Reg. ord. n. 142 del 2025 pubbl. su G.U. del 20/08/2025 n. 34
Ordinanza del Tribunale di Firenze del 03/06/2025
Tra: H. P.
Oggetto:
Misure di prevenzione – Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento – Provvedimenti disposti dal questore – Divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati nei confronti di persone denunciate e di soggetti condannati, anche con sentenza non definitiva, per determinati reati – Divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati specificati, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall'autorità giudiziaria o sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen., ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva – Denunciata previsione che tali provvedimenti siano adottati dal questore anziché dal tribunale, pur quando il soggetto sia già sottoposto ad altre misure di prevenzione – Incidenza sulla libertà di movimento della persona nello spazio.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n.48, art. 13-bis, commi 1 e 1-bis.
- Costituzione, art. 13.
In subordine: Misure di prevenzione – Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento – Provvedimenti disposti dal questore – Divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati specificati, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall'autorità giudiziaria o sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen., ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva – Denunciata applicabilità anche ai casi in cui il destinatario della misura sia stato condannato con sentenza anche non definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare custodiale) per i reati indicati posti in essere prima dell’entrata in vigore della norma censurata – Incidenza sui diritti fondamentali dell’individuo e specificamente sulla libertà, anche convenzionale, di circolazione.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n.48, art. 13-bis, comma 1-bis.
- Costituzione, artt. 16 e 117; Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, art.2.
In ulteriore subordine: Misure di prevenzione – Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento – Provvedimenti disposti dal questore – Divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati nei confronti di persone denunciate e di soggetti condannati, anche con sentenza non definitiva, per determinati reati – Divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati specificati, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall'autorità giudiziaria o sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen., ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva – Denunciata omessa previsione che il questore contestualmente invii una segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni – Lesione della dignità personale della persona – Irragionevolezza – Limitazione ingiustificata della libertà personale.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n.48, art. 13-bis, commi 1 e 1-bis.
- Costituzione, artt. 2, 3 e 16.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 20/02/2017
Num. 14
Art. 13
Co. 1
legge
del 18/04/2017
Num. 48
decreto-legge
del 20/02/2017
Num. 14
Art. 13
Co. 1
legge
del 18/04/2017
Num. 48
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 2
Co.
Costituzione
Art. 3
Co.
Costituzione
Art. 13
Co.
Costituzione
Art. 16
Co.
Costituzione
Art. 117
Co.
Protocollo addizionale alla Convenzione europea diritti dell'uomo
Art. 2
Co.
Testo dell'ordinanza
N. 142 ORDINANZA (Atto di promovimento) 03 giugno 2025
Ordinanza del 3 giugno 2025 del Tribunale di Firenze nel procedimento
penale a carico di H. P..
Misure di prevenzione - Disposizioni per la prevenzione di disordini
negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento -
Provvedimenti disposti dal questore - Divieto di accesso a pubblici
esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente
individuati nei confronti di persone denunciate e di soggetti
condannati, anche con sentenza non definitiva, per determinati
reati - Divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di
pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera
provincia nei confronti delle persone che, per i reati specificati,
sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato
dall'autorita' giudiziaria o sottoposte a una delle misure
cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen., ovvero
condannate, anche con sentenza non definitiva - Denunciata
previsione che tali provvedimenti siano adottati dal questore
anziche' dal tribunale, pur quando il soggetto sia gia' sottoposto
ad altre misure di prevenzione.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni,
nella legge 18 aprile 2017 n. 48, art. 13-bis, commi 1 e 1-bis.
In subordine: Misure di prevenzione - Disposizioni per la prevenzione
di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico
trattenimento - Provvedimenti disposti dal questore - Divieto di
accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento
presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle
persone che, per i reati specificati, sono state poste in stato di
arresto o di fermo convalidato dall'autorita' giudiziaria o
sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285
cod. proc. pen., ovvero condannate, anche con sentenza non
definitiva - Denunciata applicabilita' anche ai casi in cui il
destinatario della misura sia stato condannato con sentenza anche
non definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura
cautelare custodiale) per i reati indicati posti in essere prima
dell'entrata in vigore dell'art. 13-bis, comma 1-bis del
decreto-legge n. 14 del 2017.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni,
nella legge 18 aprile 2017 n. 48, art. 13-bis, comma 1-bis.
In ulteriore subordine: Misure di prevenzione - Disposizioni per la
prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di
pubblico trattenimento - Provvedimenti disposti dal questore -
Divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico
trattenimento specificamente individuati nei confronti di persone
denunciate e di soggetti condannati, anche con sentenza non
definitiva, per determinati reati - Divieto di accesso ai pubblici
esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel
territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che,
per i reati specificati, sono state poste in stato di arresto o di
fermo convalidato dall'autorita' giudiziaria o sottoposte a una
delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen.,
ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva - Denunciata
omessa previsione che il questore contestualmente invii una
segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano
le condizioni.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni,
nella legge 18 aprile 2017 n. 48, art. 13-bis, commi 1 e 1-bis.
(GU n. 34 del 20-08-2025)
TRIBUNALE DI FIRENZE
Prima sezione penale
Il Giudice, dott. Franco Attina', nel procedimento sopra indicato
a carico di:
A) P.H. - nato in ... il ...;
detenuto per altra causa, rinunciante a comparire;
difeso dall'avv. di fiducia Fiammetta Pezzati del foro di
Firenze;
Imputato:
del reato dl cui all'art. 13-bis del decreto-legge n. 14/2017
per essersi introdotto e trattenuto nel ... per bere e giocare alle
slot e cio' in violazione del provvedimento del questore del divieto
di accesso agli esercizi pubblici del ... a suo carico e
notificatogli il ... In ... il ...
Sentite le parti;
Premesso che:
con decreto del pubblico ministero H.P. era citato a giudizio
per il reato sopra indicato;
a seguito di ammissione al giudizio abbreviato, questo
giudice disponeva ex art. 441, comma 5 del codice di procedura
penale, l'acquisizione di alcuni provvedimenti;
all'udienza del 31 marzo 2025 le parti illustravano le
rispettive conclusioni: il pubblico ministero chiedeva la condanna
dell'imputato alla pena di mesi nove di reclusione ed euro 9.000 di
multa; la difesa chiedeva l'assoluzione e, in subordine, il
riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche, l'applicazione
del minimo della pena e della riduzione per il rito;
all'udienza odierna, cui il processo era rinviato per
eventuali repliche, le parti vi rinunciavano;
Rilevato che:
A) con provvedimento del ... il questore di Firenze ai sensi
dell'art. 13-bis, commi 1 e 1-bis decreto-legge n. 14/2017 vietava a
H.P. - per la durata di anni due dalla data della relativa notifica -
di accedere agli esercizi pubblici di somministrazione di bevande e
alimenti (bar, pasticcerie, caffe', gelaterie ed esercizi similari) e
ai locali di pubblico intrattenimento compresi in una certa area,
analiticamente descritta, del Comune di ..., avvisandolo che per
eventuali esigenze di salute o lavoro avrebbe potuto avvalersi di
percorsi alternativi che non prevedessero il transito nelle immediate
vicinanze dei citati locali.
Il provvedimento era motivato dal fatto che negli ultimi anni il
predetto era stato deferito in stato di liberta' in plurime occasioni
dai Carabinieri di ... per reati contro la persona e contro il
patrimonio avvenuti all'interno o all'esterno di locali di ... In
particolare, erano riportate: una denuncia per fatti di minacce,
danneggiamenti e lesioni del ..., verificatisi all'esterno del bar
... (sito in ... piazza ...), e una denuncia per fatti di minacce del
... posti in essere ai danni del gestore del gia' citato bar ... al
fine di ottenere delle consumazioni gratuite, nonche' una condanna in
primo grado del 19 ottobre 2020 per un reato di danneggiamento posto
in essere all'interno del bar ... (sito in ... via ...). Erano
inoltre riportati i precedenti penali e di polizia del prevenuto.
nonche' il fatto che, in ragione di tali precedenti. il predetto
fosse gia' stato attinto dai provvedimenti dell'avviso orale (emesso
dal questore di Firenze il ... e notificato il ...) e del foglio di
via obbligatorio dal Comune di ... (emesso dal questore di Firenze il
... e notificato il ...). Si motivava poi il pericolo per la
sicurezza pubblica in ragione della tipologia dei citati
comportamenti (aggressivi e violenti) e del fatto che il predetto
frequentasse soggetti parimenti pregiudicati e con gli stessi si
intrattenesse proprio all'interno dei locali di somministrazione di
cibi e bevande di ...
Il provvedimento era notificato al P. in data ...;
B) dal verbale di identificazione, dall'annotazione di P.G.
del 22 dicembre 2022 e dalla comunicazione notizia di reato risulta
che in data ..., verso le ore ... il prevenuto (occupato come operaio
alle dipendenze della ... di ...), in violazione del citato divieto,
era rintracciato dai Carabinieri di ... all'interno del bar ... di
... - situato all'interno dell'area indicata nel provvedimento di
divieto del questore - mentre era intento a giocare alle videoslot e
a consumare un aperitivo;
C) sono stati acquisiti altresi' ulteriori provvedimenti: il
provvedimento di avviso orale adottato dal questore di Firenze nei
confronti di P. il ... e notificato il ...; il provvedimento del
foglio di via obbligatorio del ... (notificato il ...), con cui il
questore di Firenze ordinava il rimpatrio di P. nel Comune di ...
(...). Comune di residenza, e gli vietava di tornare nel Comune di
... (...) per la durata di anni tre (da detto provvedimento emerge
altresi' che il prefetto di Siena aveva adottato nei confronti del
prevenuto un provvedimento di sospensione della patente di guida a
tempo indeterminato); il provvedimento del foglio di via obbligatorio
dell'... (notificato l'...), con cui il questore di Firenze ordinava
il rimpatrio di P. nel Comune di ... (...) e gli vietava di tornare
nel Comune di ... (...) per la durata di anni tre;
D) dal certificato del casellario risulta che le ultime
condanne riportate dal prevenuto sono tutte connesse alle citate
misure di prevenzione: in data 4 aprile 2022 per il reato ex art. 76,
comma 3 del decreto legislativo n. 159/2011 commesso il ..., per la
violazione del foglio di via da ...; in data 4 aprile 2023 per il
reato ex art. 73 del decreto legislativo n. 159/2011 commesso il ...,
per guida con patente sospesa o revocata da parte di persona
sottoposta a misura di prevenzione; in data 24 ottobre 2023 per il
reato ex art. 13-bis, comma 6 del decreto-legge n. 14/2017, commesso
il ..., per violazione del divieto di accesso agli esercizi di
somministrazione di ...;
E) quanto all'affermazione della responsabilita'
dell'imputato relativamente al reato in questione, e' necessario il
vaglio in via incidentale della legittimita' del provvedimento del
questore del ... ora in ipotesi violato; in particolare. premesso che
il predetto provvedimento risulta conforme alle norme di legge, pare
necessario il pronunciamento della Corte costituzionale in ordine
alla legittimita' costituzionale:
dell'art. 13-bis, commi 1 e 1-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui prevede che il provvedimento ivi
contemplato sia adottato dal questore, anziche' dal tribunale, pur
quando il soggetto sia gia' sottoposto ad altre misure di
prevenzione;
in subordine,
dell'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017
nella parte in cui non limita la propria portata ai casi in cui il
destinatario della misura sia stato condannato con sentenza non
definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare
custodiale) per reati di cui al comma 1 posti in essere dopo
l'entrata in vigore della stessa norma;
in ulteriore subordine,
dell'art. 13-bis, commi 1 e 1-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui non prevede che il questore
contestualmente invii una segnalazione ai competenti servizi
socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni:
Cio' premesso,
Osserva
1. Rilevanza delle questioni.
1.1. H.P. soggetto residente nel Comune di ... e occupato come
operaio alle dipendenze di un'agenzia di somministrazione lavoro di
..., era destinatario di un provvedimento del questore di Firenze,
con cui - ai sensi dell'art. 13-bis del decreto-legge n. 14/2017 -
gli si vietava di accedere ai locali di somministrazione di bevande
ed alimenti presenti in una certa area ben perimetrata del Comune di
...
