ordinanza 13 gennaio 2025, n. 3, comunicata in data 14 gennaio
2024, con cui ha disposto l'immediata sospensione dei lavori.
A fondamento di tale decisione il Comune ha osservato, qui in
sintesi, che:
l'impianto in discussione e' «di media taglia» ai sensi e per
gli effetti di cui all'art. 1, comma 3, della legge regionale n.
20/2024, norma che qualifica in tal modo gli impianti con potenza
superiore o uguale a 1 MW. e inferiore o uguale a 10 MW.;
l'impianto stesso e' localizzato in Zona agricola, che l'art.
1, comma 5, della legge regionale n. 20/2024, considera tout court
non idonea a ospitare questo genere di impianti;
pertanto l'autorizzazione gia' rilasciata e' da ritenersi
inefficace per legge, ai sensi e per gli effetti dello stesso art. 1,
comma 5, della legge regionale n. 10/2024, non potendo trovare
applicazione la previsione transitoria che fa salve le autorizzazioni
relative a impianti «che hanno gia' comportato una modificazione
irreversibile dello stato dei luoghi», in quanto, come risulta dalla
nota 27 dicembre 2024 della Direzione generale del corpo forestale e
di vigilanza ambientale, Servizio territoriale ispettorato
ripartimentale e del CFVA di Sassari e dal relativo verbale di
sopralluogo, «i lavori eseguiti non hanno comportato neanche
minimamente una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi».
Con il ricorso ora in esame, notificato in data 13 marzo 2025, e'
stato chiesto l'annullamento, previa sospensione in via cautelare,
della sopra citata ordinanza, nonche' della nota di comunicazione e
della nota trasmessa al Comune dal Corpo forestale e di vigilanza
ambientale.
A fondamento di tali richieste la ricorrente ha dedotto
articolate censure di illegittimita' comunitaria e costituzionale
della nuova disciplina introdotta dalla legge regionale n. 20/2024,
evidenziando, altresi', con specifico riferimento al periculum in
mora, i notevoli investimenti gia' sostenuti per la realizzazione
dell'impianto (euro 422.136,00 per l'acquisto del terreno, euro
820.178,13 per l'acquisto dei materiali), nonche' l'urgenza di
proseguire nella realizzazione dei lavori per scongiurare ulteriori
danni da lucro cessante, che i provvedimenti impugnati le stanno
quotidianamente cagionando.
Si sono costituiti in giudizio la Regione Sardegna e il Comune di
Usini, entrambi opponendosi all'accoglimento del ricorso.
All'esito della Camera di consiglio del 4 giugno 2025 la causa e'
stata assunta in decisione sull'istanza cautelare proposta in
ricorso.
In via preliminare il Collegio osserva che nel caso ora in esame
l'interesse (c.d. oppositivo) azionato dalla societa' ricorrente si
concretizza nella contestazione del provvedimento amministrativo
adottato dall'amministrazione comunale e diretto a paralizzare
l'efficacia dell'atto autorizzativo alla realizzazione dell'impianto
fotovoltaico da essa gia' ottenuto all'esito dell'iter procedimentale
svoltosi nel vigore della normativa al tempo vigente.
A cio' segue che la fondatezza della pretesa avanzata, anche in
via cautelare, comporterebbe, quale conseguenza immediata, la
riespansione dell'efficacia del titolo gia' conseguito e, con essa,
la concreta possibilita' di portarlo a esecuzione. E cio' connota in
termini peculiari la vicenda in esame, che ai fini della piena tutela
dell'interesse della societa' Maple Tree Solar S.r.l. impone di
valutare, gia' in questa sede cautelare, la questione di legittimita'
costituzionale della normativa regionale a fondamento dell'impugnata
decisione comunale.
Cio' premesso il Collegio ritiene sussistenti entrambi i
presupposti richiesti ai fini dell'accoglimento dell'istanza
cautelare.
Cominciando dal fumus boni iuris, si reputano non manifestamente
infondate e rilevanti ai fini dell'accoglimento dell'istanza
cautelare, come tali meritevoli di essere sottoposte al vaglio della
Consulta gia' in questa fase del giudizio, tre questioni di
legittimita' costituzionale di seguito partitamente esposte.
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 5, 6, 7 e
degli allegati A e G della legge della Regione Sardegna n. 20/2024 in
quanto tali norme regionali introducono una disciplina contrastante
con gli obblighi internazionali assunti dall'Italia per il
raggiungimento degli obiettivi di politica energetica dettati dai
regolamenti dell'Unione europea n. 2018/2001 e n. 2021/1119/UE, dalle
direttive n. 98/70/CE, n. 2009/28/CE, n. 2001/77/CE e n. 2023/2413
del Parlamento europeo e del Consiglio, nonche' con la disciplina
nazionale di attuazione di tali obiettivi dettata dal decreto
legislativo n. 199/2021 (in particolare dall'art. 20 dello stesso),
ponendosi in contrasto con gli articoli 3, comma 1, dello Statuto
speciale per la Regione Sardegna, approvato con legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3, nonche' gli articoli 11 e 117, comma 1, della
Costituzione.
