Reg. ord. n. 134 del 2025 pubbl. su G.U. del 09/07/2025 n. 28
Ordinanza del Corte d'appello di Lecce del 11/06/2025
Tra: Questura di Brindisi C/ Z. E.A.
Oggetto:
Straniero – Immigrazione – Procedimenti aventi ad oggetto la convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale, disposto a norma dell’art. 6 del d.lgs. n. 142 del 2015, e dell'art. 10-ter, comma 3, quarto periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, nonché per la convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6, del citato d.lgs. n. 142 del 2015 [nel caso di specie: trattenimento del richiedente protezione internazionale disposto a norma dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015 (sussistenza di fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione del respingimento o dell'espulsione)] – Attribuzione della competenza giurisdizionale alla corte d’appello di cui all’art. 5, comma 2, della legge n. 69 del 2005, nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida, che giudica in composizione monocratica, in luogo della sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, istituita presso il tribunale distrettuale – Denunciata carenza dei presupposti di necessità e di urgenza legittimanti l'adozione della decretazione d'urgenza – Contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per legge – Irragionevolezza, sotto diversi profili, della sottrazione della competenza alla sezione specializzata nella trattazione delle questioni in tema di protezione internazionale – Denunciata scissione tra il giudice competente a giudicare nel merito i provvedimenti relativi al riconoscimento del diritto di asilo e il giudice competente a giudicare la legittimità dei trattenimenti disposti nell’ambito delle medesime procedure di riconoscimento di tale diritto – Denunciata incertezza sulla competenza in relazione ai procedimenti di “riesame” dei provvedimenti sulle convalide e sulle proroghe.
Norme impugnate:
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 16 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto-legge del 17/02/2017 Num. 13 Art. 3 Co. 1
legge del 13/04/2017 Num. 46
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 16 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto-legge del 17/02/2017 Num. 13 Art. 5
legge del 13/04/2017 Num. 46
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 5
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 5
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 8
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 14 Co. 6
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 25/07/1998 Num. 286 Art. 10 Co. 3
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 25/07/1998 Num. 286 Art. 14 Co. 6
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 19
legge del 09/12/2024 Num. 187
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 25 Co.
Costituzione Art. 25 Co. 1
Costituzione Art. 77 Co. 2
Costituzione Art. 102 Co. 2
Testo dell'ordinanza
N. 134 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 2025
Ordinanza dell'11 giugno 2025 della Corte d'appello di Lecce nel
procedimento civile promosso dalla Questura di Brindisi contro Z.
E.A..
Straniero - Immigrazione - Procedimenti aventi ad oggetto la
convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il
trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente
protezione internazionale, disposto a norma dell'art. 6 del d.lgs.
n. 142 del 2015, e dell'art. 10-ter, comma 3, quarto periodo, del
d.lgs. n. 286 del 1998, nonche' per la convalida delle misure
adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6, del citato d.lgs. n. 142
del 2015 [nel caso di specie: trattenimento del richiedente
protezione internazionale disposto a norma dell'art. 6, comma 3,
del d.lgs. n. 142 del 2015 (sussistenza di fondati motivi per
ritenere che la domanda e' stata presentata al solo scopo di
ritardare o impedire l'esecuzione del respingimento o
dell'espulsione)] - Attribuzione della competenza giurisdizionale
alla corte d'appello di cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 69
del 2005, nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il
provvedimento oggetto di convalida, che giudica in composizione
monocratica, in luogo della sezione specializzata in materia di
immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei
cittadini dell'Unione europea, istituita presso il tribunale
distrettuale.
- Decreto-legge 11 ottobre 2024, n. 145 (Disposizioni urgenti in
materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, di tutela e
assistenza alle vittime di caporalato, di gestione dei flussi
migratori e di protezione internazionale, nonche' dei relativi
procedimenti giurisdizionali), convertito, con modificazioni, nella
legge 9 dicembre 2024, n. 187, artt. 16, 18, 18-bis e 19.
(GU n. 28 del 09-07-2025)
CORTE D'APPELLO DI LECCE
Il Consigliere di turno,
Letti gli atti del procedimento in epigrafe indicato e
sciogliendo la riserva assunta all'odierna udienza dell'11 giugno
2025.
O s s e r v a
1. Premessa.
In data ... la Questura di Brindisi ha richiesto, ai sensi
dell'art. 6, comma 5, decreto legislativo n. 142/2015:
la convalida del trattenimento nei confronti di E. A. Z....,
nato in ... , Marocco il ..., disposto presso il Centro di permanenza
per i rimpatri di Restinco (BR) dal questore di Brindisi in data ...
ai sensi dell'art. 6, comma 5, decreto legislativo n. 142/2015;
All'odierna udienza, sentito il trattenuto, il suo difensore,
nonche' il rappresentante della Questura di Brindisi, ritenuta la
propria competenza sulla richiesta di convalida del trattenimento,
questo Consigliere ha riservato la propria decisione nei termini di
legge.
2. In punto di rilevanza della questione.
A scioglimento della riserva, ritiene questa Corte di Appello
doversi sollevare questione di legittimita' costituzionale in
relazione all'art. 77, comma 2, Cost., agli articoli 3, 25 e 102,
comma 2, Cost., con riferimento agli articoli 16, 18, 18-bis e 19 del
decreto-legge n. 145/2024, convertito con modifiche dalla legge n.
187/2024, nella parte in cui attribuiscono la competenza
giurisdizionale in tema di procedimenti aventi ad oggetto la
richiesta, avanzata dal Questore, ai sensi dell'art. 6 decreto
legislativo n. 142/2015, di convalida del trattenimento del
richiedente protezione internazionale, disposto a norma del
richiamato art. 6 del decreto legislativo n. 142/2015, alla Corte di
Appello di cui all'art. 5-bis decreto-legge n. 13/2017, convertito
con modifiche dalla legge n. 46/2017, e cioe' alla Corte di Appello
di cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2005, nel cui distretto
ha sede il Questore che ha adottato il provvedimento oggetto di
convalida, che giudica, peraltro, in composizione monocratica, in
luogo della Sezione specializzata in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea, istituita presso il Tribunale distrettuale.
Va, preliminarmente, osservato che la questione di legittimita'
costituzionale, sollevata nell'ambito di un giudizio avente ad
oggetto la richiesta di convalida del trattenimento, avanzata dal
Questore di Brindisi ai sensi dell'art. 6 decreto legislativo n.
142/2015 in data ...,risulta ammissibile, come affermato dalla Corte
costituzionale (vedi Corte costituzionale n. 212/2023 punto 2.1. del
Considerato in diritto, che richiama Corte costituzionale n.
137/2020, punto 2.1. del Considerato in diritto). Invero, questo
Consigliere non si e' pronunciato sulla richiesta (che, come e' noto,
a pena di illegittimita', deve essere formulata prima della scadenza
del termine iniziale o prorogato - vedi Cassazione civ. sez. I, 16
dicembre 2019, n. 33178 - e deve essere disposta o convalidata dal
giudice entro quarantotto ore dalla richiesta - vedi Cass. civ. sez.
I, 30 ottobre 2019, n. 27939), ma ritiene di sollevare in via
preliminare la questione di legittimita' costituzionale, con
sospensione del giudizio.
Orbene, quando il giudice dubiti della legittimita'
costituzionale delle norme che regolano presupposti e condizioni del
potere di convalida, ovvero i presupposti e le condizioni del potere
di proroga di un trattenimento, il cui esercizio e' soggetto a
termini perentori, la cessazione dello stato di restrizione che
dovesse derivare dalla mancata convalida nel termine di legge, ovvero
dal mancato accoglimento della richiesta di proroga nel termine di
legge, non puo' essere di ostacolo al promovimento della relativa
questione di legittimita' costituzionale (si veda, con riguardo a
questione di legittimita' costituzionale sollevata nell'ambito di un
procedimento di riesame ai sensi dell'art. 309 c.p.p., Cassazione
pen. sez. F., 11 agosto 2015, n. 34889).