Il provvedimento (c.d. DASPO «antirissa») era motivato sulla base
del fatto che in plurime occasioni il predetto era stato denunciato
per reati contro la persona e contro il patrimonio avvenuti
all'interno o all'esterno di locali di ...: erano in particolare
riportate due denunce infratriennali del ... e del ...; era inoltre
stato gia' condannato in primo grado in data 19 ottobre 2020 per un
reato di danneggiamento posto in essere all'interno di un altro bar
di ...
Sulla base di tali risultanze e ritenendo sussistente un pericolo
per la sicurezza pubblica, il questore vietava allo stesso l'accesso
ai locali presenti in una certa area del territorio di ... per un
periodo di due anni.
Il provvedimento era regolarmente notificato in data ...
1.2. Il giorno ..., quindi mentre ancora perdurava il divieto,
l'imputato era rinvenuto dai Carabinieri all'interno di un bar
ricompreso nell'area sopra citata, in violazione quindi del
provvedimento del questore. Sussisterebbe quindi il reato in
contestazione.
1.3. Il provvedimento del questore - valutato alla stregua delle
norme di legge ordinaria - risulta legittimo.
In primo luogo, il provvedimento riporta analiticamente gli
elementi di fatto in considerazione dei quali il predetto era
considerato autore di delitti contro la persona e il patrimonio posti
in essere recentemente all'interno di pubblici esercizi di ...
Risulta inoltre motivata congruamente la valutazione circa il
pericolo per la sicurezza che sarebbe derivato dalla condotta
dell'imputato.
Infine, l'individuazione dei locali cui era vietato l'accesso era
motivata in considerazione dei luoghi in cui erano stati commessi i
predetti reati.
Si deve infine osservare che ai sensi dell'art. 13-bis, comma 1
del decreto-legge n. 14/2017 il divieto di accesso puo' interessare
locali «specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono
stati commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali
l'interessato si associa, specificamente indicati», ma ai sensi
dell'art. 13-bis, comma 1-bis - in caso di intervenuta condanna anche
solo con sentenza non definitiva - il divieto di accesso puo'
riguardare eventualmente anche tutti i locali della provincia. Nel
caso di specie, per l'appunto, P. era stato gia' condannato con
sentenza di primo grado per un reato (danneggiamento commesso in un
bar) tra quelli indicati all'art. 13-bis, comma 1 del decreto-legge
n. 14/2017, per cui ai sensi del comma 1-bis dello stesso articolo il
questore poteva disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi e
ai locali di pubblico intrattenimento addirittura di tutta la
provincia, sicche' la disposizione del divieto di accesso a quelli di
un'area (per quanto grande) del Comune di ... certamente era conforme
al disposto normativo.
1.4. Tuttavia, ove sopravvenisse la dichiarazione
d'incostituzionalita' dell'art. 13-bis del decreto-legge n. 14/2017
nel senso auspicato con la questione sollevata in via principale, e
cioe' della normativa che da' fondamento al potere del questore di
adottare la misura di prevenzione la cui inosservanza e' oggetto di
accertamento nel giudizio principale, cio' varrebbe a «pone nel
nulla» la misura medesima, con conseguente ricaduta sulla sussistenza
o meno del reato (in tal senso, da ultimo, Corte costituzionale
sentenza n. 2 del 2023; in senso analogo anche la sentenza n. 203 del
2024).
In particolare - ove la Corte costituzionale dichiarasse la
illegittimita' costituzionale della norma di cui all'art. 13-bis del
decreto-legge n. 14/2017 nella parte in cui prevede che il
provvedimento ivi contemplato sia adottato dal questore, anziche'
dall'autorita' giudiziaria, pur quando il soggetto sia gia'
sottoposto ad altre misure di prevenzione - nel caso di specie la
misura di prevenzione sarebbe posta nel nulla, posto che P. era gia'
sottoposto ad altre due misure di prevenzione (foglio di via e avviso
orale) e la misura e' stata adottata dal questore.
1.5. Analogamente - qualora fosse accolta la prima questione
subordinata e cioe' qualora la corte dichiarasse l'illegittimita'
costituzionale della norma nella parte in cui, con riguardo ai
presupposti del provvedimento in questione, attribuisce rilevanza
alle sentenze di condanna relative a reati commessi prima
dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 130 del 21 ottobre 2020 -
la misura di prevenzione violata risulterebbe illegittima per
l'insussistenza dei relativi presupposti: non considerando la
sentenza di condanna del 19 ottobre 2020 (certamente relativa ad un
fatto precedente il citato decreto-legge del 21 ottobre 2020), il
divieto di accesso avrebbe potuto riguardare solo locali
«specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono stati
commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali
l'interessato si associa, specificamente indicati»: nel caso di
specie il questore ha viceversa disposto il divieto di accesso a
tutti i locali compresi in una certa area (estesa) del Comune di ...,
non specificamente individuati; tra l'altro il divieto e' stato
disposto in modo da interessare anche i locali - compresi nella
citata area - eventualmente aperti anche dopo l'adozione del
provvedimento.
1.6. Infine, la misura violata verrebbe meno, per illegittimita'
del relativo contenuto, anche nel caso in cui fosse accolta l'ultima
questione sollevata in via subordinata, con la conseguenza che
l'attuale imputato dovrebbe andare assolto.
Con detta questione si chiede alla Corte costituzionale di
dichiarare l'illegittimita' dell'art. 13-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui non prevede che, contestualmente
all'adozione del provvedimento, il questore trasmetta una
segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano
le condizioni.
In base agli atti del fascicolo d'indagini e' infatti ampiamente
plausibile che con riguardo al P. i sussistessero le condizioni per
un intervento dei citati servizi socio-sanitari e fosse quindi
necessaria una segnalazione a detti servizi. Le tipologie di condotte
di P. di cui ai precedenti di polizia che legittimavano l'adozione
del provvedimento (in un episodio lancio di sedie all'interno di un
bar nel corso di una colluttazione con altro soggetto, in altro
episodio insistenti minacce nei confronti del gestore del bar per
ottenere consumazioni gratuite, in altro episodio danni all'esercizio
pubblico e colluttazione con i responsabili della sicurezza del
locale) e il fatto che egli fosse solito intrattenersi con altri
soggetti nei bar del paese portano a ritenere plausibile un problema
di dipendenza dall'alcool o comunque di abuso frequente (una conferma
in tal senso si ricava dal fatto che anche in occasione
dell'accertamento del ... egli fosse intento a consumare alcolici);
dagli atti risulta pure che lo stesso sia stato in passato segnalato
anche per uso personale di stupefacenti.
Ove fosse accolta la questione, il provvedimento del questore
dovrebbe ritenersi illegittimo per la mancata segnalazione ai servizi
socio-sanitari: la segnalazione agli stessi integrerebbe infatti non
un adempimento collaterale. bensi' un elemento essenziale del
contenuto del provvedimento ai fini della idoneita' dello stesso a
conseguire la finalita' perseguita e a salvaguardare la dignita' del
destinatario, offrendogli una concreta possibilita' di recupero al
rispetto delle regole del vivere civile e non limitandosi ad una
emarginazione di fatto dello stesso (cfr. infra).
2. Il quadro normativo.
2.1. Pare opportuno preliminarmente procedere ad una breve
ricognizione del quadro normativo.
2.2. Il decreto-legge n. 113/2018 (convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 132/2018) con l'art. 21, comma 1-ter, ha previsto
l'introduzione nel decreto-legge n. 14/2017 (convertito con la legge
n. 48/2017) dell'art. 13-bis.
Tale disposizione inizialmente attribuiva al Questore la
possibilita' di disporre - per ragioni di sicurezza e per una durata
compresa tra sei mesi e due anni - nei confronti delle persone
condannate con sentenza definitiva o confermata in grado di appello
nel corso degli ultimi tre anni per reati commessi in occasione di
gravi disordini avvenuti in pubblici esercizi ovvero in locali di
pubblico trattenimento. per delitti non colposi contro la persona e
il patrimonio, nonche' per delitti in materia di stupefacenti, il
divieto di accesso agli stessi locali o ad esercizi pubblici
analoghi, specificamente indicati, ovvero di stazionamento nelle
immediate vicinanze degli stessi. Era inoltre prevista la
possibilita' di ulteriori prescrizioni piu' stringenti, in
particolare la prescrizione di comparire personalmente una o piu'
volte, negli orari indicati, nell'ufficio di polizia competente in
relazione al luogo di residenza o in quello specificamente indicato.
In tal ipotesi era previsto un meccanismo di convalida da parte
dell'autorita' giudiziaria, ricalcato su quello previsto dall'art. 6,
commi 3 e 4, legge n. 401/1989 per il c.d. DASPO.
La violazione del citato divieto era punita con la reclusione da
sei mesi ad un anno e con la multa da 5.000 a 20.000 euro.
2.3. Successivamente, il decreto-legge n. 130 del 21 ottobre 2020
(convertito, con modificazioni, dalla legge n. 173 del 18 dicembre
2020) con l'art. 11, comma 1, lettera b), ha modificato il citato
art. 13-bis.
Tra le varie modifiche, era prevista la possibilita' di disporre
il citato divieto di accesso ai locali e di stazionamento nelle
immediate vicinanze per chi fosse anche solo stato denunciato per uno
dei reati sopra indicati (era scorporata la materia degli
stupefacenti, mentre erano inseriti nell'elenco i reati aggravati ex
art. 604-ter del codice penale).
Era introdotto nell'art. 13-bis il comma 1-bis, che consente al
questore di disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai
locali di pubblico intrattenimento presenti nel territorio
dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati di
cui al comma 1, siano state poste in stato di arresto o di fermo
(convalidato dall'autorita' giudiziaria), ovvero condannate, anche
con sentenza non definitiva.
Era introdotto altresi' il comma 1-ter, ai sensi del quale in
ogni caso la misura disposta dal questore ricomprende anche il
divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei pubblici
esercizi e dei locali ai quali e' vietato l'accesso.
Era inoltre aggravato il trattamento sanzionatorio, con la
previsione della pena - in caso di violazione del divieto (o delle
prescrizioni) - della reclusione da sei mesi a due anni e con la
multa da 8.000 a 20.000 euro.
2.4. In seguito, nel settembre 2023 - quindi dopo i fatti oggetto
del procedimento principale - il decreto-legge n. 123/2023 modificava
nuovamente l'art. 13-bis del decreto-legge n. 14/2017: ampliava il
novero dei reati la denuncia per i quali legittimava il questore a
disporre il divieto in questione (inserendo nell'elenco i delitti ex
articoli 336 e 337 del codice penale, nonche' la contravvenzione ex
art. 4, legge n. 110/1975); aumentava la durata minima e la durata
massima del divieto (ora rispettivamente un anno e tre anni);
inaspriva ulteriormente il trattamento sanzionatorio previsto per la
violazione del divieto e delle prescrizioni (ora reclusione da uno a
tre anni e multa da 10.000 a 24.000 euro).
2.5. La normativa in questione fa sorgere plurimi dubbi di
compatibilita' con i principi costituzionali.
3. La questione sollevata in via principale: fa competenza del
questore anziche' dell'autorita' giudiziaria.
3.1. Si dubita della legittimita' della norma censurata rispetto
al disposto dell'art. 13 della Costituzione, in relazione
all'attribuzione al questore, anziche' all'autorita' giudiziaria,
della competenza a disporre la misura di prevenzione in questione,
pur quando il destinatario sia gia' sottoposto ad altra misura di
prevenzione.