Emerge, in primo luogo, la violazione dell'art. 3, comma 1, dello
Statuto speciale per la Regione Sardegna, approvato con legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, laddove statuisce che la
Regione sarda esercita la propria competenza legislativa (quand'anche
primaria-esclusiva) «col rispetto degli obblighi internazionali e
degli interessi nazionali», concetto che, poi, si ritrova all'art.
117, comma 1, della Costituzione, secondo cui il legislatore
regionale e' sempre tenuto al rispetto «dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali».
Nel caso di specie tale limite non sembra essere stato
rispettato, per le ragioni di seguito esposte.
Il regolamento 2018/1999/UE, come recentemente modificato dal
regolamento 2021/1119/UE (c.d. «Legge europea sul clima»), ha
individuato come obiettivo prioritario dell'Unione europea il
raggiungimento della «neutralita' climatica» entro l'anno 2050 e come
tappa fondamentale del relativo percorso la riduzione interna netta,
entro l'anno 2030, delle emissioni di gas a effetto serra nella
misura minima del 55% rispetto ai livelli dell'anno 1990.
A tal fine l'Unione europea - in dichiarato esercizio delle
competenze che le derivano dall'art. 192, comma 2, lettera e), del
T.F.U.E., ove si prevede la possibilita' di adottare «misure aventi
una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse
fonti di energia e sulla struttura generale dell'approvvigionamento
energetico del medesimo» - ha messo in campo un'articolata
«disciplina energetica» per indirizzare le iniziative attuative degli
Stati membri nella direzione sopra descritta, nello specifico:
l'art. 15 della direttiva 2018/2001/UE, ove si prevede che
«1. Gli Stati membri assicurano che le norme nazionali in materia di
procedure di autorizzazione, certificazione e rilascio delle licenze
applicabili agli impianti e alle relative reti di trasmissione e
distribuzione per la produzione di energia elettrica, di calore o di
freddo da fonti rinnovabili ... siano proporzionate e necessarie e
contribuiscano all'attuazione del principio che da' priorita'
all'efficienza energetica» e che «gli Stati membri provvedono
affinche' le autorita' competenti a livello nazionale, regionale e
locale inseriscano disposizioni volte all'integrazione e alla
diffusione delle energie rinnovabili ...»;
l'art. 15-ter della medesima direttiva, a mente del quale
entro il 21 maggio 2025 gli Stati membri devono procedere a una
mappatura coordinata in vista della diffusione delle energie
rinnovabili sul loro territorio per individuare il potenziale
nazionale e la superficie necessaria all'installazione degli impianti
necessari a soddisfare il contributo nazionale minimo necessario al
raggiungimento del sopra descritto obiettivo di riduzione dei gas
serra entro il 2030, garantendo il necessario coordinamento tra le
autorita' pubbliche, statali, regionali e locali;
la previsione della direttiva 2023/2413/UE, secondo cui
«L'obiettivo della neutralita' climatica dell'Unione richiede una
transizione energetica giusta che non lasci indietro nessun
territorio o nessun cittadino, una maggiore efficienza energetica e
quote nettamente piu' elevate di energia da fonti rinnovabili in un
sistema energetico integrato. Le energie rinnovabili svolgono un
ruolo fondamentale nel conseguimento di tali obiettivi, dato che il
settore energetico contribuisce attualmente per oltre il 75% alle
emissioni totali di gas a effetto serra nell'Unione. Riducendo tali
emissioni di gas a effetto serra, le energie rinnovabili possono
anche contribuire ad affrontare sfide ambientali come la perdita di
biodiversita', e a ridurre l'inquinamento in linea con gli obiettivi
della comunicazione della Commissione, del 12 maggio 2021, dal titolo
«Un percorso verso un pianeta piu' sano per tutti - Piano d'azione
dell'UE: Verso l'inquinamento zero per l'aria, l'acqua e il suolo».