Va anche detto che, nella sostanza, con la questione di
legittimita' costituzionale si sottopone a scrutinio di
costituzionalita' il nuovo sistema normativo, frutto di decretazione
di urgenza, che attiene ai procedimenti di convalida dei
provvedimenti che dispongono o prorogano i trattenimenti dei
richiedenti protezione internazionale, di cui si contesta la
ragionevolezza e l'organicita', in mancanza di giustificazione circa
i presupposti della decretazione di urgenza e circa la sussistenza di
esigenze costituzionalmente rilevanti da perseguire.
La conseguenza dell'eventuale fondatezza dei rilievi
costituzionali mossi sarebbe il ripristino del precedente sistema,
che vedeva nelle Sezioni specializzate in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea, istituite presso i Tribunali distrettuali,
l'Autorita' giudiziaria competente in materia.
Per opportuna completezza si rappresenta che analoghe questioni
di legittimita' costituzionale sono state proposte da questa Corte di
Appello sulla medesima materia, a partire dall'ordinanza emessa in
data 2.5.2025 nel procedimento n. 243-1/2025, le cui argomentazioni
si condividono e si ripropongono in questa sede, nei limiti e con le
precisazioni di cui si dira'.
3. La ricostruzione del quadro normativo di riferimento
applicabile nel presente procedimento.
Il decreto-legge 11 ottobre 2024, n. 145, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale dell'11 ottobre 2024 - Serie Generale - n. 239, recante
«disposizioni urgenti in materia di ingresso in Italia di lavoratori
stranieri, di tutela e assistenza alle vittime di caporalato, di
gestione dei flussi migratori e di protezione internazionale, nonche'
dei relativi procedimenti giurisdizionali», al capo IV, aveva
previsto alcune disposizioni processuali (artt. 16, 17 e 18). In
particolare, l'art. 16, rubricato «modifiche al decreto-legge 17
febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13
aprile 2017, n. 46», modificando gli articoli 2 e 3, comma 4,
decreto-legge n. 13/2017, convertito con modifiche dalla legge n.
46/2017, aveva introdotto il reclamo dinanzi alla Corte di Appello
avverso i provvedimenti adottati dalle Sezioni specializzate, ai
sensi dell'art. 35-bis decreto legislativo n. 25/2008, e quelli
aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati
dall'autorita' preposta alla determinazione dello Stato competente
all'esame della domanda di protezione internazionale (art. 16 comma 1
lettera b). Aveva, poi, previsto che i giudici di appello chiamati a
comporre i collegi di reclamo avrebbero dovuto curare la propria
formazione almeno annuale nella materia della protezione
internazionale.
L'art. 17 aveva apportato modifiche al decreto legislativo n.
25/2008 e l'art 18 aveva a sua volta apportato modifiche al decreto
legislativo n. 150/2011. Ai sensi dell'art. 19 del decreto
legislativo n. 145/2024 le disposizioni di cui al capo IV si
applicavano ai ricorsi presentati ai sensi dell'art. 35 e dell'art.
3, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 25/2008, decorsi trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
decreto stesso.
Il decreto-legge n. 145/2024 e' stato convertito con modifiche
dalla legge 9 dicembre 2024 n. 187, pubblicata in Gazzetta Ufficiale
del 10 dicembre 2024 - Serie generale n. 289.
In particolare, per quanto di interesse in questa sede, in sede
di conversione, l'art. 16 del decreto-legge n. 145/2024 e' stato
modificato dalla legge n. 187/2024. Innanzitutto, e' stata modificata
la rubrica dell'articolo («modifica all'art. 3 e introduzione
dell'art. 5-bis del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13,
convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46»).
Quindi, con l'art. 16 citato, attraverso la modifica dell'art. 3,
comma 1, lett. d) decreto-legge n. 13/2017, convertito con modifiche
dalla legge n. 46/2017 e l'introduzione dell'art. 5-bis nel
decreto-legge n. 13/2017, convertito, con modifiche, dalla legge n.
46/2017, e' stata sostanzialmente sottratta alle Sezioni
specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, istituite
presso i Tribunali distrettuali, la competenza per i procedimenti
aventi ad oggetto la convalida del provvedimento con il quale il
Questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del
richiedente protezione internazionale, adottato a norma degli
articoli 6, 6-bis, 6-ter del decreto legislativo n. 142/2015, e
dall'art. 10-ter, comma 3, quarto periodo, del decreto legislativo n.
286/1998, nonche' per la convalida delle misure adottate ai sensi
dell'art. 14, comma 6, del decreto legislativo n. 142/2015, che e'
stata, invece, attribuita alle Corti di Appello di cui all'art. 5,
comma 2, della legge n. 69/2005, nel cui distretto ha sede il
Questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida, che
giudicano, peraltro, in composizione monocratica.
L'art. 18 del decreto-legge n. 145/2024 ha pure subito rilevanti
modifiche, a cominciare dalla rubrica («modifiche al decreto
legislativo 18 agosto 2015, n. 142»). Nel dettaglio, e' stato
modificato l'art. 6, comma 5, del decreto legislativo n. 142/2015 per
adattarlo alla nuova competenza attribuita alla Corte di Appello. E'
previsto (primo periodo) che il provvedimento con il quale il
Questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento e'
adottato per iscritto, e' corredato di motivazione e reca
l'indicazione che il richiedente ha facolta' di presentare memorie o
deduzioni personalmente o a mezzo di difensore. Il provvedimento e'
trasmesso, senza ritardo, alla Corte di Appello di cui all'art. 5-bis
del decreto-legge n. 13/2017, convertito, con modifiche, dalla legge
n. 46/2017. All'ultimo periodo dell'art. 6, comma 5, del decreto
legislativo n. 142/2015 le parole «al tribunale sede della sezione
specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea» sono
sostituite dalle seguenti: «alla corte d'appello competente». Dopo il
comma 5 dell'art. 6 del decreto legislativo n. 142/2015 e' stato
inserito il comma 5-bis che prevede che contro i provvedimenti
adottati ai sensi del comma 5 e' ammesso ricorso per cassazione ai
sensi dell'art. 14, comma 6, del decreto legislativo n. 286/1998. Al
comma 8 dell'art. 6 decreto legislativo n. 142/2015 le parole «del
tribunale in composizione monocratica» sono sostituite dalle
seguenti: «della corte d'appello». All'art. 14, comma 6, ultimo
periodo, del decreto legislativo n. 142/2015 le parole «il tribunale
sede della sezione specializzata in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea» sono sostituite dalle seguenti: «la corte
d'appello».
Inoltre, la legge n. 187/2024, di conversione del d. legge n.
145/2024, ha inserito l'art. 18-bis, rubricato «modifiche agli
articoli 10-ter e 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286» che prevede che all'art. 10-ter, comma 3, quarto
periodo, del decreto legislativo n. 286/1998, le parole «il Tribunale
sede della sezione specializzata in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea» sono sostituite dalle seguenti: «la corte
d'appello»; inoltre, prevede all'art. 14, comma 6, decreto
legislativo n. 286/1998, al primo periodo l'aggiunta, in fine, delle
seguenti parole: «,entro cinque giorni dalla comunicazione, solo per
i motivi di cui alle lettere a), b) e c) del comma 1 dell'art. 606
del codice di procedura penale», e dopo il secondo periodo l'aggiunta
del seguente periodo: «Si osservano, in quanto compatibili, le
disposizioni dell'art. 22, comma 5-bis, secondo e quarto periodo,
della legge 22 aprile 2005, n. 69».
Infine, l'art. 19 del decreto legislativo n. 145/2024 e' stato
modificato nel senso che sono state soppresse le parole «ai ricorsi
presentati ai sensi dell'art. 35 e dell'articolo, comma 3-bis, del
decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25».