3.2. Il provvedimento del questore comporta per il suo
destinatario, per un lungo periodo di tempo, il divieto di accedere
ad alcuni pubblici esercizi e di stazionare nelle immediate
vicinanze.
3.3. La Corte costituzionale ha piu' volte chiarito quale debba
ritenersi il confine tra la liberta' personale - per le limitazioni
della quale e' prevista dall'art. 13 della Costituzione, una riserva
di giurisdizione (oltre che una riserva di legge) - e la liberta' di
circolazione, la cui compressione e' possibile anche da parte
dell'autorita' di pubblica sicurezza (sussistendo i presupposti
previsti dall'art. 16 della Costituzione).
La questione e' stata da ultimo affrontata nella sentenza n. 203
del 2024.
3.4. In tale occasione la Corte ha preliminarmente sottolineato
l'importanza per un giudice costituzionale del tendenziale rispetto
dei propri precedenti, di cui il legislatore tiene conto
nell'elaborare le normative.
La corte ha poi ribadito la distinzione tra le misure che
comportino una coazione fisica della persona e le diverse misure che,
pur in assenza di coazione, incidano comunque sulla liberta' di
movimento della persona nello spazio.
Le prime incidono senz'altro sulla liberta' personale (salvo che
la restrizione abbia carattere momentaneo e del tutto trascurabile).
Quanto alle seconde, occorre avere riguardo a due criteri
discretivi, che devono essere soddisfatti cumulativamente perche' si
possa ravvisare una limitazione alla liberta' personale. In
particolare, cio' avviene se tali misure impongono obblighi
(rinforzati da sanzioni in caso di violazione) che determinano un
effetto di «degradazione giuridica» dell'interessato e che risultano
«di tale intensita' da poter essere equiparati a un vero e proprio
assoggettamento della persona all'altrui potere».
Piu' precisamente, con riguardo a tale ultimo criterio, di
carattere «quantitativo», la corte ha ribadito il criterio discretivo
basato sull'assunto che «il divieto di recarsi in un certo luogo sia,
di regola, meno gravoso per l'interessato rispetto all'obbligo di
recarsi, o di rimanere, in un luogo determinato»: tale criterio
sarebbe in grado di assicurare prevedibilita' e coerenza alle
decisioni della stessa corte; «prevedibilita' e coerenza che, invece,
risulta-ebbero necessariamente indebolite da un approccio alternativo
che conducesse a "pesare" caso per caso l'intensita' delle
restrizioni della liberta' di movimento, indipendentemente dalla loro
natura, discendenti da ciascuna singola misura».
La Corte costituzionale si e' peraltro riservata di riconsiderare
tale orientamento «nell'ipotesi in cui il legislatore dovesse, in
futuro, dilatare eccessivamente i divieti inerenti alle misure in
esame, in termini sia di estensione degli spazi dai quali il soggetto
venga interdetto, sia di durata della stessa interdizione, rendendo
cosi' non piu' sostenibile l'assunto, sul quale tale giurisprudenza
implicitamente si fonda, della generale minore incidenza del divieto
di recarsi in un luogo determinato rispetto all'obbligo di recarsi
periodicamente presso un ufficio di polizia, o di rimanere nella
propria abitazione durante le ore notturne».
3.5. Venendo all'attuale questione, la misura di cui all'art.
13-bis, commi 1 e 1-bis, decreto-legge n. 14/2017 (c.d. DASPO
«antirissa») non realizza una coazione fisica rispetto al corpo del
destinatario: incide comunque pero' sulla liberta' di movimento della
persona nello spazio.
In particolare, comporta un divieto di accesso a pubblici
esercizi e locali (luoghi aperti al pubblico altrimenti accessibili)
e un divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze (luoghi
pubblici).
3.5. Il citato provvedimento - sempre alla stregua dei criteri
fissati dalla sentenza n. 203 del 2024 - determina inoltre un effetto
di degradazione giuridica del destinatario e cioe' «una menomazione o
mortificazione della dignita' o del prestigio della persona». Tale
effetto e' connesso infatti alle ragioni che giustificano l'adozione
della misura. che si basa su una valutazione di pericolosita'
dell'interessato per l'ordine e la sicurezza pubblici, sotto il
profilo della possibilita' di commissione in futuro di ulteriori
reati (sulla base delle denunce e/o delle condanne per precedenti
reati), con conseguente valutazione discrezionale negativa delle
qualita' morali e della socialita' dell'individuo e connessi «stigma
morale» e «mortificazione della [sua] pari dignita' sociale».
3.6. Quanto al parametro quantitativo. il divieto di accesso ad
uno o piu' locali pubblici e di stazionamento nelle aree
immediatamente vicine non solo comporta una limitazione alla liberta'
di movimento, ma - avuto riguardo alla tipologia dei luoghi
interdetti - incide in misura apprezzabile anche sulla possibilita'
per il destinatario di approvvigionarsi agevolmente e in tempi rapidi
di generi alimentari di pronto consumo (o anche solo di una bottiglia
d'acqua), nonche' sulla sua vita di relazione. L'incidenza e' minore
ove il provvedimento riguardi un solo esercizio di somministrazione o
locale d'intrattenimento: maggiore ove il provvedimento interessi -
come nel caso di specie - tutti i locali compresi in un'area estesa
del Comune di residenza dell'interessato; ancora maggiore ove il
provvedimento riguardi - come pure e' possibile ai sensi dell'art.
13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017 - tutti i locali
delle citate categorie della provincia.
L'eventuale violazione del divieto costituisce un delitto (non
una mera contravvenzione), punito con pena detentiva (all'epoca dei
fatti oggetto del presente processo minimo sei mesi di reclusione,
ora minimo un anno di reclusione) e pecuniaria (all'epoca dei fatti
oggetto del presente processo minimo 8.000 euro di multa, ora minimo
10.000 euro di multa).
Alla stregua del criterio ribadito dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 203 del 2024, cio' non e' tuttavia sufficiente
affinche' si possa ritenere limitata la liberta' personale del
soggetto, avendo il provvedimento ad oggetto pur sempre un divieto di
recarsi in alcuni posti e non l'obbligo di recarsi o di rimanere in
un luogo determinato.
3.7. Ad avviso di chi scrive sarebbe necessario individuare
un'eccezione a tale principio per l'ipotesi in cui il soggetto che
s'intenda sottoporre alla misura di prevenzione sia gia' sottoposto
ad altra misura di prevenzione.
3.7.1. Considerando cioe' il singolo provvedimento, l'intensita'
dell'incisione della liberta' di movimento nello spazio discendente
dalla misura non e' tale da determinare un assoggettamento della
persona all'altrui potere.
La situazione pare pero' essere diversa allorche' il medesimo
soggetto sia sottoposto, con diversi provvedimenti, a piu' misure di
prevenzione (dello stesso tipo o anche di tipo diverso).
3.7.2. Ad esempio, nel momento in cui, in data ..., era disposto
dal questore di Firenze il divieto di accesso ai locali pubblici di
una certa area di ... l'attuale imputato era gia' sottoposto
all'avviso orale dello stesso questore di Firenze del ... e al foglio
di via obbligatorio dal Comune di ... adottato dallo stesso questore
di Firenze il ... e avente durata di anni tre dalla notifica (...).
In seguito, con provvedimento dell'... (notificato l'...) egli
sarebbe stato sottoposto dal questore di Firenze anche alla misura
del foglio di via obbligatorio dal Comune di ... per la durata di
anni tre dalla notifica: al momento della notifica di tale
provvedimento il predetto era dunque sottoposto contemporaneamente
quanto meno a quattro diverse misure di prevenzione, essendo ancora
in essere le precedenti tre misure; non risulta dagli atti se lo
stesso fosse destinatario anche di altre misure di prevenzione,
eventualmente adottate dalla stessa questura o da altre questure, nel
qual caso egli sarebbe stato sottoposto ad ulteriori vincoli
(l'informazione sarebbe comunque a disposizione del questore in sede
di adozione del provvedimento, posto che la sottoposizione a misure
di prevenzione e' riportata nella banca dati C.E.D. a disposizione
delle forze di polizia).
3.7.3. Pare allora necessario chiedersi se - in caso di
pluralita' di provvedimenti ognuno dei quali isolatamente considerato
non sia tale da determinare un assoggettamento dell'individuo
all'altrui potere, ma che nel loro complesso determinano una serie
notevole di restrizioni ai diritti fondamentali della persona - sia
ancora possibile parlare semplicemente di limitazione alla liberta'
di circolazione.
3.7.4. In primo luogo, la pluralita' dei provvedimenti porta ad
una reiterazione del giudizio negativo dell'autorita' circa la
personalita' del soggetto, nei cui confronti lo stigma sociale e'
notevolmente accresciuto.
3.7.5. La contestuale sottoposizione a diverse misure di
prevenzione puo' comportare inoltre la creazione di una rete di
preclusioni e divieti che inibiscono una gamma di possibilita'
concrete. tanto da stravolgere la vita della persona: con il foglio
di via puo' essere inibito l'accesso al territorio di un comune (e
con pii provvedimenti di foglio di via si puo' vietare il ritorno in
piu' comuni); con il c.d. Daspo antispaccio ex art. 13 del
decreto-legge n. 14/2017 l'accesso a scuole, universita', locali
pubblici e aperti al pubblico; con il c.d. Daspo antirissa ex art.
13-bis del decreto-legge n. 14/2017 l'accesso a esercizi di
somministrazione e locali d'intrattenimento; con il c.d. Daspo urbano
ex art. 10 del decreto-legge n. 14/2017 l'accesso a stazioni
ferroviarie. infrastrutture del trasporto locale. mercati e giardini
pubblici; l'avviso orale puo' portare il prefetto a revocare la
patente di guida.
La pluralita' delle misure di prevenzione, inoltre, porta ad
un'estensione del periodo temporale in cui il soggetto e' sottoposto
a restrizioni nella propria liberta' di movimento, con la conseguenza
che - passando da una misura all'altra - i controlli e le limitazioni
nei confronti dell'individuo perdurano per molti anni.
D'altro canto, il legislatore - oltre a creare via via nuove
misure di prevenzione amministrative - nel corso degli anni ha anche
aumentato la durata di tali misure: per il divieto ex art. 13-bis del
decreto-legge n. 14/2017 la durata minima e' ora di un anno e la
durata massima e' di tre anni: ma contestualmente e' stata aumentata
la durata anche del foglio di via obbligatorio (a seguito delle
modifiche del 2023 e' ora prevista una durata minima di sei mesi e
una durata massima di quattro anni).
3.7.6. Con l'intervento di riforma del 2020 (decreto-legge n. 130
del 21 ottobre 2020 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 173
del 18 dicembre 2020) il legislatore ha altresi' ampliato gli spazi
cui si riferisce il divieto: la misura ricomprende ora in ogni caso
anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei
pubblici esercizi e dei locali ai quali e' vietato l'accesso.
3.7.7. Via via e' stato anche ampliato l'elenco dei reati la cui
commissione puo' legittimare l'adozione da parte del questore del
provvedimento ex art. 13-bis: ampliamenti simili hanno interessato
anche l'elenco dei reati presupposto di altre misure di prevenzione
disposte dal questore.
3.7.8. Si deve infine constatare come il fenomeno della
criminalizzazione indiretta legata alla punizione delle violazioni
delle misure di prevenzione, cui ha fatto riferimento la Corte
costituzionale nella sentenza n. 203 del 2024, sia necessariamente
destinato ad accentuarsi a fronte del proliferare di misure di
prevenzione disposte dal questore, del progressivo incremento dei
relativi reati presupposto, dell'estensione della relativa durata e
degli spazi cui le stesse si riferiscano, nonche' dell'aumento delle
pene previste per dette violazioni.
Nel caso in esame, ad esempio, P. risulta essere gia' stato
condannato in via definitiva (non sono note le condanne non ancora
definitive): in data 4 aprile 2022 per il reato ex art. 76, comma 3,
decreto legislativo n. 159/2011 commesso il ..., per la violazione
del foglio di via da ...; in data 4 aprile 2023 per il reato ex art.