La transizione verde verso un'economia basata sulle energie da fonti
rinnovabili contribuira' a conseguire gli obiettivi della decisione
(UE) 2022/591 del Parlamento europeo e del Consiglio, che mira
altresi' a proteggere, ripristinare e migliorare lo stato
dell'ambiente, mediante, tra l'altro, l'interruzione e l'inversione
del processo di perdita di biodiversita'. Il fatto che l'energia
rinnovabile riduca l'esposizione agli shock dei prezzi, rispetto ai
combustibili fossili, puo' portare la stessa ad avere un ruolo
fondamentale nel fronteggiare la poverta' energetica. L'energia
rinnovabile puo' inoltre apportare notevoli vantaggi socioeconomici,
creando nuovi posti di lavoro e promuovendo le industrie locali,
rispondendo, nel contempo, alla crescente domanda interna e mondiale
di tecnologie per le fonti energetiche rinnovabili», con la
precisazione che «Sono altresi' necessari un'ulteriore
semplificazione e abbreviazione delle procedure amministrative di
rilascio delle autorizzazioni per gli impianti di produzione di
energia rinnovabile»;
l'art. 16-septies della direttiva 2018/2001/UE, come
modificato dalla direttiva 2023/2413/UE, secondo cui «nella procedura
di rilascio delle autorizzazioni, la pianificazione, la costruzione e
l'esercizio degli impianti di produzione di energia rinnovabile, la
connessione di tali impianti alla rete, la rete stessa e gli impianti
di stoccaggio siano considerati di interesse pubblico prevalente e
nell'interesse della salute e della sicurezza pubblica nella
ponderazione degli interessi giuridici nei singoli casi e ai fini
dell'art. 6, paragrafo 4, e dell'art. 16, paragrafo 1, lettera c),
della direttiva 92/43/CEE, dell'art. 4, paragrafo 7, della direttiva
2000/60/CE e dell'art. 9, paragrafo 1, lettera a), della direttiva
2009/147/CE». Al fine di dare attuazione a tale disciplina unionale,
il legislatore nazionale ha dettato disposizioni particolarmente
incisive.
Con il decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, espressamente
attuativo della direttiva 2018/2001/UE, si e' stabilito che ciascuna
regione e provincia autonoma deve assicurare il consumo sul proprio
territorio di una quota minima di energia da fonti rinnovabili,
secondo le modalita' descritte dallo stesso decreto legislativo n.
199/2021, che ha, poi, incaricato il legislatore regionale di
individuare, nel rispetto dei principi fissati da appositi decreti
ministeriali, le aree considerate a priori idonee all'installazione
degli impianti (art. 20, comma 4), stabilendo, pero', nel contempo,
all'art. 20, comma 8, che «Nelle more dell'individuazione delle aree
idonee sulla base dei criteri e delle modalita' stabiliti dai decreti
di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al
comma 1 del presente articolo:
a) i siti ove sono gia' installati impianti della stessa
fonte e in cui vengono realizzati interventi di modifica, anche
sostanziale, per rifacimento, potenziamento o integrale
ricostruzione, eventualmente abbinati a sistemi di accumulo, che non
comportino una variazione dell'area occupata superiore al 20 per
cento. Il limite percentuale di cui al primo periodo non si applica
per gli impianti fotovoltaici, in relazione ai quali la variazione
dell'area occupata e' soggetta al limite di cui alla lettera c-ter),
numero 1);
b) le aree dei siti oggetto di bonifica individuate ai sensi
del Titolo V, Parte quarta, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152;
c) le cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o
in condizioni di degrado ambientale, o le porzioni di cave e miniere
non suscettibili di ulteriore sfruttamento;
c-bis) i siti e gli impianti nelle disponibilita' delle
societa' del gruppo Ferrovie dello Stato italiane e dei gestori di
infrastrutture ferroviarie nonche' delle societa' concessionarie
autostradali;
c-bis.1) i siti e gli impianti nella disponibilita' delle
societa' di gestione aeroportuale all'interno dei sedimi
aeroportuali, ivi inclusi quelli all'interno del perimetro di
pertinenza degli aeroporti delle isole minori di cui all'allegato 1
al decreto del Ministro dello sviluppo economico 14 febbraio 2017,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 114 del 18 maggio 2017, ferme
restando le necessarie verifiche tecniche da parte dell'Ente
nazionale per l'aviazione civile (ENAC);
c-ter) esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche
con moduli a terra, e per gli impianti di produzione di biometano, in
assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni
culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42;
1) le aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro
i cui punti distino non piu' di 500 metri da zone a destinazione
industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse
nazionale, nonche' le cave e le miniere;
2) le aree interne agli impianti industriali e agli
stabilimenti, questi ultimi come definiti dall'art. 268, comma 1,
lettera h), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonche' le
aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti
distino non piu' di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento;
3) le aree adiacenti alla rete autostradale entro una
distanza non superiore a 300 metri;
c-quater) fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b),
c), c-bis) e c-ter), le aree che non sono ricomprese nel perimetro
dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, incluse le zone gravate da usi civici di cui
all'art. 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, ne' ricadono
nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della
parte seconda oppure dell'art. 136 del medesimo decreto legislativo.