In definitiva, con la legge n. 187/2024, di conversione del
decreto-legge n. 145/2024, il legislatore ha realizzato una
variazione di non poco momento in punto di attribuzione della
competenza giurisdizionale in tema di procedimenti aventi ad oggetto
la convalida del provvedimento con il quale il Questore dispone il
trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente
protezione internazionale, adottato a norma degli articoli 6, 6-bis,
6-ter del decreto legislativo n. 142/2015, e dall'art. 10-ter, comma
3, quarto periodo, del decreto legislativo n. 286/1998, nonche' per
la convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6,
del decreto legislativo n. 142/2015, che e' stata sottratta alle
Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione
internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione
europea, istituite presso i Tribunali, per essere attribuita alle
Corti di Appello di cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2005,
nel cui distretto ha sede il Questore che ha adottato il
provvedimento oggetto di convalida, che giudicano, peraltro, in
composizione monocratica. Il relativo provvedimento e' impugnabile
con ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 14, comma 6, decreto
legislativo n. 286/1998, e, quindi, il ricorso, che non sospende il
provvedimento, e' proponibile entro cinque giorni dalla
comunicazione, solo per i motivi di cui alle lettera a), b) e c) del
codice di procedura penale e si osservano, in quanto compatibili, le
disposizioni dell'art. 22, comma 5-bis, secondo e quarto periodo,
della legge n. 69/2005.
Peraltro, la competenza cosi' determinata ha avuto efficacia
decorsi trenta giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della
legge n. 187/2024 di conversione del decreto-legge n. 145/2024
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 10 dicembre 2024) per
effetto dell'art. 19 del decreto-legge n. 145/2024, come modificato
dalla legge n. 187/2024.
Non e' piu' previsto un obbligo in capo ai Consiglieri di appello
di curare la propria formazione annuale nella materia della
protezione internazionale.
3.1. Le incertezze relative all'attribuzione della materia al
settore civile o a quello penale.
Come evidenziato dal Consiglio Superiore della Magistratura nel
suo parere reso con delibera del 4 dicembre 2024, la novella
legislativa attribuisce alla Corte di Appello, normalmente giudice di
secondo grado, la competenza in ordine alle convalide dei
provvedimenti questorili che dispongono o prorogano i trattenimenti
dei richiedenti protezione internazionale, che costituiscono
procedimenti incidentali nell'ambito del complesso procedimento di
riconoscimento del diritto di asilo o alla protezione internazionale
sussidiaria, che resta, invece, attribuito al Tribunale distrettuale
specializzato in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea. Peraltro, il
riferimento, per l'individuazione del magistrato della Corte di
Appello competente, all'art. 5 comma 2 della legge n. 69/2005, genera
ulteriore confusione, poiche', se risulta effettuato per identificare
la competenza territoriale, si tratterebbe di richiamo inutile, visto
che la stessa norma individua territorialmente la Corte di Appello
competente in base al Questore che ha adottato il provvedimento da
convalidare. Al contrario, se risulta effettuato per individuare uno
specifico settore o Sezione della Corte di Appello che si deve
occupare della materia, risulta un richiamo del tutto generico,
poiche' non e' chiaro se per legge si e' attribuita la competenza a
provvedere al settore penale della Corte, normalmente competente a
provvedere sui MAE.
Secondo l'interpretazione fatta propria sia dall'Ufficio del
Massimario della Cassazione (vedi relazione n. 1/2025) che dalla
Corte di legittimita' (vedi sentenza I Sez. pen. 24 gennaio 2025, n.
2967), il legislatore avrebbe attribuito alle Sezioni penali della
Corte di appello la materia (oltre che alle Sezioni Penali della
Corte di legittimita').
Tuttavia, come emerge dalla delibera del Consiglio Superiore
della Magistratura del 19 marzo 2025, ricognitiva in ordine alle
ricadute organizzative sulle Corti di Appello in seguito allo
spostamento delle competenze in materia di convalida dei
provvedimenti di trattenimento dei richiedenti protezione
internazionale, sono state adottate dalle Corti di Appello misure
organizzative diverse, che prevedono, per lo piu', l'attribuzione
tabellare della nuova materia al settore civile in via esclusiva e,
dove istituita, alla Sezione gia' incaricata della trattazione della
materia dell'immigrazione e della protezione internazionale, ovvero
in alcuni casi il coinvolgimento dei Consiglieri del settore penale o
sotto forma di applicazione, ovvero come inserimento nel turno delle
convalide, ovvero ancora come attribuzione della materia alle Sezioni
penali con trattazione secondo la turnazione MAE. La Prima Presidente
della Corte di cassazione, con provvedimento di variazione tabellare
adottato in data 16 gennaio 2025, ha assegnato la trattazione dei
ricorsi alla Prima Sezione Penale.
Il Consiglio Superiore della Magistratura ha espressamente
previsto la tendenziale approvazione in questa prima fase di tutte le
variazioni tabellari, in attesa che si consolidi, in ambito
giurisdizionale, un'unica opzione interpretativa, circa
l'attribuzione della materia al settore civile o al settore penale.
Pertanto, presso le Corti di Appello, convivono sia sistemi
organizzativi tabellari in cui la materia de qua e' attribuita in via
esclusiva ai Consiglieri addetti al settore civile, sia sistemi in
cui e' attribuita in via esclusiva ai Consiglieri addetti al settore
penale ovvero sia ai Consiglieri addetti al settore civile che a
quelli addetti al settore penale, sebbene il rito previsto per il
procedimento di convalida sia quello di cui all'art. 6 comma 5 del
decreto legislativo n. 142/2015, che richiama a sua volta l'art. 14
decreto legislativo n. 286/1998, e dunque un procedimento che segue
il processo civile telematico, mediante l'utilizzo di consolle
civile.
D'altra parte, non va dimenticata l'esistenza dell'istituto
«pretorio» del riesame del trattenimento dello straniero (Cass. civ.,
sez. I, 29 settembre 2017, n. 22932), la cui domanda va introdotta
nelle forme del procedimento camerale ex art. 737 c.p.c., sicche' per
il principio della concentrazione delle tutele la competenza deve
essere riferita al giudice della convalida e delle proroghe (Cass.
civ., sez. I, 3 febbraio 2021, n. 2457). Dunque, stante lo
spostamento della competenza in esame, tale domanda dovra' essere
necessariamente rivolta, per lo straniero richiedente protezione
internazionale, alla Corte di Appello, e cio' rende ulteriormente
incerta l'attribuzione della materia al settore civile o al settore
penale.
Presso la Corte di Appello di Lecce e' stata prevista variazione
tabellare attributiva della materia delle convalide dei provvedimenti
questorili di trattenimento o di proroga dei trattenimenti dei
richiedenti protezione internazionale a tutti i Consiglieri della
Corte, secondo un turno settimanale (variazione tabellare n. 2 dell'8
gennaio 2025). Lo scrivente Consigliere e' tabellarmente addetto al
settore penale, inserito nella Prima Sezione Penale della Corte e
nella Corte di Assise di Appello. Tuttavia, in virtu' della suddetta
variazione tabellare, e' assegnatario, secondo un turno settimanale,
della materia delle convalide dei provvedimenti questorili di
trattenimento o di proroga dei trattenimenti dei richiedenti
protezione internazionale.
3.2. La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
alla luce del quadro normativo scaturito dal decreto-legge n.
145/2024 convertito con modifiche dalla legge n. 187/2024.
L'intervento normativo di urgenza, che ha portato
all'attribuzione della competenza per i procedimenti aventi ad
oggetto la convalida del provvedimento con il quale il Questore
dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del
richiedente protezione internazionale alle Corte di Appello,
individuate ai sensi dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 13/2027,
convertito con modifiche dalla legge n. 46/2017, che giudicano, fra
l'altro, in composizione monocratica, risulta di dubbia
ragionevolezza, tenuto conto, altresi', come si vedra',
dell'inesistenza di una plausibile motivazione a sostegno dello
stesso, tale da rendere intellegibili le ragioni e gli scopi
perseguiti dal legislatore.