73 del decreto legislativo n. 159/2011 commesso il ..., per guida con
patente sospesa o revocata da parte di persona sottoposta a misura di
prevenzione; in data 24 ottobre 2023 per il reato continuato ex art.
13-bis, comma 6 del decreto-legge n. 14/2017, commesso il ..., per
violazione del divieto di accesso agli esercizi di somministrazione
di ...
3.8. La Corte costituzionale nella gia' citata sentenza n. 203
del 2024 ha sottolineato l'esigenza di individuare gia' in astratto
un criterio quanto piu' certo possibile ai fini della distinzione tra
misure incidenti sulla liberta' personale e misure incidenti sulla
liberta' di circolazione, onde evitare le incertezze connesse alla
valutazione caso per caso dell'intensita' delle restrizioni alla
liberta' di movimento e consentire viceversa la prevedibilita' delle
decisioni della stessa corte.
Sotto tale profilo, fermo restando il criterio generale (basato
sull'assunto che «il divieto di recarsi in un certo luogo sia, di
regola, meno gravoso per l'interessato rispetto all'obbligo di
recarsi, o di rimanere, in un luogo determinato»), l'eccezione che
qui si intende suggerire pare rispettare tale esigenza: la pluralita'
delle restrizioni adottate nei confronti del medesimo soggetto e'
infatti un dato oggettivo, che si presta gia' in astratto a fungere
da criterio discretivo: inoltre. la sottoposizione in corso del
soggetto ad altra misura di prevenzione e' un dato oggettivo e
agevolmente accertabile dal questore che intenda adottare nei suoi
confronti altra misura di prevenzione.
Sempre con riguardo al criterio quantitativo dell'intensita'
delle restrizioni, lo scrivente e' consapevole del fatto che la
sottoposizione a due misure di prevenzione e' cosa diversa dalla
sottoposizione a dieci misure di prevenzione (magari anche di
maggiore estensione). Tuttavia, sempre nella prospettiva della
necessita' di individuare un criterio astratto che non postuli di
soppesare volta per volta le restrizioni imposte, si ritiene che a
fronte di una pluralita' di restrizioni sia meglio assicurare una
garanzia in piu' (il vaglio da parte dell'autorita' giudiziaria)
anche nei casi in cui il numero delle misure di prevenzione adottate
sia ridotto (anche eventualmente pari a due) piuttosto che negarla
nei casi in cui viceversa l'autorita' di polizia abbia creato una
moltitudine di vincoli e restrizioni a carico del soggetto.
3.9. Il dato letterale della norma censurata e' chiaro nel non
prevedere eccezioni di sorta alla competenza del questore; non
consente dunque un'interpretazione conforme della stessa al disposto
dell'art. 13 della Costituzione (sempreche' si acceda alla tesi
proposta in base alla quale ad essere incisa sia la liberta'
personale e non semplicemente la liberta' di circolazione).
4. La prima questione subordinata: l'applicazione retroattiva
della norma di cui all'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n.
14/2017.
4.1. Si dubita, in subordine, della legittimita' costituzionale
della norma di cui all'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui non limita la propria portata ai casi in
cui il destinatario della misura sia stato condannato con sentenza
non definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare
custodiale) per reati di cui al comma 1 posti in essere dopo
l'entrata in vigore della stessa norma (introdotta dal decreto-legge
n. 130 del 21 ottobre 2020).
In altri termini, si dubita della legittimita' costituzionale di
un'applicazione retroattiva della citata norma, che si estenda anche
alle ipotesi di condanna non definitiva per reati (di cui al comma 1)
commessi prima della sua entrata in vigore.
4.2. La norma censurata non prevede espressamente la propria
applicazione retroattiva. Ne', con riferimento specifico alla norma
in questione, si e' formato un consolidato orientamento
giurisprudenziale che ne affermi la retroattivita' (non si rinvengono
nella giurisprudenza di legittimita' pronunce ne' in un senso ne'
nell'altro).
La Corte di cassazione afferma tuttavia costantemente che alle
misure di prevenzione e alle misure di sicurezza che non abbiano
natura sanzionatorio-punitiva non si applica il principio di
irretroattivita' della norma successiva sfavorevole.
In tal senso, tra le altre, si sono espresse: la sentenza Cass.
Sez. 6, n. 45642 del 3 ottobre 2024 Rv. 287372 - 01 e la sentenza
Cass. Sez. 5, n. 145 del 2025 con riguardo alla misura di prevenzione
della sorveglianza speciale: la sentenza Cass. Sez. 3, n. 2278 del 3
dicembre 2020 Rv. 281234 - 01 e la sentenza Cass. Sez. 3, sentenza n.
23435 del 30 gennaio 2020 Rv. 279822 - 01 con riguardo alla misura di
prevenzione del c.d. Daspo; la sentenza Cass. Sez. 4. sentenza n.
14095 del 20 marzo 2024 Rv. 286103 - 01 con riguardo alla misura di
sicurezza patrimoniale di cui all'art. 85-bis decreto del Presidente
della Repubblica n. 309/1990.
Si puo' dunque ritenere che, secondo il diritto vivente, la norma
di cui all'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017, in
quanto disciplinante una misura di prevenzione e quindi una misura
estranea alla materia penale (pur in senso lato), si applichi anche a
chi sia stato condannato con sentenza non definitiva (o arrestato.
fermato o sottoposto a misura cautelare custodiale) per reati di cui
al comma 1 posti in essere prima dell'entrata in vigore della stessa
norma.
4.3. Occorre allora domandarsi se tale retroattivita' sia
conforme alla Costituzione.
4.4. In effetti, il principio di irretroattivita' delle norme
sfavorevoli e' fissato dall'art. 25, comma 2 della Costituzione
unicamente con riguardo alla pena (ma la recente giurisprudenza ne ha
riconosciuto la validita' anche per le sanzioni amministrative aventi
natura punitiva), laddove - in relazione alle misure di sicurezza -
l'art. 25, comma 3 della Costituzione si limita a prevedere che
«Nessuno puo' essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi
previsti dalla legge», cosi' declinando il principio di legalita' «in
modo differenziato rispetto a quanto previsto nel secondo comma a
proposito delle pene, non prevedendo - in particolare - la garanzia
della loro irretroattivita' in peius» (sentenza della Corte
costituzionale n. 22 del 2022).
4.5. D'altro canto, l'art. 25 della Costituzione, se con riguardo
alle misure di sicurezza non prevede il principio di
irretroattivita', neppure impone l'applicazione delle norme in vigore
al momento della sentenza di primo grado, risultando in proposito al
piu' neutro.
4.6. Recenti pronunce sia della Corte costituzionale sia della
Corte EDU hanno pero' sottolineato che le misure a carattere non
punitivo, se non devono rispettare i principi propri della materia
sostanzialmente penale, sottostanno pero' comunque alle garanzie
proprie dei beni giuridici su cui incidono.
In particolare, la Corte costituzionale nella sentenza n. 24 del
2019 - avendo riguardo alla misura di prevenzione della sorveglianza
speciale, nonche' al sequestro e alla confisca di prevenzione - ha
sindacato la conformita' agli articoli 13 e 42 della Costituzione,
nonche' all'art. 117 della Costituzione in relazione all'art. 2 del
prot. n. 4 CEDU e all'art. 1 del prot. addiz. CEDU, della fattispecie
di pericolosita' generica di cui all'art. 1, comma 1, lettera a),
decreto legislativo n. 159/2011. La Corte costituzionale ha ritenuto
- in relazione alle citate misure di prevenzione - che la descrizione
normativa della fattispecie non rispettasse i requisiti di qualita'
della «base legale» necessari per consentire al potenziale
destinatario delle misure di prevedere la futura possibile
applicazione delle misure stesse.
4.7. Anche la misura di prevenzione di cui all'art. 13-bis, commi
1 e 1-bis del decreto-legge n. 14/2017, come la misura di prevenzione
della sorveglianza speciale, incide sui diritti fondamentali
dell'individuo, e specificamente (quanto meno) sulla liberta' di
circolazione tutelata dall'art. 16 della Costituzione e dall'art. 117
della Costituzione in relazione all'art. 2 del prot. n. 4 CEDU.
Perche' la normativa relativa al divieto di accesso di cui
all'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017 sia
legittima - rispetto ai citati parametri costituzionali - e' allora
necessario che la «base legale» sia di adeguata qualita'.
A tale scopo, e' in primo luogo essenziale che la disciplina
normativa - proprio perche' possa «consentire ai propri destinatari
[...] di prevedere la futura possibile applicazione di tali misure» -
sia preesistente rispetto alle condotte che giustificano
l'applicazione della misura di prevenzione o l'applicazione della
stessa con una maggiore estensione.
In particolare, e' necessario che - in caso di previsione di
nuove misure limitative delle liberta' fondamentali o di estensione
della portata di misure preesistenti (come nell'ipotesi in esame) -
la nuova disciplina si applichi solo ai fatti successivi.
Si tratta di un'esigenza che attiene al rispetto dei principi
costituzionali e convenzionali posti a tutela dei singoli diritti
incisi dalle misure di prevenzione e che prescinde quindi dalla
finalita' preventiva piuttosto che punitiva delle stesse.
4.8. Sarebbe astrattamente possibile un'interpretazione delle
norme qui censurate in senso conforme al dettato costituzionale.
Tuttavia, detta interpretazione conforme si scontra con la
consolidata giurisprudenza di legittimita' gia' sopra esaminata,
secondo cui alle misure di prevenzione - o quanto meno alle misure di
prevenzione (quale quella ex art. 13-bis del decreto-legge n.
14/2017) non aventi natura sanzionatorio-punitiva - non si applica il
principio di irretroattivita' delle norme sfavorevoli.
Come rilevato piu' volte dalla Corte costituzionale, «in presenza
di un indirizzo giurisprudenziale consolidato, "il giudice a quo, se
pure e' libero di non uniformarvisi e di proporre una sua diversa
esegesi, ha, alternativamente, la facolta' di assumere
l'interpretazione censurata in termini di ʻdiritto viventeʼ e di
richiederne su tale presupposto il controllo di compatibilita' con i
parametri costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 39 del 2018, n.
259 del 2017 e n. 200 del 2016; ordinanza n. 201 del 2015). Cio',
senza che gli si possa addebitare di non aver seguito altra
interpretazione, piu' aderente ai parametri stessi, sussistendo tale
onere solo in assenza di un contrario diritto vivente (tra le altre,
sentenze n. 122 del 2017 e n. 11 del 2015)" (sentenza n. 141 del
2019)» (cosi', la sentenza della Corte costituzionale n. 95 del
2020).
5. La seconda questione subordinata: la segnalazione ai servizi socio
sanitari.
5.1. Si dubita della legittimita' costituzionale dell'art.
13-bis, decreto-legge 14/2017 nella parte in cui non prevede che il
questore, contestualmente all'adozione del provvedimento di divieto
di accesso ai locali, invii una segnalazione ai competenti servizi
socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni.
5.2. La norma censurata, nella parte in cui non prevede tale
segnalazione. pare violare i principi di cui agli articoli 2, 3 e 16
della Costituzione.
5.3. Piu' precisamente, ad avviso dello scrivente, la misura di
prevenzione in questione - in assenza di un'offerta solidaristica di
aiuto ad un soggetto in condizioni di disagio - si traduce in una
mera messa al bando dello stesso quale soggetto indesiderato e
indesiderabile, con conseguente lesione della sua dignita' personale.
5.4. Si auspica viceversa che - come disposto dall'art. 10 dello
stesso del decreto-legge n. 14/2017 in relazione ad altra misura
prevista per la sicurezza delle citta' - l'autorita' di pubblica
sicurezza non si limiti a vietare, ma segnali altresi' le situazioni
di disagio ai competenti servizi socio-sanitari.