Ai soli fini della presente lettera, la fascia di rispetto e'
determinata considerando una distanza dal perimetro di beni
sottoposti a tutela di tre chilometri per gli impianti eolici e di
cinquecento metri per gli impianti fotovoltaici. Resta ferma, nei
procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della cultura
a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree
sottoposte a tutela secondo quanto previsto all'art. 12, comma 3-bis,
del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387».
Pertanto, sulla base di quanto sin qui esposto, il compito
attribuito dalla disciplina statale sopra descritta al legislatore
regionale e' limitato all'individuazione puntuale delle singole aree
idonee, ma questo pur sempre, nel rispetto dell'elenco categoriale di
cui all'art. 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199/2021, con la
conseguenza concreta che lo stesso legislatore regionale non puo'
legittimamente vietare l'installazione di impianti produttivi da
fonti rinnovabili su aree rientranti nell'elenco categoriale previsto
dallo stesso art. 20, comma 8. Limite, questo, che costituisce un
indispensabile strumento di attuazione dei sopra descritti obblighi
assunti dall'Italia a livello unionale, certamente vanificati se
ciascuna regione potesse liberamente ridurre le aree idonee
all'installazione degli impianti, mettendo cosi' in dubbio la tenuta
complessiva del «sistema» preordinato alla realizzazione degli
obiettivi unionali.
Tale impostazione ha, poi, trovato conferma normativa espressa
all'art. 47 del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito
dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, con cui e' stato espressamente
precisato, modificando il tenore testuale dell'art. 20, comma 1, del
decreto legislativo n. 199/2021, che l'individuazione puntuale delle
aree idonee mediante i decreti ministeriali previsti al medesimo
comma 1 deve avvenire «tenuto conto delle aree idonee ai sensi del
comma 8»: poiche' il legislatore regionale, a sua volta, e' tenuto a
individuare le aree idonee «Conformemente ai principi e criteri
stabiliti dai decreti di cui al comma 1» (cosi' l'incipit dell'art.
20, comma 4, dello stesso decreto legislativo n. 199/2021), anche la
sfera decisionale del legislatore regionale non puo' che trovare un
limite invalicabile nello stesso elenco categoriale di cui all'art.
20, comma 8, del decreto legislativo n. 199/2021.
Tanto e' vero che, con ordinanza cautelare 14 novembre 2024, n.
4298, il Consiglio di Stato ha sospeso l'efficacia dell'art. 7, comma
2, lettera c), del decreto ministeriale 21 giugno 2024, recante
«Disciplina per l'individuazione di superfici e aree idonee per
l'installazione di impianti a fonti rinnovabili», proprio nella parte
in cui consente alle regioni di vietare l'installazione degli
impianti energetici da fonti rinnovabili su aree indicate come a cio'
idonee dal sopra citato art. 20, comma 8, del decreto legislativo n.
199/2021.
Orbene la legge della Regione Sardegna n. 20/2024 ha, invece,
introdotto una disciplina, sulla quale si fondano gli atti impugnati
nel presente giudizio, che - ad avviso del Collegio - non pare
proprio conformarsi al sopra descritto quadro normativo europeo e
nazionale, avendo la suddetta legge regionale:
individuato molteplici aree inidonee all'installazione degli
impianti, mentre, come si e' detto, il compito del legislatore
regionale e' (soltanto) quello di individuare puntualmente le «aree
idonee» quali beneficiarie di apposita accelerazione autorizzativa,
senza intaccare l'elenco categoriale di cui all'art. 20, comma 8, del
decreto legislativo n. 199/2021;
individuato tali nuove aree inidonee in misura molto ampia,
pari a quasi al 95% dell'intero territorio regionale (si veda, in
particolare, il comma 5 dell'art. 1 della legge regionale n. 20/2024
in relazione agli allegati da A a G alla stessa legge), anche qui in
diretto contrasto con l'elenco categoriale di aree idonee dettato
dall'art. 20, comma 8, lettera c-ter), n. 1 del decreto legislativo
n. 199/2021; per comprendere la portata ostativa di tale disciplina
regionale basti pensare che essa impedisce la realizzazione di
impianti energetici da fonti rinnovabili sulla quasi totalita' delle
aree agricole sarde, senza tenere neppure conto del fatto che l'art.