Facendo proprie le perplessita' gia' manifestate dal Consiglio
Superiore della Magistratura nel parere reso con delibera del 4
dicembre 2024, si evidenzia come non appaiono intellegibili ne' le
ragioni poste a fondamento dell'inedita sottrazione alle Sezioni
specializzate dei Tribunali distrettuali di procedimenti - quelli
appunto sulle convalide dei trattenimenti dei richiedenti asilo -
tipicamente assegnati ai giudici di primo grado e il loro
affidamento, per saltum, alle Corti di Appello, ne' i motivi che
hanno indotto il legislatore a cancellare, con la legge di
conversione, uno dei cardini del primo intervento normativo di
urgenza, e cioe' la reintroduzione del reclamo in appello avverso i
provvedimenti di merito in materia di protezione internazionale.
Se poi la competenza deve intendersi come attribuita alle Sezioni
penali della Corte di Appello, tale scelta desterebbe ulteriori
perplessita', poiche' le decisioni sui trattenimenti dei richiedenti
asilo si inseriscono nel quadro di una procedura amministrativa
originata dalla mera formulazione di una domanda di asilo, secondo le
regole del diritto costituzionale, europeo e nazionale di recepimento
di quest'ultimo; i provvedimenti disposti dal Questore e le relative
proroghe non sono legati alla commissione di reati, ma rispondono
alle diverse esigenze di cui agli articoli 6, 6-bis, 6-ter, decreto
legislativo n. 142/2015, 10-ter, comma 3, decreto legislativo n.
286/1998 e 14, comma 6, decreto legislativo n. 142/2015; la decisione
sul trattenimento ha natura incidentale nell'ambito del complesso
procedimento di riconoscimento del diritto di asilo e per tale
ragione essa e' stata da sempre attribuita alla competenza dei
medesimi giudici che sono chiamati a decidere nel merito in ordine
alla sussistenza o meno del diritto suddetto, tanto in via cautelare
(istanze di sospensiva) quanto in via definitiva; la comune
appartenenza di ciascuno di tali profili (trattenimenti, sospensive,
merito) alla complessa materia della protezione internazionale ha,
sino ad oggi, indotto il legislatore e il Consiglio Superiore della
Magistratura a ritenere opportuna, rectius necessaria,
l'individuazione di un giudice specializzato, tabellarmente
pre-definito, dotato di specifiche competenze e soggetto a stringenti
obblighi formativi.
L'intervento legislativo ha inciso sul carattere unitario e
inscindibile delle questioni attinenti al diritto di asilo e delle
relative procedure, operando una sorta di assimilazione tra le
diverse ipotesi di trattenimento dei richiedenti asilo e le ipotesi
di limitazione della liberta' personale derivanti dall'accertamento
giurisdizionale, in corso o definitivo, della commissione di reati da
parte di cittadini comunitari o extracomunitari, assimiliazione che
non vi puo' essere, riguardando le convalide dei provvedimenti di
trattenimento o di proroga dei trattenimenti appunto convalide di
provvedimenti amministrativi, di per se' estranei ai fatti-reato.
Si e' operata una scissione tra il giudice competente a giudicare
nel merito i provvedimenti relativi al riconoscimento del diritto di
asilo (le Sezioni specializzate dei Tribunali distrettuali) e il
giudice competente a giudicare sulla legittimita' dei trattenimenti
disposti nell'ambito delle medesime procedure di riconoscimento di
tale diritto.
Infine, l'intervento normativo in questione ha frustrato
l'esigenza di specializzazione dei giudici chiamati a pronunciarsi
sulla legittimita' dei trattenimenti.
Come evidenziato dal Consiglio Superiore della Magistratura nel
piu' volte citato parere, si e' trattato di un significativo cambio
di prospettiva, difficilmente comprensibile in presenza di un quadro
ordinamentale e processuale che non aveva sollevato criticita',
dimostrando di potere offrire risposte adeguate alle esigenze di
celerita' proprie delle procedure de quibus e che ha comportato la
necessita' di ripensare il funzionamento delle Corti di Appello, con
le confusioni organizzative sopra rappresentate.
E' rilevante, pertanto, la questione della conformita' di tale
sistema scaturito dalle modifiche apportate dagli articoli 16, 18,
18-bis e 19 del decreto-legge n. 145/2024, convertito con In punto di
non manifesta infondatezza della questione.
4.1. Rispetto all'art. 77, comma 2, Cost.
Il decreto-legge n. 145/2024 e' stato emesso in mancanza di quei
casi straordinari modifiche dalla legge n. 187/2024, in primis,
all'art. 77, comma 2, Cost.; quindi, agli articoli 3, 25 e 102, comma
2, Cost.
4. di necessita' e urgenza richiesti dall'art. 77 comma 2 Cost.
Come e' noto, per costante giurisprudenza della Corte
costituzionale (vedi da ultimo Corte Cost. n. 8/2022 e Corte
costituzionale n. 146/2024), la preesistenza di una situazione di
fatto comportante la necessita' e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validita' dell'adozione di tale atto, la
cui mancanza configura un vizio di legittimita' costituzionale del
medesimo, che non e' sanato dalla legge di conversione, la quale, ove
intervenga, risulta a sua volta inficiata da un vizio in procedendo
(ex plurimis, sentenze n. 149 del 2020, n. 10 del 2015, n. 93 del
2011, n. 128 del 2008, n. 171 del 2007 e n. 29 del 1995). Il
sindacato resta, tuttavia, circoscritto alle ipotesi di «mancanza
evidente» dei presupposti in discorso o di manifesta irragionevolezza
o arbitrarieta' della loro valutazione (ex plurimis, sentenze n. 186
del 2020, n. 288 e n. 97 del 2019, n. 137, n. 99 e n. 5 del 2018, n.
236 e n. 170 del 2017): cio', al fine di evitare la sovrapposizione
tra la valutazione politica del Governo e delle Camere (in sede di
conversione) e il controllo di legittimita' costituzionale (sentenze
n. 186 del 2020, n. 93 del 2011, n. 83 del 2010 e n. 171 del 2007).
L'espressione, usata dall'art. 77 Cost., per indicare i presupposti
della decretazione d'urgenza e' connotata, infatti, da un «largo
margine di elasticita'» (sentenza n. 5 del 2018), onde consentire al
Governo di apprezzare la loro esistenza con riguardo a una pluralita'
di situazioni per le quali non sono configurabili rigidi parametri
(sentenze 137 del 2018 e n. 171 del 2007).
Tutto cio' premesso, occorre verificare, alla stregua di indici
intrinseci ed estrinseci alla disposizione impugnata, se risulti
evidente o meno la carenza del requisito della straordinarieta' del
caso di necessita' e d'urgenza di provvedere (Corte Cost. 171/2007).
L'utilizzazione del decreto-legge - e l'assunzione di
responsabilita' che ne consegue per il Governo secondo l'art. 77
Cost. - non puo' essere sostenuta dall'apodittica enunciazione
dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza, ne' puo'
esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della disciplina
che e' stata introdotta (vedi sempre Corte costituzionale n. 171/2007
e n. 128/2008).
Cio' detto, nel preambolo del decreto-legge n. 145/2024 non vi e'
alcuna motivazione delle ragioni di necessita' e urgenza del
provvedimento, specie con riguardo alle normeprocessuali contenute
nel capo IV (si legge testualmente: «Considerata la straordinaria
necessita' e urgenza di adottare norme in materia di ingresso in
Italia di lavoratori stranieri;
Ritenuta la straordinaria necessita' e urgenza di prevedere
misure volte alla tutela dei lavoratori stranieri vittime dei reati
di cui agli articoli 600, 601, 602, 603 e 603-bis del codice penale e
al contrasto del lavoro sommerso; Ritenuta, altresi', la
straordinaria necessita' e urgenza di adottare disposizioni in
materia di gestione dei flussi migratori»).