5.5. Da un lato, si tratta di attivare un intervento delle
autorita' competenti perche' possano rimuovere gli ostacoli che,
limitando di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese, secondo quanto sancito dall'art. 3,
comma 2 della Costituzione.
5.6. Dall'altro, si tratta di assicurare maggiore possibilita' di
efficacia alla stessa misura di prevenzione.
A fronte di problemi di dipendenza o di altre gravi forme di
disagio, infatti, in assenza dell'intervento dei servizi
socio-sanitari e quindi di un recupero sociale dell'individuo, il
divieto disposto dal questore difficilmente verra' rispettato oppure
comportera' semplicemente il trasferimento del problema in altri
locali pubblici, eventualmente di altro territorio.
5.7. Alle misure di prevenzione - connotate da finalita'
preventiva e non sanzionatorio-punitiva - non si applica il principio
del finalismo rieducativo di cui all'art. 27 comma 3 della
Costituzione. Tuttavia, l'attivazione dei servizi socio-sanitari e'
essenziale proprio perche' la misura di prevenzione possa essere
efficace, per cui la necessita' - in presenza dei relativi
presupposti - di detta attivazione si impone gia' su un piano di
ragionevolezza della misura.
In difetto cioe' di detta segnalazione. la misura di prevenzione
in questione si risolve - oltre che in una messa al bando lesiva
della dignita' dell'individuo - in una inutile limitazione della
liberta' (quanto meno) di circolazione del soggetto, inutile perche'
inidonea a conseguire lo scopo per cui e' disposta.
Ad avviso dello scrivente cio' comporta una violazione sia
dell'art. 3 della Costituzione, per l'irragionevolezza della
disciplina, sia dell'art. 16 della Costituzione, per la restrizione
inutilmente posta alla liberta' di circolazione e quindi non
giustificata.
5.8. In effetti. e' emblematico che, nel caso dell'attuale
imputato, la misura stessa sia stata violata quanto meno in due
occasioni, cioe' il 22 dicembre 2022 (episodio ora in contestazione)
e il 26 luglio 2023 (piu' episodi in continuazione per i quali il
predetto e' stato gia' condannato in via definitiva, come risulta dal
certificato del casellario), cosi' come vani sono risultati gli
ulteriori divieti.
5.9. La lettera della disposizione censurata - che non fa alcun
cenno alla segnalazione ai servizi socio-sanitari - non consente
un'interpretazione della stessa conforme ai principi costituzionali
che si assumono violati.
P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 23 e seguenti della
legge n. 87/1953;
Ritenute d'ufficio le questioni rilevanti e non manifestamente
infondate;
Solleva questione di legittimita' costituzionale,
dell'art. 13-bis, commi 1 e 1-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui prevede che il provvedimento ivi
contemplato sia adottato dal questore, anziche' dal tribunale, pur
quando il soggetto sia gia' sottoposto ad altre misure di
prevenzione;
Per violazione dell'art. 13 della Costituzione,
in subordine,
dell'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017
nella parte in cui si applica anche ai casi in cui il destinatario
della misura sia stato condannato con sentenza anche non definitiva
(o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare custodiale) per
reati di cui al comma 1 posti in essere prima dell'entrata in vigore
della stessa norma,
Per violazione degli articoli 16 e 117 della Costituzione
(quest'ultimo in relazione all'art. 2 del prot. n. 4 CEDU);
in ulteriore subordine;
dell'art. 13-bis commi 1 e 1-bis del decreto-legge n. 14/2017
nella parte in cui non prevede che il questore contestualmente invii
una segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne
ricorrano le condizioni.
Per violazione degli articoli 2, 3 e 16 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso, ed i relativi termini di
prescrizione, fino alla definizione del giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale.
Dispone l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale della
presente ordinanza e degli atti del procedimento, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazioni di cui al successivo capoverso.
Manda alla Cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza all'imputato, al difensore, al pubblico ministero, nonche'
al Presidente del Consiglio dei ministri, e per la comunicazione ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica e
per la successiva trasmissione del fascicolo processuale alla Corte
costituzionale.
Firenze, 3 giugno 2025
Il giudice: Attina'
Oggetto:
Misure di prevenzione – Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento – Provvedimenti disposti dal questore – Divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati nei confronti di persone denunciate e di soggetti condannati, anche con sentenza non definitiva, per determinati reati – Divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati specificati, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall'autorità giudiziaria o sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen., ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva – Denunciata previsione che tali provvedimenti siano adottati dal questore anziché dal tribunale, pur quando il soggetto sia già sottoposto ad altre misure di prevenzione – Incidenza sulla libertà di movimento della persona nello spazio.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n.48, art. 13-bis, commi 1 e 1-bis.
- Costituzione, art. 13.
In subordine: Misure di prevenzione – Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento – Provvedimenti disposti dal questore – Divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati specificati, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall'autorità giudiziaria o sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen., ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva – Denunciata applicabilità anche ai casi in cui il destinatario della misura sia stato condannato con sentenza anche non definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare custodiale) per i reati indicati posti in essere prima dell’entrata in vigore della norma censurata – Incidenza sui diritti fondamentali dell’individuo e specificamente sulla libertà, anche convenzionale, di circolazione.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n.48, art. 13-bis, comma 1-bis.
- Costituzione, artt. 16 e 117; Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, art.2.
In ulteriore subordine: Misure di prevenzione – Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento – Provvedimenti disposti dal questore – Divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati nei confronti di persone denunciate e di soggetti condannati, anche con sentenza non definitiva, per determinati reati – Divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati specificati, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall'autorità giudiziaria o sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen., ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva – Denunciata omessa previsione che il questore contestualmente invii una segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni – Lesione della dignità personale della persona – Irragionevolezza – Limitazione ingiustificata della libertà personale.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n.48, art. 13-bis, commi 1 e 1-bis.
- Costituzione, artt. 2, 3 e 16.
Norme impugnate:
decreto-legge del 20/02/2017 Num. 14 Art. 13 Co. 1
legge del 18/04/2017 Num. 48
decreto-legge del 20/02/2017 Num. 14 Art. 13 Co. 1
legge del 18/04/2017 Num. 48
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 2 Co.
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 13 Co.
Costituzione Art. 16 Co.
Costituzione Art. 117 Co.
Protocollo addizionale alla Convenzione europea diritti dell'uomo Art. 2 Co.
Testo dell'ordinanza
N. 142 ORDINANZA (Atto di promovimento) 03 giugno 2025
Ordinanza del 3 giugno 2025 del Tribunale di Firenze nel procedimento
penale a carico di H. P..
Misure di prevenzione - Disposizioni per la prevenzione di disordini
negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento -
Provvedimenti disposti dal questore - Divieto di accesso a pubblici
esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente
individuati nei confronti di persone denunciate e di soggetti
condannati, anche con sentenza non definitiva, per determinati
reati - Divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di
pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera
provincia nei confronti delle persone che, per i reati specificati,
sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato
dall'autorita' giudiziaria o sottoposte a una delle misure
cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen., ovvero
condannate, anche con sentenza non definitiva - Denunciata
previsione che tali provvedimenti siano adottati dal questore
anziche' dal tribunale, pur quando il soggetto sia gia' sottoposto
ad altre misure di prevenzione.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni,
nella legge 18 aprile 2017 n. 48, art. 13-bis, commi 1 e 1-bis.
In subordine: Misure di prevenzione - Disposizioni per la prevenzione
di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico
trattenimento - Provvedimenti disposti dal questore - Divieto di
accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento
presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle
persone che, per i reati specificati, sono state poste in stato di
arresto o di fermo convalidato dall'autorita' giudiziaria o
sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285
cod. proc. pen., ovvero condannate, anche con sentenza non
definitiva - Denunciata applicabilita' anche ai casi in cui il
destinatario della misura sia stato condannato con sentenza anche
non definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura
cautelare custodiale) per i reati indicati posti in essere prima
dell'entrata in vigore dell'art. 13-bis, comma 1-bis del
decreto-legge n. 14 del 2017.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni,
nella legge 18 aprile 2017 n. 48, art. 13-bis, comma 1-bis.
In ulteriore subordine: Misure di prevenzione - Disposizioni per la
prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di
pubblico trattenimento - Provvedimenti disposti dal questore -
Divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico
trattenimento specificamente individuati nei confronti di persone
denunciate e di soggetti condannati, anche con sentenza non
definitiva, per determinati reati - Divieto di accesso ai pubblici
esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel
territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che,
per i reati specificati, sono state poste in stato di arresto o di
fermo convalidato dall'autorita' giudiziaria o sottoposte a una
delle misure cautelari di cui agli artt. 284 e 285 cod. proc. pen.,
ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva - Denunciata
omessa previsione che il questore contestualmente invii una
segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano
le condizioni.
- Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni,
nella legge 18 aprile 2017 n. 48, art. 13-bis, commi 1 e 1-bis.
(GU n. 34 del 20-08-2025)
TRIBUNALE DI FIRENZE
Prima sezione penale
Il Giudice, dott. Franco Attina', nel procedimento sopra indicato
a carico di:
A) P.H. - nato in ... il ...;
detenuto per altra causa, rinunciante a comparire;
difeso dall'avv. di fiducia Fiammetta Pezzati del foro di
Firenze;
Imputato:
del reato dl cui all'art. 13-bis del decreto-legge n. 14/2017
per essersi introdotto e trattenuto nel ... per bere e giocare alle
slot e cio' in violazione del provvedimento del questore del divieto
di accesso agli esercizi pubblici del ... a suo carico e
notificatogli il ... In ... il ...
Sentite le parti;
Premesso che:
con decreto del pubblico ministero H.P. era citato a giudizio
per il reato sopra indicato;
a seguito di ammissione al giudizio abbreviato, questo
giudice disponeva ex art. 441, comma 5 del codice di procedura
penale, l'acquisizione di alcuni provvedimenti;
all'udienza del 31 marzo 2025 le parti illustravano le
rispettive conclusioni: il pubblico ministero chiedeva la condanna
dell'imputato alla pena di mesi nove di reclusione ed euro 9.000 di
multa; la difesa chiedeva l'assoluzione e, in subordine, il
riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche, l'applicazione
del minimo della pena e della riduzione per il rito;
all'udienza odierna, cui il processo era rinviato per
eventuali repliche, le parti vi rinunciavano;
Rilevato che:
A) con provvedimento del ... il questore di Firenze ai sensi
dell'art. 13-bis, commi 1 e 1-bis decreto-legge n. 14/2017 vietava a
H.P. - per la durata di anni due dalla data della relativa notifica -
di accedere agli esercizi pubblici di somministrazione di bevande e
alimenti (bar, pasticcerie, caffe', gelaterie ed esercizi similari) e
ai locali di pubblico intrattenimento compresi in una certa area,
analiticamente descritta, del Comune di ..., avvisandolo che per
eventuali esigenze di salute o lavoro avrebbe potuto avvalersi di
percorsi alternativi che non prevedessero il transito nelle immediate
vicinanze dei citati locali.
Il provvedimento era motivato dal fatto che negli ultimi anni il
predetto era stato deferito in stato di liberta' in plurime occasioni
dai Carabinieri di ... per reati contro la persona e contro il
patrimonio avvenuti all'interno o all'esterno di locali di ... In
particolare, erano riportate: una denuncia per fatti di minacce,
danneggiamenti e lesioni del ..., verificatisi all'esterno del bar
... (sito in ... piazza ...), e una denuncia per fatti di minacce del
... posti in essere ai danni del gestore del gia' citato bar ... al
fine di ottenere delle consumazioni gratuite, nonche' una condanna in
primo grado del 19 ottobre 2020 per un reato di danneggiamento posto
in essere all'interno del bar ... (sito in ... via ...). Erano
inoltre riportati i precedenti penali e di polizia del prevenuto.
nonche' il fatto che, in ragione di tali precedenti. il predetto
fosse gia' stato attinto dai provvedimenti dell'avviso orale (emesso
dal questore di Firenze il ... e notificato il ...) e del foglio di
via obbligatorio dal Comune di ... (emesso dal questore di Firenze il
... e notificato il ...). Si motivava poi il pericolo per la
sicurezza pubblica in ragione della tipologia dei citati
comportamenti (aggressivi e violenti) e del fatto che il predetto
frequentasse soggetti parimenti pregiudicati e con gli stessi si
intrattenesse proprio all'interno dei locali di somministrazione di
cibi e bevande di ...