20, comma 8, lettera c-ter), n. 1 del decreto legislativo n. 199/2021
include certamente tra quelle idonee a ospitare gli impianti le aree
agricole «racchiuse in un perimetro i cui punti distino non piu' di
500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e
commerciale», proprio come nel caso dell'area destinata a ospitare
l'impianto ora di interesse dell'odierna ricorrente;
vietato tout court la realizzazione di impianti energetici da
fonti rinnovabili nelle aree che ha individuato come inidonee (art.
1, comma 5, primo periodo), introducendo un divieto assoluto in
diretto contrasto con quanto espressamente previsto dall'art. 20,
comma 7, del decreto legislativo n. 199/2021, a mente del quale «Le
aree non incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non
idonee all'installazione di impianti di produzione di energia
rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero
nell'ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata
inclusione nel novero delle aree idonee»; in tal modo, peraltro, la
disciplina regionale impedisce quella valutazione da effettuarsi caso
per caso, in sede amministrativa - e in particolare nei procedimenti
concernenti aree a vario titolo vincolate - alla luce della specifica
situazione di ciascun sito oggetto di proposta progettuale, che
rappresenta la via maestra per contemperare le esigenze di tutela
dell'ambiente e del paesaggio con i sopra descritti obiettivi di
riduzione delle emissioni di gas serra mediante produzione energetica
da fonti rinnovabili (si veda, sul punto specifico, Corte
costituzionale, 21 ottobre 2022, n. 216, secondo cui «la
dichiarazione di idoneita' deve ... risultare quale provvedimento
finale di un'istruttoria adeguata volta a prendere in considerazione
tutta una serie di interessi coinvolti», cosicche' «una normativa
regionale che non rispetti la riserva di procedimento amministrativo
e, dunque, non consenta di operare un bilanciamento in concreto degli
interessi strettamente aderente alla specificita' dei luoghi,
impedisce la migliore valorizzazione di tutti gli interessi pubblici
implicati e, di riflesso, viola il principio, conforme alla normativa
dell'Unione europea, della massima diffusione degli impianti da fonti
di energia rinnovabile (sentenza n. 286 del 2019; in senso analogo ex
multis sentenze n. 106 del 2020; n. 69 del 2018; n. 13 del 2014 e 44
del 2011)».
E tale dirompente contenuto precettivo della legge regionale in
esame si pone, come detto, in diretto contrasto con gli obblighi
eurounitari dell'Italia e, pertanto, con gli articoli 3, comma 1,
dello Statuto Sardo e 117, comma 1, della Costituzione, mediante la
violazione della disciplina nazionale interposta di cui al decreto
legislativo n. 199/2021.
II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 5, 6, 7 e
degli allegati A e G della legge della Regione Sardegna n. 20/2024 in
quanto tali norme regionali introducono una disciplina che travalica
i limiti della competenza legislativa regionale tracciati dagli
articoli 3 e 4 dello Statuto speciale per la Regione Sardegna,
approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, nonche'
dall'art. 117, commi 2, lettera s), e 3, della Costituzione.
Lo Statuto Sardo, all'art. 3, comma 2, lettera f), assegna alla
Regione Sardegna competenza legislativa esclusiva in materia di
«edilizia e urbanistica» (che comprende, come noto, anche la
«componente paesaggistica»), nonche' competenza legislativa
concorrente in materia di «e) produzione e distribuzione dell'energia
elettrica».
L'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, dal canto
suo, attribuisce allo Stato competenza legislativa esclusiva in
materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», cosi' come il comma 3 dello stesso art. 117 include tra
le materie di competenza concorrente quella relativa «a produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Non vi e' dubbio, quindi, che, in base a tali criteri di riparto
delle competenze su materie oggettivamente «interferenti», lo Stato
disponga di significativi spazi di intervento, potendo dettare i
principi quadro in materia produzione energetica, trattandosi di una
materia oggetto di competenza concorrente, nonche' i principi
fondamentali e le norme di riforma economico-sociale ordinariamente
capaci di limitare la stessa competenza legislativa regionale
esclusiva (art. 3, comma 1, dello Statuto sardo: vedi supra). Inoltre
lo stesso legislatore nazionale puo' interferire in subiecta materia
attraverso la propria potesta' esclusiva e trasversale a tutela
dell'ambiente, sulla quale gli impianti energetici da fonti
rinnovabili hanno evidenti ricadute.
Orbene tali criteri per la composizione di competenze legislative
cosi' «incrociate» tra Stato e Regione non sembrano essere stati
rispettati dalla legge regionale ora in esame.