Il decreto-legge, come visto, aveva attribuito alla Corte di
Appello, sostanzialmente, di nuovo la competenza in tema di
impugnazione dei provvedimenti emanati dal Tribunale specializzato
nella materia della protezione internazionale, attraverso il reclamo.
Aveva, poi, previsto un obbligo per i giudici della Corte addetti
alla trattazione del reclamo di formarsi attraverso la frequenza
annuale di corsi di formazione nella materia della protezione
internazionale.
Nel corso dei lavori parlamentari relativi al disegno di legge di
conversone A.C. 2888, veniva presentato l'emendamento n. 16.4
proposto in I Commissione, in sede referente, alla Camera dei
deputati dalla relatrice, contenente le modifiche agli articoli 16,
17, 18, nonche' l'inserimento degli articoli 18-bis e 18-ter. Dalla
lettura del bollettino delle Commissioni parlamentari, redatto in
forma sintetica (e non stenografica), non emergono dichiarazioni
della relatrice tese a spiegare le ragioni poste a base
dell'emendamento n. 16.4. Risultano solamente le dichiarazioni di
voto contrarie dei parlamentari dell'opposizione (interventi degli
On. li M.E. Boschi, R. Magi, F. Zaratti, legge Boldrini, S. Bonafe',
G. Cuperlo, A. Colucci, M. Mauri, E. Alifano, I. Carmina: cfr. XIX
Legislatura, Camera dei deputati, I Commissione permanente,
bollettino di mercoledi' 20 novembre 2024, 32 e ss. e spec. 53 con
l'approvazione dell'emendamento, pubblicato in allegato 2).
Dal resoconto stenografico dell'intervento nell'assemblea di
Montecitorio emerge che la relatrice si limitava a riferire in aula
solo che gli articoli 18, 18-bis e 18-ter, introdotti nel corso
dell'esame in sede referente, recavano norme di coordinamento con la
disposizione di cui all'art. 16 del decreto-legge, che attribuiva
alla Corte di Appello la competenza per la convalida dei
provvedimenti di trattenimento e proroga del trattenimento del
richiedente protezione internazionale disposti dal Questore.
La legge di conversione, dunque, ha eliminato il reclamo e,
quindi, la competenza della Corte in sede di impugnazione dei
provvedimenti emessi dal Tribunale specializzato nella protezione
internazionale, ma ha attribuito alla Corte di Appello (che giudica
in composizione monocratica) la competenza in tema di convalida dei
provvedimenti questorili che dispongono il trattenimento o la proroga
dei trattenimenti dei richiedenti asilo, senza, peraltro, prevedere
piu' alcun obbligo di formazione dei giudici di appello nella materia
della protezione internazionale.
Di fatto, con riguardo ai procedimenti incidentali di convalida
dei trattenimenti o di proroga dei trattenimenti, la legge di
conversione ne ha disposto la sottrazione alle Sezioni specializzate
dei Tribunali distrettuali, per attribuirli alla Corte di Appello,
peraltro, sembrerebbe, settore penale (o anche settore penale, come,
per disposizione tabellare, e' previsto per la Corte di Appello di
Lecce), i cui magistrati non hanno alcuna specializzazione nella
materia e rispetto ai quali non e' prevista, come per i magistrati
del Tribunale, alcuna necessita' di specializzarsi attraverso
opportune occasioni di formazione.
E tutto questo senza alcuna motivazione circa le ragioni
straordinarie di necessita' e urgenza che giustificano tale
spostamento di competenza. Invero, non solo il decreto-legge n.
145/2024, come visto, non le esplicita, ma non risultano ricavabili
neppure dai lavori parlamentari che hanno portato all'approvazione
della legge di conversione n. 187/2024 (relazioni, interventi dei
parlamentari, dossier e altro). Deve, peraltro, sottolinearsi come
l'originaria previsione del decreto-legge n. 145/2024, circa
l'attribuzione alla Corte di Appello delle competenze in tema di
impugnazione dei provvedimenti emessi dal Tribunale specializzato
nella materia della protezione internazionale, sia stata sostituita,
come visto, in sede di conversione, dalla piu' limitata competenza
della Corte di Appello a decidere sulle convalide dei provvedimenti
questorili che dispongono i trattenimenti e sulle relative proroghe,
che costituiscono normalmente procedimenti incidentali rispetto al
procedimento principale di accoglimento o meno della domanda di asilo
e protezione internazionale sussidiaria, e che, certamente, non sono
procedimenti di impugnazione. Dunque, anche l'originaria previsione,
che gia' non si fondava su alcuna ragione esplicita di straordinaria
urgenza e necessita', e' stata stravolta in sede di conversione del
decreto-legge, ancora una volta senza che cio' fosse giustificato da
esplicite ragioni di straordinaria urgenza e necessita'.
Residua, quindi, l'apodittica e tautologica enunciazione
dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza contenuta nel
preambolo del decreto-legge n. 145/2024, peraltro non estesa neppure
alle disposizioni processuali contenute nel capo IV, da sola
insufficiente a rendere compatibile con il disposto dell'art. 77
comma 2 Cost. l'esercizio dello straordinario ed eccezionale potere
legislativo attribuito al Governo mediante l'emanazione del
decreto-legge.
D'altronde, stride con l'asserita necessita' e urgenza la
previsione contenuta nell'art. 19 del decreto-legge n. 145/2024,
mantenuta anche in sede di conversione con modifiche ad opera della
legge n. 187/2024, che proprio le disposizioni del capo IV si
applicano non immediatamente, il giorno stesso della pubblicazione
del decreto in Gazzetta Ufficiale, ovvero il giorno successivo, come
normalmente avviene per le norme emanate con decreto-legge, e neppure
nell'ordinario termine di vacatio legis, ma addirittura decorsi
trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge.
4.2. Rispetto agli articoli 3, 25, comma 1, e 102, comma 2, Cost.
Nella recente sentenza n. 38 del 2025 la Corte costituzionale ha
affermato quanto segue:
«3.2.- La giurisprudenza di questa Corte ha spesso affrontato
il quesito se una disciplina che determini uno spostamento di
competenza con effetto anche sui procedimenti in corso sia
compatibile con la garanzia del giudice naturale precostituito per
legge di cui all'art. 25, primo comma, Cost.
Come questa Corte osservo' sin dalla sentenza n. 29 del 1958, con
l'espressione «giudice precostituito per legge» si intende «il
giudice istituito in base a criteri generali fissati in anticipo e
non in vista di determinate controversie». Tale principio, si
aggiunse qualche anno piu' tardi, «tutela nel cittadino il diritto a
una previa non dubbia conoscenza del giudice competente a decidere,
o, ancor piu' nettamente, il diritto alla certezza che a giudicare
non sara' un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto gia'
verificatosi» (sentenza n. 88 del 1962, punto 4 del Considerato in
diritto).
La costante giurisprudenza di questa Corte, peraltro, ha sempre
ritenuto - a partire dalla sentenza n. 56 del 1967 - che la garanzia
del giudice naturale precostituito per legge non sia necessariamente
violata allorche' una legge determini uno spostamento della
competenza con effetto anche sui procedimenti in corso.
La violazione e' stata esclusa, in particolare, in presenza di
una serie di presupposti, necessari onde evitare ogni rischio di
arbitrio nell'individuazione del nuovo giudice competente. Finalita',
quest'ultima, che gia' la sentenza n. 56 del 1967 aveva ritenuto la
ragion d'essere della garanzia del giudice naturale precostituito per
legge, la quale mira non solo a tutelare il consociato contro la
prospettiva di un giudice non imparziale, ma anche ad assicurare
l'indipendenza del giudice investito della cognizione di una causa,
ponendolo al riparo dalla possibilita' che il legislatore o altri
giudici lo privino arbitrariamente dei procedimenti gia' incardinati
innanzi a se'.