Il provvedimento era notificato al P. in data ...;
B) dal verbale di identificazione, dall'annotazione di P.G.
del 22 dicembre 2022 e dalla comunicazione notizia di reato risulta
che in data ..., verso le ore ... il prevenuto (occupato come operaio
alle dipendenze della ... di ...), in violazione del citato divieto,
era rintracciato dai Carabinieri di ... all'interno del bar ... di
... - situato all'interno dell'area indicata nel provvedimento di
divieto del questore - mentre era intento a giocare alle videoslot e
a consumare un aperitivo;
C) sono stati acquisiti altresi' ulteriori provvedimenti: il
provvedimento di avviso orale adottato dal questore di Firenze nei
confronti di P. il ... e notificato il ...; il provvedimento del
foglio di via obbligatorio del ... (notificato il ...), con cui il
questore di Firenze ordinava il rimpatrio di P. nel Comune di ...
(...). Comune di residenza, e gli vietava di tornare nel Comune di
... (...) per la durata di anni tre (da detto provvedimento emerge
altresi' che il prefetto di Siena aveva adottato nei confronti del
prevenuto un provvedimento di sospensione della patente di guida a
tempo indeterminato); il provvedimento del foglio di via obbligatorio
dell'... (notificato l'...), con cui il questore di Firenze ordinava
il rimpatrio di P. nel Comune di ... (...) e gli vietava di tornare
nel Comune di ... (...) per la durata di anni tre;
D) dal certificato del casellario risulta che le ultime
condanne riportate dal prevenuto sono tutte connesse alle citate
misure di prevenzione: in data 4 aprile 2022 per il reato ex art. 76,
comma 3 del decreto legislativo n. 159/2011 commesso il ..., per la
violazione del foglio di via da ...; in data 4 aprile 2023 per il
reato ex art. 73 del decreto legislativo n. 159/2011 commesso il ...,
per guida con patente sospesa o revocata da parte di persona
sottoposta a misura di prevenzione; in data 24 ottobre 2023 per il
reato ex art. 13-bis, comma 6 del decreto-legge n. 14/2017, commesso
il ..., per violazione del divieto di accesso agli esercizi di
somministrazione di ...;
E) quanto all'affermazione della responsabilita'
dell'imputato relativamente al reato in questione, e' necessario il
vaglio in via incidentale della legittimita' del provvedimento del
questore del ... ora in ipotesi violato; in particolare. premesso che
il predetto provvedimento risulta conforme alle norme di legge, pare
necessario il pronunciamento della Corte costituzionale in ordine
alla legittimita' costituzionale:
dell'art. 13-bis, commi 1 e 1-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui prevede che il provvedimento ivi
contemplato sia adottato dal questore, anziche' dal tribunale, pur
quando il soggetto sia gia' sottoposto ad altre misure di
prevenzione;
in subordine,
dell'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017
nella parte in cui non limita la propria portata ai casi in cui il
destinatario della misura sia stato condannato con sentenza non
definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare
custodiale) per reati di cui al comma 1 posti in essere dopo
l'entrata in vigore della stessa norma;
in ulteriore subordine,
dell'art. 13-bis, commi 1 e 1-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui non prevede che il questore
contestualmente invii una segnalazione ai competenti servizi
socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni:
Cio' premesso,
Osserva
1. Rilevanza delle questioni.
1.1. H.P. soggetto residente nel Comune di ... e occupato come
operaio alle dipendenze di un'agenzia di somministrazione lavoro di
..., era destinatario di un provvedimento del questore di Firenze,
con cui - ai sensi dell'art. 13-bis del decreto-legge n. 14/2017 -
gli si vietava di accedere ai locali di somministrazione di bevande
ed alimenti presenti in una certa area ben perimetrata del Comune di
...
Il provvedimento (c.d. DASPO «antirissa») era motivato sulla base
del fatto che in plurime occasioni il predetto era stato denunciato
per reati contro la persona e contro il patrimonio avvenuti
all'interno o all'esterno di locali di ...: erano in particolare
riportate due denunce infratriennali del ... e del ...; era inoltre
stato gia' condannato in primo grado in data 19 ottobre 2020 per un
reato di danneggiamento posto in essere all'interno di un altro bar
di ...
Sulla base di tali risultanze e ritenendo sussistente un pericolo
per la sicurezza pubblica, il questore vietava allo stesso l'accesso
ai locali presenti in una certa area del territorio di ... per un
periodo di due anni.
Il provvedimento era regolarmente notificato in data ...
1.2. Il giorno ..., quindi mentre ancora perdurava il divieto,
l'imputato era rinvenuto dai Carabinieri all'interno di un bar
ricompreso nell'area sopra citata, in violazione quindi del
provvedimento del questore. Sussisterebbe quindi il reato in
contestazione.
1.3. Il provvedimento del questore - valutato alla stregua delle
norme di legge ordinaria - risulta legittimo.
In primo luogo, il provvedimento riporta analiticamente gli
elementi di fatto in considerazione dei quali il predetto era
considerato autore di delitti contro la persona e il patrimonio posti
in essere recentemente all'interno di pubblici esercizi di ...
Risulta inoltre motivata congruamente la valutazione circa il
pericolo per la sicurezza che sarebbe derivato dalla condotta
dell'imputato.
Infine, l'individuazione dei locali cui era vietato l'accesso era
motivata in considerazione dei luoghi in cui erano stati commessi i
predetti reati.
Si deve infine osservare che ai sensi dell'art. 13-bis, comma 1
del decreto-legge n. 14/2017 il divieto di accesso puo' interessare
locali «specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono
stati commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali
l'interessato si associa, specificamente indicati», ma ai sensi
dell'art. 13-bis, comma 1-bis - in caso di intervenuta condanna anche
solo con sentenza non definitiva - il divieto di accesso puo'
riguardare eventualmente anche tutti i locali della provincia. Nel
caso di specie, per l'appunto, P. era stato gia' condannato con
sentenza di primo grado per un reato (danneggiamento commesso in un
bar) tra quelli indicati all'art. 13-bis, comma 1 del decreto-legge
n. 14/2017, per cui ai sensi del comma 1-bis dello stesso articolo il
questore poteva disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi e
ai locali di pubblico intrattenimento addirittura di tutta la
provincia, sicche' la disposizione del divieto di accesso a quelli di
un'area (per quanto grande) del Comune di ... certamente era conforme
al disposto normativo.
1.4. Tuttavia, ove sopravvenisse la dichiarazione
d'incostituzionalita' dell'art. 13-bis del decreto-legge n. 14/2017
nel senso auspicato con la questione sollevata in via principale, e
cioe' della normativa che da' fondamento al potere del questore di
adottare la misura di prevenzione la cui inosservanza e' oggetto di
accertamento nel giudizio principale, cio' varrebbe a «pone nel
nulla» la misura medesima, con conseguente ricaduta sulla sussistenza
o meno del reato (in tal senso, da ultimo, Corte costituzionale
sentenza n. 2 del 2023; in senso analogo anche la sentenza n. 203 del
2024).
In particolare - ove la Corte costituzionale dichiarasse la
illegittimita' costituzionale della norma di cui all'art. 13-bis del
decreto-legge n. 14/2017 nella parte in cui prevede che il
provvedimento ivi contemplato sia adottato dal questore, anziche'
dall'autorita' giudiziaria, pur quando il soggetto sia gia'
sottoposto ad altre misure di prevenzione - nel caso di specie la
misura di prevenzione sarebbe posta nel nulla, posto che P. era gia'
sottoposto ad altre due misure di prevenzione (foglio di via e avviso
orale) e la misura e' stata adottata dal questore.
1.5. Analogamente - qualora fosse accolta la prima questione
subordinata e cioe' qualora la corte dichiarasse l'illegittimita'
costituzionale della norma nella parte in cui, con riguardo ai
presupposti del provvedimento in questione, attribuisce rilevanza
alle sentenze di condanna relative a reati commessi prima
dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 130 del 21 ottobre 2020 -
la misura di prevenzione violata risulterebbe illegittima per
l'insussistenza dei relativi presupposti: non considerando la
sentenza di condanna del 19 ottobre 2020 (certamente relativa ad un
fatto precedente il citato decreto-legge del 21 ottobre 2020), il
divieto di accesso avrebbe potuto riguardare solo locali
«specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono stati
commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali
l'interessato si associa, specificamente indicati»: nel caso di
specie il questore ha viceversa disposto il divieto di accesso a
tutti i locali compresi in una certa area (estesa) del Comune di ...,
non specificamente individuati; tra l'altro il divieto e' stato
disposto in modo da interessare anche i locali - compresi nella
citata area - eventualmente aperti anche dopo l'adozione del
provvedimento.
1.6. Infine, la misura violata verrebbe meno, per illegittimita'
del relativo contenuto, anche nel caso in cui fosse accolta l'ultima
questione sollevata in via subordinata, con la conseguenza che
l'attuale imputato dovrebbe andare assolto.
Con detta questione si chiede alla Corte costituzionale di
dichiarare l'illegittimita' dell'art. 13-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui non prevede che, contestualmente
all'adozione del provvedimento, il questore trasmetta una
segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano
le condizioni.
In base agli atti del fascicolo d'indagini e' infatti ampiamente
plausibile che con riguardo al P. i sussistessero le condizioni per
un intervento dei citati servizi socio-sanitari e fosse quindi
necessaria una segnalazione a detti servizi. Le tipologie di condotte
di P. di cui ai precedenti di polizia che legittimavano l'adozione
del provvedimento (in un episodio lancio di sedie all'interno di un
bar nel corso di una colluttazione con altro soggetto, in altro
episodio insistenti minacce nei confronti del gestore del bar per
ottenere consumazioni gratuite, in altro episodio danni all'esercizio
pubblico e colluttazione con i responsabili della sicurezza del
locale) e il fatto che egli fosse solito intrattenersi con altri
soggetti nei bar del paese portano a ritenere plausibile un problema
di dipendenza dall'alcool o comunque di abuso frequente (una conferma
in tal senso si ricava dal fatto che anche in occasione
dell'accertamento del ... egli fosse intento a consumare alcolici);
dagli atti risulta pure che lo stesso sia stato in passato segnalato
anche per uso personale di stupefacenti.
Ove fosse accolta la questione, il provvedimento del questore
dovrebbe ritenersi illegittimo per la mancata segnalazione ai servizi
socio-sanitari: la segnalazione agli stessi integrerebbe infatti non
un adempimento collaterale. bensi' un elemento essenziale del
contenuto del provvedimento ai fini della idoneita' dello stesso a
conseguire la finalita' perseguita e a salvaguardare la dignita' del
destinatario, offrendogli una concreta possibilita' di recupero al
rispetto delle regole del vivere civile e non limitandosi ad una
emarginazione di fatto dello stesso (cfr. infra).
2. Il quadro normativo.
2.1. Pare opportuno preliminarmente procedere ad una breve
ricognizione del quadro normativo.
2.2. Il decreto-legge n. 113/2018 (convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 132/2018) con l'art. 21, comma 1-ter, ha previsto
l'introduzione nel decreto-legge n. 14/2017 (convertito con la legge
n. 48/2017) dell'art. 13-bis.