Difatti la legge regionale n. 20/2024, al dichiarato scopo di
tutelare il paesaggio regionale, ha dettato una disciplina che, come
si e' visto, appare sotto diversi aspetti in contrasto con quella
nazionale di riferimento anche per profili sui quali il legislatore
nazionale, intervenendo a garanzia della massima diffusione degli
impianti energetici da fonti rinnovabili:
ha introdotto «principi quadro» in materia di produzione
energetica, cui il legislatore regionale e' tenuto ad attenersi
nell'esercitare la relativa competenza concorrente;
ha dettato regole finalizzate alla tutela dell'ambiente,
sulla quale dispone di una competenza esclusiva e «trasversale»;
ha prescritto principi fondamentali e norme di riforma
economico-sociale che vincolano il legislatore regionale anche nelle
materie di sua competenza esclusiva. Tale impostazione trova conferma
nella recente pronuncia 12 marzo 2025, n. 28, con cui la Consulta ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Sardegna 3 luglio 2024, n. 5, la quale -
sostanzialmente allo scopo di anticipare gli effetti a regime della
legge regionale n. 20/2024 ora in esame - aveva vietato, per un
periodo massimo di diciotto mesi, l'installazione di nuovi impianti
energetici da fonti rinnovabili su gran parte del territorio sardo.
Con tale pronuncia, infatti, la Corte costituzionale ha ritenuto
che, alla luce dei principi eurounitari sopra descritti, il
legislatore regionale sia legittimato soltanto a individuare
puntualmente le aree idonee a fini di semplificazione delle procedure
autorizzative dei nuovi impianti e che non possa, invece, limitare,
neppure temporaneamente, la realizzazione degli stessi rispetto a
quanto previsto dalla disciplina nazionale di riferimento.
Pertanto anche tale pronuncia della Consulta conferma che il
legislatore regionale - nell'individuare le aree idonee alla
realizzazione degli impianti per cui e' causa - e' vincolato al
minimum legale fissato da quello statale all'art. 20, comma 8, del
decreto legislativo n. 199/2021, con cui gia' e' stato operato un
bilanciamento «a monte» tra l'interesse pubblico sotteso alla
realizzazione degli impianti e le esigenze di tutela dell'ambiente e
del paesaggio direttamente incisi dalla realizzazione dei nuovi
impianti; cio' comporta, altresi', che la competenza legislativa
esclusiva in materia di paesaggio di cui la Regione Sardegna trovi un
limite nelle norme nazionali espressive, oltre che dei sopra
descritti impegni internazionali, anche dei «principi fondamentali
che, in quanto tali, si impongono anche alle competenze statutarie»
della Regione Sardegna (cosi' la citata sentenza n. 28/2025 della
Consulta).
Considerazioni, queste, che sono leggibili anche nel ricorso
innanzi alla Corte costituzionale proposto dal Governo nei confronti
della stessa legge regionale n. 20/2024 ora in esame, per la
discussione del quale e' stata gia' fissata l'udienza del 7 ottobre
2025.
In quel ricorso e' stato, in particolare, evidenziato che,
persino prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo n.
199/2021, l'univoco orientamento della giurisprudenza costituzionale
- sulla scorta della disciplina unionale di riferimento - era gia'
nel senso di ritenere illegittime eventuali norme regionali tendenti
a sancire in via generalizzata e astratta la non idoneita' di intere
porzioni di territorio e/o a imporre aprioristiche e significative
limitazioni alla realizzazione dei nuovi impianti (si veda, in tal
senso, Corte costituzionale, 5 aprile 2018, n. 69), cio' al fine di
garantire la concreta attuazione del principio di massima diffusione
delle fonti di energia rinnovabili (cfr. Corte costituzionale 30
gennaio 2014, n. 13, Corte costituzionale 27 ottobre 2022, n. 221 e
Corte costituzionale 23 febbraio 2023, n. 27).
III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 5, della legge
regionale n. 20/2024 per contrasto con gli articoli 3 e 41 della
Costituzione.
Come gia' si e' evidenziato nella precedente esposizione, i
lavori finalizzati alla realizzazione dell'impianto proposto
dall'odierna ricorrente non hanno comportato alcuna significativa
modificazione dello stato dei luoghi, il che attribuisce rilievo a
una seconda questione di legittimita' costituzionale della disciplina
introdotta dalla legge regionale n. 20/2024, che specificamente
riguarda la parte in cui questa statuisce, all'art. 1, comma 5, che
«I provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque
denominati gia' emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti
nelle aree non idonee, sono privi di efficacia. Sono fatti salvi i
provvedimenti aventi ad oggetto impianti che hanno gia' comportato
una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi».
In tal modo la legge regionale si e' attribuita una portata
retroattiva, dichiarandosi espressamente applicabile anche laddove
gia' sia stato rilasciato il richiesto titolo autorizzativo - del
quale sancisce addirittura l'inefficacia ex lege - con la sola
eccezione dei casi in cui i lavori gia' intrapresi abbiano
determinato, all'entrata in vigore della nuova disciplina, «una
modifica irreversibile dello stato dei luoghi».