3.2.1. - Anzitutto, e' necessario che lo spostamento di
competenza non sia disposto dalla legge in funzione della sua
incidenza in una specifica controversia gia' insorta, ma avvenga in
forza di una legge di portata generale, applicabile a una pluralita'
indefinita di casi futuri.
La menzionata sentenza n. 56 del 1967, in particolare, ritenne
compatibile con l'art. 25, primo comma, Cost. una riforma legislativa
delle circoscrizioni giudiziarie, immediatamente operativa anche con
riferimento alla generalita' dei processi in corso. Il precetto
costituzionale in parola - si argomento' in quell'occasione - «tutela
una esigenza fondamentalmente unitaria: quella, cioe', che la
competenza degli organi giudiziari, al fine di una rigorosa garanzia
della loro imparzialita', venga sottratta ad ogni possibilita' di
arbitrio.
La illegittima sottrazione della regiudicanda al giudice naturale
precostituito si verifica, percio', tutte le volte in cui il giudice
venga designato a posteriori in relazione ad una determinata
controversia o direttamente dal legislatore in via di eccezione
singolare alle regole generali ovvero attraverso atti di altri
soggetti, ai quali la legge attribuisca tale potere al di la' dei
limiti che la riserva impone. Il principio costituzionale viene
rispettato, invece, quando la legge, sia pure con effetto anche sui
processi in corso, modifica in generale i presupposti o i criteri in
base ai quali deve essere individuato il giudice competente: in
questo caso, infatti, lo spostamento della competenza dall'uno
all'altro ufficio giudiziario non avviene in conseguenza di una
deroga alla disciplina generale, che sia adottata in vista di una
determinata o di determinate controversie, ma per effetto di un nuovo
ordinamento - e, dunque, della designazione di un nuovo giudice
«naturale» - che il legislatore, nell'esercizio del suo insindacabile
potere di merito, sostituisce a quello vigente» (punto 2 del
Considerato in diritto).
Tale criterio e' stato mantenuto fermo da questa Corte in tutta
la giurisprudenza posteriore relativa, in particolare, alle riforme
ordinamentali che hanno introdotto regole sulla competenza, con
effetto anche sui processi in corso (ex multis, sentenze n. 237 del
2007, n. 268 e n. 207 del 1987; ordinanze n. 112 e n. 63 del 2002 e
n. 152 del 2001).
3.2.2. In secondo luogo, la giurisprudenza costituzionale ha
spesso posto l'accento - in particolare laddove la disciplina
censurata deroghi rispetto alle regole vigenti in via generale in
materia di competenza - sulla necessita' che lo spostamento di
competenza sia previsto dalla legge in funzione di esigenze esse
stesse di rilievo costituzionale. Tali esigenze sono state
identificate, ad esempio, nella tutela dell'indipendenza e
imparzialita' del giudice (sentenze n. 109 e n. 50 del 1963,
rispettivamente punti 2 e 3 del Considerato in diritto),
nell'obiettivo di assicurare la coerenza dei giudicati e il migliore
accertamento dei fatti nelle ipotesi di connessione tra procedimenti
(sentenze n. 117 del 1972; n. 142 e n. 15 del 1970, entrambe punto 2
del Considerato in diritto; ordinanze n. 159 del 2000 e n. 508 del
1989), ovvero nell'opportunita' di assicurare l'uniformita' della
giurisprudenza in relazione a determinate controversie (sentenza n.
117 del 2012, punto 4.1. del Considerato in diritto).
3.2.3. - Infine, e' necessario che lo spostamento di competenza
avvenga in presenza di presupposti delineati in maniera chiara e
precisa dalla legge, si' da escludere margini di discrezionalita'
nell'individuazione del nuovo giudice competente (sentenze n. 168 del
1976, punto 3 del Considerato in diritto; n. 174 e n. 6 del 1975,
entrambe punto 3 del Considerato in diritto; ordinanze n. 439 del
1998 e n. 508 del 1989) e da assicurare, in tal modo, che anche
quest'ultimo giudice possa ritenersi «precostituito» per legge
(sentenza n. 1 del 1965, punto 2 del Considerato in diritto).
Per contro, la garanzia in esame e' violata da leggi, sia pure di
portata generale, che attribuiscano a un organo giurisdizionale il
potere di individuare con un proprio provvedimento discrezionale il
giudice competente, in relazione a specifici procedimenti gia'
incardinati (sentenze n. 82 del 1971, n. 117 del 1968, n. 110 del
1963 e n. 88 del 1962), o comunque di influire sulla composizione
dell'organo giudicante in relazione, ancora, a specifiche
controversie gia' insorte (sentenze n. 393 del 2002 e n. 83 del
1998)».
Dunque, affinche' lo spostamento di competenza possa ritenersi
rispettoso del principio del giudice naturale di cui all'art. 25,
comma 1, Cost. e' necessario che sia previsto dalla legge in funzione
di esigenze di rilievo costituzionale.
E' necessario, pertanto, che lo spostamento di competenza abbia
una giustificazione «costituzionale», specie in un caso, come quello
in esame, in cui l'attribuzione della competenza relativamente alle
convalide dei provvedimenti questorili che dispongono il
trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente
protezione internazionale era attribuita in precedenza ad una Sezione
specializzata dei Tribunali distrettuali, ad una Sezione, cioe',
appositamente istituita per la trattazione, in generale, della
materia della protezione internazionale, che continua, peraltro, ad
occuparsi nel merito della decisione sulla richiesta di protezione
internazionale.
In questa ottica, va aggiunta l'assenza totale di motivazioni
esposte, durante l'iter di conversione dell'originario decreto-legge
(che non conteneva le disposizioni processuali qui in esame), sul
mutamento di assetto giurisdizionale in questione, come gia'
rilevato; il disinteresse mostrato dal legislatore verso la tutela
del principio di specializzazione dell'organo giudicante, da
ritenersi - in casi simili - presidio del giusto processo di cui
all'art. 111, comma 1, Cost.
Se la ragione dell'inedita attribuzione di competenza alla Corte
di Appello, che e' normalmente giudice di secondo grado, deve essere
ricercata in una presunta affinita' dei procedimenti di convalida dei
provvedimenti questorili che dispongono il trattenimento o la proroga
dei trattenimenti dei richiedenti protezione internazionale con i
procedimenti di convalida degli arresti eseguiti dalla polizia
giudiziaria in esecuzione dei MAE - come sembrerebbe desumibile dal
riferimento all'art. 5 comma 2 della legge n. 69/2005 contenuto nel
comma 5-bis del decreto-legge n. 13/2017, convertito con modifiche
dalla legge n. 46/2017, introdotto dall'art. 16 del decreto-legge n.
145/2024, convertito con modifiche dalla legge n. 187/2024 - nonche'
dalla circostanza che il provvedimento di convalida risulta
impugnabile con ricorso per cassazione per i motivi di cui all'art.
606 lettera a), b) e c) c.p.p.) e il procedimento in Cassazione
segue, ora, il rito previsto dall'art. 22, commi 3 e 4, legge n.
69/2005 (vedi art. 14, comma 6, decreto legislativo n. 286/1998, come
modificato dall'art. 18-bis decreto-legge n. 145/2024, convertito con
modifiche dalla legge n. 187/2024, e, quindi, dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 39/2025), deve osservarsi che tale asserita
affinita' non sussiste minimamente.