Tale disposizione inizialmente attribuiva al Questore la
possibilita' di disporre - per ragioni di sicurezza e per una durata
compresa tra sei mesi e due anni - nei confronti delle persone
condannate con sentenza definitiva o confermata in grado di appello
nel corso degli ultimi tre anni per reati commessi in occasione di
gravi disordini avvenuti in pubblici esercizi ovvero in locali di
pubblico trattenimento. per delitti non colposi contro la persona e
il patrimonio, nonche' per delitti in materia di stupefacenti, il
divieto di accesso agli stessi locali o ad esercizi pubblici
analoghi, specificamente indicati, ovvero di stazionamento nelle
immediate vicinanze degli stessi. Era inoltre prevista la
possibilita' di ulteriori prescrizioni piu' stringenti, in
particolare la prescrizione di comparire personalmente una o piu'
volte, negli orari indicati, nell'ufficio di polizia competente in
relazione al luogo di residenza o in quello specificamente indicato.
In tal ipotesi era previsto un meccanismo di convalida da parte
dell'autorita' giudiziaria, ricalcato su quello previsto dall'art. 6,
commi 3 e 4, legge n. 401/1989 per il c.d. DASPO.
La violazione del citato divieto era punita con la reclusione da
sei mesi ad un anno e con la multa da 5.000 a 20.000 euro.
2.3. Successivamente, il decreto-legge n. 130 del 21 ottobre 2020
(convertito, con modificazioni, dalla legge n. 173 del 18 dicembre
2020) con l'art. 11, comma 1, lettera b), ha modificato il citato
art. 13-bis.
Tra le varie modifiche, era prevista la possibilita' di disporre
il citato divieto di accesso ai locali e di stazionamento nelle
immediate vicinanze per chi fosse anche solo stato denunciato per uno
dei reati sopra indicati (era scorporata la materia degli
stupefacenti, mentre erano inseriti nell'elenco i reati aggravati ex
art. 604-ter del codice penale).
Era introdotto nell'art. 13-bis il comma 1-bis, che consente al
questore di disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai
locali di pubblico intrattenimento presenti nel territorio
dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati di
cui al comma 1, siano state poste in stato di arresto o di fermo
(convalidato dall'autorita' giudiziaria), ovvero condannate, anche
con sentenza non definitiva.
Era introdotto altresi' il comma 1-ter, ai sensi del quale in
ogni caso la misura disposta dal questore ricomprende anche il
divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei pubblici
esercizi e dei locali ai quali e' vietato l'accesso.
Era inoltre aggravato il trattamento sanzionatorio, con la
previsione della pena - in caso di violazione del divieto (o delle
prescrizioni) - della reclusione da sei mesi a due anni e con la
multa da 8.000 a 20.000 euro.
2.4. In seguito, nel settembre 2023 - quindi dopo i fatti oggetto
del procedimento principale - il decreto-legge n. 123/2023 modificava
nuovamente l'art. 13-bis del decreto-legge n. 14/2017: ampliava il
novero dei reati la denuncia per i quali legittimava il questore a
disporre il divieto in questione (inserendo nell'elenco i delitti ex
articoli 336 e 337 del codice penale, nonche' la contravvenzione ex
art. 4, legge n. 110/1975); aumentava la durata minima e la durata
massima del divieto (ora rispettivamente un anno e tre anni);
inaspriva ulteriormente il trattamento sanzionatorio previsto per la
violazione del divieto e delle prescrizioni (ora reclusione da uno a
tre anni e multa da 10.000 a 24.000 euro).
2.5. La normativa in questione fa sorgere plurimi dubbi di
compatibilita' con i principi costituzionali.
3. La questione sollevata in via principale: fa competenza del
questore anziche' dell'autorita' giudiziaria.
3.1. Si dubita della legittimita' della norma censurata rispetto
al disposto dell'art. 13 della Costituzione, in relazione
all'attribuzione al questore, anziche' all'autorita' giudiziaria,
della competenza a disporre la misura di prevenzione in questione,
pur quando il destinatario sia gia' sottoposto ad altra misura di
prevenzione.
3.2. Il provvedimento del questore comporta per il suo
destinatario, per un lungo periodo di tempo, il divieto di accedere
ad alcuni pubblici esercizi e di stazionare nelle immediate
vicinanze.
3.3. La Corte costituzionale ha piu' volte chiarito quale debba
ritenersi il confine tra la liberta' personale - per le limitazioni
della quale e' prevista dall'art. 13 della Costituzione, una riserva
di giurisdizione (oltre che una riserva di legge) - e la liberta' di
circolazione, la cui compressione e' possibile anche da parte
dell'autorita' di pubblica sicurezza (sussistendo i presupposti
previsti dall'art. 16 della Costituzione).
La questione e' stata da ultimo affrontata nella sentenza n. 203
del 2024.
3.4. In tale occasione la Corte ha preliminarmente sottolineato
l'importanza per un giudice costituzionale del tendenziale rispetto
dei propri precedenti, di cui il legislatore tiene conto
nell'elaborare le normative.
La corte ha poi ribadito la distinzione tra le misure che
comportino una coazione fisica della persona e le diverse misure che,
pur in assenza di coazione, incidano comunque sulla liberta' di
movimento della persona nello spazio.
Le prime incidono senz'altro sulla liberta' personale (salvo che
la restrizione abbia carattere momentaneo e del tutto trascurabile).
Quanto alle seconde, occorre avere riguardo a due criteri
discretivi, che devono essere soddisfatti cumulativamente perche' si
possa ravvisare una limitazione alla liberta' personale. In
particolare, cio' avviene se tali misure impongono obblighi
(rinforzati da sanzioni in caso di violazione) che determinano un
effetto di «degradazione giuridica» dell'interessato e che risultano
«di tale intensita' da poter essere equiparati a un vero e proprio
assoggettamento della persona all'altrui potere».
Piu' precisamente, con riguardo a tale ultimo criterio, di
carattere «quantitativo», la corte ha ribadito il criterio discretivo
basato sull'assunto che «il divieto di recarsi in un certo luogo sia,
di regola, meno gravoso per l'interessato rispetto all'obbligo di
recarsi, o di rimanere, in un luogo determinato»: tale criterio
sarebbe in grado di assicurare prevedibilita' e coerenza alle
decisioni della stessa corte; «prevedibilita' e coerenza che, invece,
risulta-ebbero necessariamente indebolite da un approccio alternativo
che conducesse a "pesare" caso per caso l'intensita' delle
restrizioni della liberta' di movimento, indipendentemente dalla loro
natura, discendenti da ciascuna singola misura».
La Corte costituzionale si e' peraltro riservata di riconsiderare
tale orientamento «nell'ipotesi in cui il legislatore dovesse, in
futuro, dilatare eccessivamente i divieti inerenti alle misure in
esame, in termini sia di estensione degli spazi dai quali il soggetto
venga interdetto, sia di durata della stessa interdizione, rendendo
cosi' non piu' sostenibile l'assunto, sul quale tale giurisprudenza
implicitamente si fonda, della generale minore incidenza del divieto
di recarsi in un luogo determinato rispetto all'obbligo di recarsi
periodicamente presso un ufficio di polizia, o di rimanere nella
propria abitazione durante le ore notturne».
3.5. Venendo all'attuale questione, la misura di cui all'art.
13-bis, commi 1 e 1-bis, decreto-legge n. 14/2017 (c.d. DASPO
«antirissa») non realizza una coazione fisica rispetto al corpo del
destinatario: incide comunque pero' sulla liberta' di movimento della
persona nello spazio.
In particolare, comporta un divieto di accesso a pubblici
esercizi e locali (luoghi aperti al pubblico altrimenti accessibili)
e un divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze (luoghi
pubblici).
3.5. Il citato provvedimento - sempre alla stregua dei criteri
fissati dalla sentenza n. 203 del 2024 - determina inoltre un effetto
di degradazione giuridica del destinatario e cioe' «una menomazione o
mortificazione della dignita' o del prestigio della persona». Tale
effetto e' connesso infatti alle ragioni che giustificano l'adozione
della misura. che si basa su una valutazione di pericolosita'
dell'interessato per l'ordine e la sicurezza pubblici, sotto il
profilo della possibilita' di commissione in futuro di ulteriori
reati (sulla base delle denunce e/o delle condanne per precedenti
reati), con conseguente valutazione discrezionale negativa delle
qualita' morali e della socialita' dell'individuo e connessi «stigma
morale» e «mortificazione della [sua] pari dignita' sociale».
3.6. Quanto al parametro quantitativo. il divieto di accesso ad
uno o piu' locali pubblici e di stazionamento nelle aree
immediatamente vicine non solo comporta una limitazione alla liberta'
di movimento, ma - avuto riguardo alla tipologia dei luoghi
interdetti - incide in misura apprezzabile anche sulla possibilita'
per il destinatario di approvvigionarsi agevolmente e in tempi rapidi
di generi alimentari di pronto consumo (o anche solo di una bottiglia
d'acqua), nonche' sulla sua vita di relazione. L'incidenza e' minore
ove il provvedimento riguardi un solo esercizio di somministrazione o
locale d'intrattenimento: maggiore ove il provvedimento interessi -
come nel caso di specie - tutti i locali compresi in un'area estesa
del Comune di residenza dell'interessato; ancora maggiore ove il
provvedimento riguardi - come pure e' possibile ai sensi dell'art.
13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017 - tutti i locali
delle citate categorie della provincia.
L'eventuale violazione del divieto costituisce un delitto (non
una mera contravvenzione), punito con pena detentiva (all'epoca dei
fatti oggetto del presente processo minimo sei mesi di reclusione,
ora minimo un anno di reclusione) e pecuniaria (all'epoca dei fatti
oggetto del presente processo minimo 8.000 euro di multa, ora minimo
10.000 euro di multa).
Alla stregua del criterio ribadito dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 203 del 2024, cio' non e' tuttavia sufficiente
affinche' si possa ritenere limitata la liberta' personale del
soggetto, avendo il provvedimento ad oggetto pur sempre un divieto di
recarsi in alcuni posti e non l'obbligo di recarsi o di rimanere in
un luogo determinato.
3.7. Ad avviso di chi scrive sarebbe necessario individuare
un'eccezione a tale principio per l'ipotesi in cui il soggetto che
s'intenda sottoporre alla misura di prevenzione sia gia' sottoposto
ad altra misura di prevenzione.
3.7.1. Considerando cioe' il singolo provvedimento, l'intensita'
dell'incisione della liberta' di movimento nello spazio discendente
dalla misura non e' tale da determinare un assoggettamento della
persona all'altrui potere.
La situazione pare pero' essere diversa allorche' il medesimo
soggetto sia sottoposto, con diversi provvedimenti, a piu' misure di
prevenzione (dello stesso tipo o anche di tipo diverso).
3.7.2. Ad esempio, nel momento in cui, in data ..., era disposto
dal questore di Firenze il divieto di accesso ai locali pubblici di
una certa area di ... l'attuale imputato era gia' sottoposto
all'avviso orale dello stesso questore di Firenze del ... e al foglio
di via obbligatorio dal Comune di ... adottato dallo stesso questore
di Firenze il ... e avente durata di anni tre dalla notifica (...).
In seguito, con provvedimento dell'... (notificato l'...) egli
sarebbe stato sottoposto dal questore di Firenze anche alla misura
del foglio di via obbligatorio dal Comune di ... per la durata di
anni tre dalla notifica: al momento della notifica di tale
provvedimento il predetto era dunque sottoposto contemporaneamente
quanto meno a quattro diverse misure di prevenzione, essendo ancora
in essere le precedenti tre misure; non risulta dagli atti se lo
stesso fosse destinatario anche di altre misure di prevenzione,
eventualmente adottate dalla stessa questura o da altre questure, nel
qual caso egli sarebbe stato sottoposto ad ulteriori vincoli
(l'informazione sarebbe comunque a disposizione del questore in sede
di adozione del provvedimento, posto che la sottoposizione a misure
di prevenzione e' riportata nella banca dati C.E.D. a disposizione
delle forze di polizia).