Tuttavia il potere del legislatore di introdurre norme
retroattive non e' illimitato, trovando un preciso limite nei canoni
di ragionevolezza e di legittimo affidamento, che impongono di
operare un «puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno
motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al
contempo potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso della norma
adottata» (cfr. Corte costituzionale 12 aprile 2017, n. 73),
bilanciamento che nel caso in esame porta il Collegio a dubitare
della legittimita' costituzionale della disciplina regionale in
discussione.
Cominciando dal canone di legittimo affidamento, riconducibile
all'art. 3 Cost., lo stesso e' qualificato come «principio
connaturato allo Stato di diritto» (sentenze numeri 73/2017, 170 e
160 2013, 78/2012, 209/2010), quale «riflesso soggettivo»
dell'indispensabile carattere di coerenza dell'ordinamento giuridico,
a sua volta corollario del fondamentale valore della certezza del
diritto (cfr. Corte costituzionale, 17 dicembre 1985, n. 349).
Ovviamente l'intensita' dello scrutinio costituzionale basato sul
legittimo affidamento varia a seconda dell'oggettiva rilevanza
acquisita dallo stesso nella specifica fattispecie esaminata, la
quale, a sua volta, dipende da quanto accaduto a livello
ordinamentale prima dell'entrata in vigore della legge retroattiva.
Orbene nel caso ora in esame il livello dell'affidamento che
l'ordinamento aveva legittimamente ingenerato negli operatori del
settore - circa la possibilita' di realizzare gli impianti, quanto
meno, nelle aree individuate dall'art. 20, comma 8, del decreto
legislativo n. 199/2021 - e' senza dubbio molto elevato.
Difatti la nuova disciplina regionale limitativa ha inciso su un
quadro normativo che - dai sopra descritti principi fondamentali di
rango eurounitario, alla disciplina nazionale di attuazione degli
stessi, sino al conforme «diritto vivente» - sanciva da tempo la
sicura realizzabilita' degli impianti su aree come quella ora in
discussione, ricollegandola a un obiettivo di rango indubbiamente
elevato quale la transizione energetica a fini di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (vedi supra).
Pertanto gli operatori del settore non potevano ragionevolmente
aspettarsi una sopravvenienza normativa come quella ora in esame,
tanto da avere immediatamente sostenuto - anche nel caso specifico
ora in esame - rilevanti investimenti economici.
Quanto, poi, al principio di ragionevolezza, la giurisprudenza
della Consulta ha da tempo chiarito che le disposizioni legislative
retroattive non possono «trasmodare in un regolamento irrazionale e
arbitrariamente incidente sulle situazioni sostanziali poste in
essere da leggi precedenti» (si vedano, ex multis, le sentenze numeri
16/2017, 203/2016 e 149/2017).
Tale canone, dunque, concorre con quello del legittimo
affidamento a perseguire il valore della certezza delle situazioni
giuridiche, ponendosi quale limite alla scelta del legislatore di
introdurre discipline incidenti su rapporti giuridici in corso di
svolgimento, a tutela dell'aspettativa della parte privata a
conservare - per tutto il periodo di spettanza e nell'originaria
entita' - l'utilita' legittimamente acquisita in forza di un atto
della pubblica amministrazione (si veda, sul punto, Consiglio di
Stato, adunanza plenaria 5 agosto 2022, n. 9).
Orbene nel caso ora in esame sussistono significativi elementi in
grado, quanto meno, di mettere in dubbio la ragionevolezza della
portata retroattiva attribuita alla normativa regionale ora in
discussione.
Prima di tutto, in via generale, depone in questo senso la gia'
descritta incidenza della stessa su (quasi) tutto il territorio
regionale, peraltro con portata preclusiva di qualunque nuovo
intervento, il che «sposta completamente il pendolo» a favore delle
dichiarate finalita' di tutela paesaggistica e trascura completamente
le pesanti ricadute negative su tutti i controvalori sottesi alla
politica energetica eurounitaria e nazionale.
In secondo luogo, ora con specifico riferimento al profilo di
maggiore interesse ai fini della presente decisione, appare
francamente irragionevole la scelta di sottrarre agli effetti della
nuova disciplina inibitoria i soli impianti la cui gia' intervenuta
esecuzione abbia gia' comportato - alla data di entrata in vigore
della stessa legge regionale n. 20/2024 - un'irreversibile
trasformazione del fondo interessato.