Invero, alla base del procedimento di convalida previsto
dall'art. 13 della legge n. 69/2005 vi e' l'arresto di una persona,
di iniziativa della polizia giudiziaria, in esecuzione di un mandato
di arresto europeo esecutivo o cautelare, nel senso che si tratta di
un MAE che si fonda o su una sentenza penale di condanna (o decisione
giudiziaria) esecutiva o di un provvedimento cautelare avente ad
oggetto un fatto qualificabile come reato. L'arresto viene
convalidato o meno in vista della consegna dell'arrestato allo Stato
che ha emesso il MAE (procedura attiva). E' chiaramente un
procedimento di natura penale (non ritenuto tale in ambito CEDU: vedi
Corte europea dei diritti dell'uomo 7 ottobre 2008, Monedero e Angora
comma Spagna; ma tendenzialmente considerato di natura penale nel
diritto dell'Unione europea, tanto da estendere l'applicazione di
alcune delle direttive «processuali penali» anche al MAE: vedi, ad
esempio, direttive 2010/64/UE e 2012/13/UE), normalmente assegnato
alle Sezioni penali delle Corti di Appello.
Per contro, il procedimento che attiene alla convalida del
provvedimento che dispone o proroga il trattenimento del richiedente
protezione internazionale, sebbene riguardi un provvedimento
limitativo della liberta' dello straniero richiedente asilo, che deve
essere adottato nel rispetto delle garanzie previste dall'art. 13
Cost. (vedi Corte costituzionale n. 105/2001), tuttavia non e' stato
mai considerato un procedimento di natura penale, ne' in ambito
nazionale ne' in ambito sovranazionale. Come opportunamente ricordato
dalla Corte costituzionale (vedi il punto 3.5. del Considerato in
diritto della sentenza n. 39 del 2025), storicamente la materia in
questione e' sempre stata ritenuta di natura civile, in ragione della
natura delle situazioni giuridiche incise dal trattenimento,
giacche', sottolineava la Consulta, «come confermato dalla relazione
del Governo illustrativa del disegno di legge n. 3240 del 19 febbraio
1997, dal quale ha avuto origine la legge n. 40 del 1998 - il cui
art. 12, come ricordato, e' confluito nell'art. 14 del decreto
legislativo n. 286 del 1998 - trattandosi di misure amministrative,
di per se' estranee al fatto-reato, suscettibili nondimeno di
intaccare anche posizioni soggettive che la Costituzione tutela in
modo particolare, si e' ritenuto di attribuire la competenza al
pretore civile, con un procedimento rapidissimo, destinato ad
esaurirsi in quindici giorni, salvo ulteriore ricorso per Cassazione
e senza escludere eventuali provvedimenti cautelari (la cosiddetta
«sospensiva»). La scelta a favore del giudice ordinario civile, quale
autorita' giurisdizionale competente a decidere sul ricorso con
l'espulsione, oltre che della legittimita' della misura di cui
all'art. 12, risponde a criteri funzionali e sistematici». D'altra
parte, e' notorio che nelle controversie che riguardano l'ingresso,
la permanenza o l'espulsione di stranieri in Stati diversi di
appartenenza non trova applicazione l'art. 6 CEDU, ne' sotto il suo
aspetto civile ne' in quello penale (Corte EDU, grande camera, 5
ottobre 2000, Maaouia comma Francia, dove si precisa che l'art. 1 del
protocollo n. 7 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali contiene garanzie
procedurali applicabili all'allontanamento degli stranieri). Il
trattenimento dei cittadini stranieri ricade sotto l'ambito di
applicazione il dell'art. 5, § 1 lettera f), Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(vedi Corte europea dei diritti dell'uomo, grande camera, 15 dicembre
2016, ... e altri c. Italia), ed e' accettabile - sottolineava la
Corte dei diritti umani (vedi Corte europea dei diritti dell'uomo, 25
giugno 1996, Amuur comma Francia) - solo per consentire agli Stati di
prevenire l'immigrazione illegale nel rispetto dei propri obblighi
internazionali, in particolare ai sensi della Convenzione di Ginevra
del 1951 relativa allo status di rifugiati e, appunto, della CEDU.
Aggiungeva la Corte che la legittima preoccupazione degli Stati
di contrastare i tentativi sempre piu' frequenti di eludere le
restrizioni all'immigrazione non deve privare i richiedenti asilo
della protezione offerta da tali convenzioni, sicche' il
trattenimento non dovrebbe essere prolungato eccessivamente,
altrimenti si rischierebbe di trasformare una mera restrizione della
liberta' - inevitabile al fine di organizzare il rimpatrio dello
straniero o, nel caso del richiedente asilo, in attesa dell'esame
della sua domanda di protezione internazionale - in una privazione
della liberta' personale. A tale riguardo, precisava la Corte di
Strasburgo - punto fondamentale - che occorre tenere conto del fatto
che la misura e' applicabile non a coloro che hanno commesso reati
penali, ma agli stranieri che, spesso temendo per la propria vita,
sono fuggiti dal proprio Paese. Sicche', sebbene la decisione di
disporre il trattenimento debba essere presa necessariamente dalle
autorita' amministrative o di polizia, la sua convalida o proroga
richiede un rapido controllo da parte dei Tribunali, tradizionali
tutori delle liberta' personali, ed il trattenimento non deve privare
il richiedente asilo del diritto di accedere effettivamente alla
procedura per la determinazione del suo status di rifugiato.
Anche la Corte di giustizia dell'Unione europea (Corte di
giustizia UE, grande sezione, 8 novembre 2022, cause riunite C-704/20
e C-39/21, punti 72-74) ha precisato che ogni trattenimento di un
cittadino di un paese terzo, che avvenga in forza della direttiva
2008/115 nell'ambito di una procedura di rimpatrio a seguito di
soggiorno irregolare, sulla base della direttiva 2013/33 nell'ambito
del trattamento di una domanda di protezione internazionale, oppure
in forza del regolamento n. 604/2013 nel contesto del trasferimento
del richiedente di una siffatta protezione verso lo Stato membro
competente per l'esame della sua domanda, costituisce un'ingerenza
grave nel diritto alla liberta', sancito all'art. 6 della CDFUE.
Infatti, come prevede l'art. 2, lettera h), della direttiva
2013/33, una misura di trattenimento consiste nell'isolare una
persona in un luogo determinato. Emerge dal testo, dalla genesi e dal
contesto di tale disposizione, la cui portata puo', peraltro, essere
trasferita alla nozione di «trattenimento» contenuta nella direttiva
2008/115 e nel regolamento n. 604/2013, che il trattenimento impone
all'interessato di rimanere in un perimetro ristretto e chiuso,
isolando cosi' la persona di cui trattasi dal resto della popolazione
e privandola della sua liberta' di circolazione.
Orbene, la finalita' delle misure di trattenimento, ai sensi
della direttiva 2008/115, della direttiva 2013/33 e del regolamento
n. 604/2013, non e' il perseguimento o la repressione di reati,
bensi' la realizzazione degli obiettivi perseguiti da tali strumenti
in materia, rispettivamente, di rimpatrio, di esame delle domande di
protezione internazionale e di trasferimento di cittadini di paesi
terzi.