Tale limitazione, infatti, se rapportata all'affidamento del
privato che aveva conseguito il titolo autorizzatorio, appare
irragionevole in quanto la realizzazione dei nuovi impianti richiede
notevoli investimenti preventivi rispetto alla concreta esecuzione
dei lavori, innanzitutto per l'acquisto del terreno e dei materiali
costruttivi, come puntualmente accaduto (anche) nel caso ora in esame
(vedi supra), e di questo la disciplina transitoria regionale sopra
descritta non ha tenuto minimamente conto, finendo cosi' per trattare
in modo differente «situazioni imprenditoriali» analogamente incise
dalla sopravvenienza normativa, con la conseguente violazione,
altresi', del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Carta,
nonche' del diritto di libera iniziativa economica sancito dall'art.
41 della Costituzione. Del resto, a quest'ultimo proposito, la
giurisprudenza della Corte costituzionale ha da tempo precisato che
le novita' normative restrittive dell'iniziativa economica privata
non possono fondarsi su una qualunque «utilita' sociale»,
presupponendo, altresi', una ragionevole proporzione tra il fine
perseguito e il mezzo prescelto (cfr. Corte costituzionale, 23
novembre 2021, n. 218).
Quanto, infine, all'ulteriore presupposto del periculum in mora,
la sussistenza dello stesso emerge chiaramente dalla rilevanza degli
investimenti gia' sostenuti dalla ricorrente, finanche suscettibili
di arrecare il dissesto finanziario dell'impresa (vedi supra),
nonche' dalla perdita delle utilita' che l'operatore ricaverebbe
dall'esercizio dell'impianto.
E proprio questa notevole pregnanza del periculum in mora,
unitamente al fatto che nel caso in esame il giudizio cautelare non
puo' essere definito indipendentemente dalla risoluzione delle sopra
descritte questioni di legittimita' costituzionale (vedi supra),
rende necessario sospendere il giudizio, rimettere alla Corte
costituzionale l'esame delle questioni stesse e, nel contempo,
accogliere in via interinale l'istanza cautelare proposta in ricorso,
cosi' da evitare che il tempo inevitabilmente necessario alla
decisione della Consulta possa arrecare pregiudizio alla ricorrente,
in conformita' a quanto previsto dall'art. 55, comma 1, cod. proc.
amm., secondo cui il giudice, laddove venga attendibilmente allegato
il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile nel tempo
necessario alla decisione finale, puo' immediatamente emanare le
misure cautelari piu' idonee a preservare medio tempore l'efficacia
concreta della decisione stessa (si vedano, altresi', sul punto, le
sentenze della Corte costituzionale 16 luglio 1996, n. 249, 23 giugno
1994, n. 253 e 28 giugno 1985, n. 190, ove conformemente si afferma
che «la disponibilita' delle misure cautelari e' strumentale
all'effettivita' della tutela giurisdizionale e costituisce
espressione del principio per cui la durata del processo non deve
andare a danno dell'attore che ha ragione, in attuazione dell'art. 24
della Costituzione»).
L'ulteriore esame della domanda cautelare alla luce della
pronuncia della Consulta e' rinviato alla prima Camera di consiglio
utile successiva alla comunicazione della pronuncia stessa.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione
seconda), interlocutoriamente pronunciando sull'istanza cautelare
proposta in ricorso:
dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 5,
6, 7 e degli allegati A e G, della legge della Regione Sardegna n.
20/2024 per contrasto con gli articoli 3, comma 1, dello Statuto
speciale per la Regione Sardegna, approvato con legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3, 11 e 117, comma 1, della Costituzione,
nonche' dell'art. 1, comma 5, della stessa legge regionale n. 20/2024
per contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione;
sospende il giudizio e ordina alla Segreteria l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
sospende interinalmente l'efficacia del provvedimento
impugnato;
dispone la comunicazione della presente ordinanza alle parti
in causa, nonche' la sua notificazione al Presidente della Regione
autonoma della Sardegna e al Presidente del Consiglio regionale
sardo.
Fissa per l'ulteriore esame della domanda cautelare la prima
Camera di consiglio utile successiva alla comunicazione della
decisione della Corte costituzionale.
La regolazione tra le parti delle spese della presente fase di
giudizio e' rinviata alla definizione della domanda cautelare.
La presente ordinanza sara' eseguita dall'Amministrazione ed e'
depositata presso la segreteria del Tribunale che provvedera' a darne
comunicazione alle parti.
Cosi' deciso in Cagliari nella Camera di consiglio del giorno 4
giugno 2025, con l'intervento dei magistrati:
Tito Aru, Presidente;
Antonio Plaisant, consigliere, estensore;
Silvio Esposito, referendario.
Il Presidente: Aru
L'estensore: Plaisant