Dunque, l'eventuale (poiche' sul punto, si ribadisce, non e' dato
rinvenire alcun esplicita o implicita motivazione nel decreto-legge
ovvero negli atti che hanno accompagnato la legge di conversione)
asserita affinita' tra procedimento di convalida dell'arresto in
esecuzione del MAE (esecutivo o cautelare) e procedimento di
convalida del provvedimento questorile che dispone il trattenimento o
la proroga del trattenimento del richiedente protezione
internazionale, che dovrebbe essere alla base della nuova
attribuzione di competenza alle Corti di Appello in quest'ultima
materia e che dovrebbe giustificare la sottrazione di questa materia
al giudice specializzato costituito dalle Sezioni specializzate dei
Tribunali distrettuali per affidarla alle Corte di Appello - per
giunta, come avvenuto in alcuni casi con provvedimenti tabellari
organizzativi, alle Sezioni penali delle Corti di Appello - senza
alcuna indicazione neppure di un onere di specializzazione da parte
dei Consiglieri delle Corti che saranno chiamati ad occuparsi di
questa materia, non appare in alcun modo idonea ad attribuire
ragionevolezza a questa decisione del legislatore, ne' persegue
esigenze di rilievo costituzionale. Anzi, l'avere sottratto questa
materia al suo giudice «naturale», e cioe' al giudice appositamente
istituito e specializzato nella trattazione delle questioni in tema
di protezione internazionale, per affidarla ad un giudice, specie se
penale, non specializzato, ne' obbligato a specializzarsi attraverso
un onere di aggiornamento professionale annuale, sembra perseguire
esigenze opposte a quelle di rilievo costituzionale. Non puo'
tacersi, infatti, che l'art. 102, comma 2, Cost., mentre vieta
l'istituzione di giudici straordinari o giudici speciali, ammette la
possibilita' dell'istituzione presso gli organi giudiziari ordinari
di Sezioni specializzate per determinate materie.
Costituisce, quindi, esigenza di rilievo costituzionale quella di
mantenere concentrate presso la competente Sezione specializzata,
istituita presso i Tribunali distrettuali, tutte le materie alla
stessa attribuite, riguardanti la protezione internazionale.
Infine la censurata normativa appare violare anche l'art. 3 Cost.
Al riguardo, come rammenta ancora una volta la Corte costituzionale
nella sentenza n. 38 del 2005, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, nella configurazione degli istituti processuali il
legislatore gode di ampia discrezionalita', censurabile soltanto
laddove la disciplina palesi profili di manifesta irragionevolezza
(ex multis, sentenze n. 189 e n. 83 del 2024, rispettivamente punto 9
e punto 5.5. del Considerato in diritto; n. 67 del 2023, punto 6 del
Considerato in diritto).
A parte la mancanza di qualsiasi ragione che potesse
giustificare, sotto il profilo del perseguimento di esigenze di
rilievo costituzionale, lo spostamento di competenza in esame, deve
osservarsi come in tale modo l'intervento legislativo ha inciso sul
carattere unitario e inscindibile delle questioni attinenti al
diritto di asilo e delle relative procedure, operando una sorta di
assimilazione tra le diverse ipotesi di trattenimento dei richiedenti
asilo e le ipotesi di limitazione della liberta' personale derivanti
dall'accertamento giurisdizionale, in corso o definitivo, della
commissione di reati da parte di cittadini comunitari o
extracomunitari; tale assimilazione non vi puo' essere, riguardando
le convalide dei provvedimenti di trattenimento o di proroga dei
trattenimenti appunto convalide di provvedimenti amministrativi, di
per se' estranei ai fatti-reato. Si e' operata una scissione tra il
giudice competente a giudicare nel merito i provvedimenti relativi al
riconoscimento del diritto di asilo (le Sezioni specializzate dei
Tribunali distrettuali) e il giudice competente a giudicare sulla
legittimita' dei trattenimenti disposti nell'ambito delle medesime
procedure di riconoscimento di tale diritto, benche' la decisione sul
trattenimento abbia natura incidentale nell'ambito del complesso
procedimento di riconoscimento del diritto di asilo e per tale
ragione essa e' stata da sempre attribuita alla competenza dei
medesimi giudici che sono chiamati a decidere nel merito in ordine
alla sussistenza o meno del diritto suddetto, tanto in via cautelare
(istanze di sospensiva) quanto in via definitiva. La comune
appartenenza di ciascuno di tali profili (trattenimenti, sospensive,
merito) alla complessa materia della protezione internazionale ha,
sino ad oggi, indotto il legislatore e il Consiglio Superiore della
Magistratura a ritenere opportuna, rectius necessaria,
l'individuazione di un giudice specializzato, tabellarmente
pre-definito, dotato di specifiche competenze e soggetto a stringenti
obblighi formativi.
L'intervento normativo in questione ha frustrato l'esigenza di
specializzazione dei giudici chiamati a pronunciarsi sulla
legittimita' dei trattenimenti, con un significativo cambio di
prospettiva, difficilmente comprensibile in presenza di un quadro
ordinamentale e processuale che non aveva sollevato criticita',
dimostrando di potere offrire risposte adeguate alle esigenze di
celerita' proprie delle procedure de quibus e che ha comportato la
necessita' di ripensare il funzionamento delle Corti di Appello.
Peraltro, la non felice formulazione delle nuove norme, come
visto, ha determinato finora sul piano organizzativo l'attribuzione
di questa materia in maniera disorganica ora alle Sezioni civili
delle Corti di Appello, ora alle Sezioni penali delle stesse.
Tuttavia, non e' stato modificato il procedimento della convalida del
provvedimento questorile che ha disposto il trattenimento o la
proroga del trattenimento del richiedente asilo, che continua,
quindi, ad instaurarsi seguendo il PCT, mentre in Cassazione, in
virtu' di un provvedimento organizzativo adottato in data 16 gennaio
2025 dalla prima Presidente, i ricorsi per cassazione proposti
avverso i decreti di convalida o non convalida, peraltro potendo fare
valere solo i motivi di ricorso di cui all'art. 606 lettera a), b) e
c) del c.p.p., risultano assegnati alla Prima Sezione penale, con la
conseguente necessita' di prevedere forme di raccordo operativo con
le Corti di Appello che consentisse la trasmissione degli atti a
mezzo di una casella ad hoc di PEC.
La normativa modificata ha assegnato alle Corti di Appello
(individuate ai sensi dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 13/2017,
convertito con modifiche dalla legge n. 46/2017) la competenza a
provvedere sulla convalida dei provvedimenti questorili che
dispongono i trattenimenti o le proroghe dei trattenimenti dei
richiedenti asilo, ma nulla ha previsto rispetto ai procedimenti di
«riesame», che, come visto, secondo la giurisprudenza di
legittimita', vanno introdotti e decisi nelle forme del procedimento
camerale ex art. 737 c.p.c., e per il principio della concentrazione
delle tutele la competenza deve essere riferita al giudice della
convalida e delle proroghe (Cass. civ., sez. I, 3 febbraio 2021, n.
2457). Ma tale procedimento e' di competenza di un giudice
collegiale, sicche' non e' chiaro se e come vada introdotto dinanzi
alle Corti di Appello, che giudicano monocraticamente, attualmente
individuate quali Autorita' Giudiziarie competenti sulle convalide e
sulle proroghe.
P. Q. M.
La Corte di Appello di Lecce, nella persona del sottoscritto
consigliere;
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Solleva questione di legittimita' costituzionale, in relazione
all'art. 77, comma 2, Cost., agli articoli 3, 25 e 102, comma 2,
Cost., con riferimento agli articoli 16, 18, 18-bis e 19 del
decreto-legge n. 145/2024, convertito con modifiche dalla legge n.
187/2024, nella parte in cui attribuiscono la competenza
giurisdizionale in tema di procedimenti aventi ad oggetto la
richiesta, avanzata dal Questore, ai sensi dell'art. 6, decreto
legislativo n. 142/2015, di convalida del trattenimento del
richiedente protezione internazionale, disposto a norma dell'art. 6
del decreto legislativo n. 142/2015, alla Corte di Appello di cui
all'art. 5-bis decreto-legge n. 13/2017, convertito con modifiche
dalla legge n. 46/2017, e cioe' alla Corte di Appello di cui all'art.
5, comma 2, della legge n. 69/2005, nel cui distretto ha sede il
Questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida, che
giudica, peraltro, in composizione monocratica, in luogo della
Sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione
internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione
europea, istituita presso il Tribunale distrettuale.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al sig.
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonche' comunicata al sig.
Presidente della Camera dei deputati ed al sig. Presidente del
Senato.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti.
Cosi' deciso in Lecce all'esito della Camera di consiglio dell'11
giugno 2025
Il Consigliere di turno: Toni