3.7.3. Pare allora necessario chiedersi se - in caso di
pluralita' di provvedimenti ognuno dei quali isolatamente considerato
non sia tale da determinare un assoggettamento dell'individuo
all'altrui potere, ma che nel loro complesso determinano una serie
notevole di restrizioni ai diritti fondamentali della persona - sia
ancora possibile parlare semplicemente di limitazione alla liberta'
di circolazione.
3.7.4. In primo luogo, la pluralita' dei provvedimenti porta ad
una reiterazione del giudizio negativo dell'autorita' circa la
personalita' del soggetto, nei cui confronti lo stigma sociale e'
notevolmente accresciuto.
3.7.5. La contestuale sottoposizione a diverse misure di
prevenzione puo' comportare inoltre la creazione di una rete di
preclusioni e divieti che inibiscono una gamma di possibilita'
concrete. tanto da stravolgere la vita della persona: con il foglio
di via puo' essere inibito l'accesso al territorio di un comune (e
con pii provvedimenti di foglio di via si puo' vietare il ritorno in
piu' comuni); con il c.d. Daspo antispaccio ex art. 13 del
decreto-legge n. 14/2017 l'accesso a scuole, universita', locali
pubblici e aperti al pubblico; con il c.d. Daspo antirissa ex art.
13-bis del decreto-legge n. 14/2017 l'accesso a esercizi di
somministrazione e locali d'intrattenimento; con il c.d. Daspo urbano
ex art. 10 del decreto-legge n. 14/2017 l'accesso a stazioni
ferroviarie. infrastrutture del trasporto locale. mercati e giardini
pubblici; l'avviso orale puo' portare il prefetto a revocare la
patente di guida.
La pluralita' delle misure di prevenzione, inoltre, porta ad
un'estensione del periodo temporale in cui il soggetto e' sottoposto
a restrizioni nella propria liberta' di movimento, con la conseguenza
che - passando da una misura all'altra - i controlli e le limitazioni
nei confronti dell'individuo perdurano per molti anni.
D'altro canto, il legislatore - oltre a creare via via nuove
misure di prevenzione amministrative - nel corso degli anni ha anche
aumentato la durata di tali misure: per il divieto ex art. 13-bis del
decreto-legge n. 14/2017 la durata minima e' ora di un anno e la
durata massima e' di tre anni: ma contestualmente e' stata aumentata
la durata anche del foglio di via obbligatorio (a seguito delle
modifiche del 2023 e' ora prevista una durata minima di sei mesi e
una durata massima di quattro anni).
3.7.6. Con l'intervento di riforma del 2020 (decreto-legge n. 130
del 21 ottobre 2020 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 173
del 18 dicembre 2020) il legislatore ha altresi' ampliato gli spazi
cui si riferisce il divieto: la misura ricomprende ora in ogni caso
anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei
pubblici esercizi e dei locali ai quali e' vietato l'accesso.
3.7.7. Via via e' stato anche ampliato l'elenco dei reati la cui
commissione puo' legittimare l'adozione da parte del questore del
provvedimento ex art. 13-bis: ampliamenti simili hanno interessato
anche l'elenco dei reati presupposto di altre misure di prevenzione
disposte dal questore.
3.7.8. Si deve infine constatare come il fenomeno della
criminalizzazione indiretta legata alla punizione delle violazioni
delle misure di prevenzione, cui ha fatto riferimento la Corte
costituzionale nella sentenza n. 203 del 2024, sia necessariamente
destinato ad accentuarsi a fronte del proliferare di misure di
prevenzione disposte dal questore, del progressivo incremento dei
relativi reati presupposto, dell'estensione della relativa durata e
degli spazi cui le stesse si riferiscano, nonche' dell'aumento delle
pene previste per dette violazioni.
Nel caso in esame, ad esempio, P. risulta essere gia' stato
condannato in via definitiva (non sono note le condanne non ancora
definitive): in data 4 aprile 2022 per il reato ex art. 76, comma 3,
decreto legislativo n. 159/2011 commesso il ..., per la violazione
del foglio di via da ...; in data 4 aprile 2023 per il reato ex art.
73 del decreto legislativo n. 159/2011 commesso il ..., per guida con
patente sospesa o revocata da parte di persona sottoposta a misura di
prevenzione; in data 24 ottobre 2023 per il reato continuato ex art.
13-bis, comma 6 del decreto-legge n. 14/2017, commesso il ..., per
violazione del divieto di accesso agli esercizi di somministrazione
di ...
3.8. La Corte costituzionale nella gia' citata sentenza n. 203
del 2024 ha sottolineato l'esigenza di individuare gia' in astratto
un criterio quanto piu' certo possibile ai fini della distinzione tra
misure incidenti sulla liberta' personale e misure incidenti sulla
liberta' di circolazione, onde evitare le incertezze connesse alla
valutazione caso per caso dell'intensita' delle restrizioni alla
liberta' di movimento e consentire viceversa la prevedibilita' delle
decisioni della stessa corte.
Sotto tale profilo, fermo restando il criterio generale (basato
sull'assunto che «il divieto di recarsi in un certo luogo sia, di
regola, meno gravoso per l'interessato rispetto all'obbligo di
recarsi, o di rimanere, in un luogo determinato»), l'eccezione che
qui si intende suggerire pare rispettare tale esigenza: la pluralita'
delle restrizioni adottate nei confronti del medesimo soggetto e'
infatti un dato oggettivo, che si presta gia' in astratto a fungere
da criterio discretivo: inoltre. la sottoposizione in corso del
soggetto ad altra misura di prevenzione e' un dato oggettivo e
agevolmente accertabile dal questore che intenda adottare nei suoi
confronti altra misura di prevenzione.
Sempre con riguardo al criterio quantitativo dell'intensita'
delle restrizioni, lo scrivente e' consapevole del fatto che la
sottoposizione a due misure di prevenzione e' cosa diversa dalla
sottoposizione a dieci misure di prevenzione (magari anche di
maggiore estensione). Tuttavia, sempre nella prospettiva della
necessita' di individuare un criterio astratto che non postuli di
soppesare volta per volta le restrizioni imposte, si ritiene che a
fronte di una pluralita' di restrizioni sia meglio assicurare una
garanzia in piu' (il vaglio da parte dell'autorita' giudiziaria)
anche nei casi in cui il numero delle misure di prevenzione adottate
sia ridotto (anche eventualmente pari a due) piuttosto che negarla
nei casi in cui viceversa l'autorita' di polizia abbia creato una
moltitudine di vincoli e restrizioni a carico del soggetto.
3.9. Il dato letterale della norma censurata e' chiaro nel non
prevedere eccezioni di sorta alla competenza del questore; non
consente dunque un'interpretazione conforme della stessa al disposto
dell'art. 13 della Costituzione (sempreche' si acceda alla tesi
proposta in base alla quale ad essere incisa sia la liberta'
personale e non semplicemente la liberta' di circolazione).
4. La prima questione subordinata: l'applicazione retroattiva
della norma di cui all'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n.
14/2017.
4.1. Si dubita, in subordine, della legittimita' costituzionale
della norma di cui all'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui non limita la propria portata ai casi in
cui il destinatario della misura sia stato condannato con sentenza
non definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare
custodiale) per reati di cui al comma 1 posti in essere dopo
l'entrata in vigore della stessa norma (introdotta dal decreto-legge
n. 130 del 21 ottobre 2020).
In altri termini, si dubita della legittimita' costituzionale di
un'applicazione retroattiva della citata norma, che si estenda anche
alle ipotesi di condanna non definitiva per reati (di cui al comma 1)
commessi prima della sua entrata in vigore.
4.2. La norma censurata non prevede espressamente la propria
applicazione retroattiva. Ne', con riferimento specifico alla norma
in questione, si e' formato un consolidato orientamento
giurisprudenziale che ne affermi la retroattivita' (non si rinvengono
nella giurisprudenza di legittimita' pronunce ne' in un senso ne'
nell'altro).
La Corte di cassazione afferma tuttavia costantemente che alle
misure di prevenzione e alle misure di sicurezza che non abbiano
natura sanzionatorio-punitiva non si applica il principio di
irretroattivita' della norma successiva sfavorevole.
In tal senso, tra le altre, si sono espresse: la sentenza Cass.
Sez. 6, n. 45642 del 3 ottobre 2024 Rv. 287372 - 01 e la sentenza
Cass. Sez. 5, n. 145 del 2025 con riguardo alla misura di prevenzione
della sorveglianza speciale: la sentenza Cass. Sez. 3, n. 2278 del 3
dicembre 2020 Rv. 281234 - 01 e la sentenza Cass. Sez. 3, sentenza n.
23435 del 30 gennaio 2020 Rv. 279822 - 01 con riguardo alla misura di
prevenzione del c.d. Daspo; la sentenza Cass. Sez. 4. sentenza n.
14095 del 20 marzo 2024 Rv. 286103 - 01 con riguardo alla misura di
sicurezza patrimoniale di cui all'art. 85-bis decreto del Presidente
della Repubblica n. 309/1990.
Si puo' dunque ritenere che, secondo il diritto vivente, la norma
di cui all'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017, in
quanto disciplinante una misura di prevenzione e quindi una misura
estranea alla materia penale (pur in senso lato), si applichi anche a
chi sia stato condannato con sentenza non definitiva (o arrestato.
fermato o sottoposto a misura cautelare custodiale) per reati di cui
al comma 1 posti in essere prima dell'entrata in vigore della stessa
norma.
4.3. Occorre allora domandarsi se tale retroattivita' sia
conforme alla Costituzione.
4.4. In effetti, il principio di irretroattivita' delle norme
sfavorevoli e' fissato dall'art. 25, comma 2 della Costituzione
unicamente con riguardo alla pena (ma la recente giurisprudenza ne ha
riconosciuto la validita' anche per le sanzioni amministrative aventi
natura punitiva), laddove - in relazione alle misure di sicurezza -
l'art. 25, comma 3 della Costituzione si limita a prevedere che
«Nessuno puo' essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi
previsti dalla legge», cosi' declinando il principio di legalita' «in
modo differenziato rispetto a quanto previsto nel secondo comma a
proposito delle pene, non prevedendo - in particolare - la garanzia
della loro irretroattivita' in peius» (sentenza della Corte
costituzionale n. 22 del 2022).
4.5. D'altro canto, l'art. 25 della Costituzione, se con riguardo
alle misure di sicurezza non prevede il principio di
irretroattivita', neppure impone l'applicazione delle norme in vigore
al momento della sentenza di primo grado, risultando in proposito al
piu' neutro.
4.6. Recenti pronunce sia della Corte costituzionale sia della
Corte EDU hanno pero' sottolineato che le misure a carattere non
punitivo, se non devono rispettare i principi propri della materia
sostanzialmente penale, sottostanno pero' comunque alle garanzie
proprie dei beni giuridici su cui incidono.
In particolare, la Corte costituzionale nella sentenza n. 24 del
2019 - avendo riguardo alla misura di prevenzione della sorveglianza
speciale, nonche' al sequestro e alla confisca di prevenzione - ha
sindacato la conformita' agli articoli 13 e 42 della Costituzione,
nonche' all'art. 117 della Costituzione in relazione all'art. 2 del
prot. n. 4 CEDU e all'art. 1 del prot. addiz. CEDU, della fattispecie
di pericolosita' generica di cui all'art. 1, comma 1, lettera a),
decreto legislativo n. 159/2011. La Corte costituzionale ha ritenuto
- in relazione alle citate misure di prevenzione - che la descrizione
normativa della fattispecie non rispettasse i requisiti di qualita'
della «base legale» necessari per consentire al potenziale
destinatario delle misure di prevedere la futura possibile
applicazione delle misure stesse.
4.7. Anche la misura di prevenzione di cui all'art. 13-bis, commi
1 e 1-bis del decreto-legge n. 14/2017, come la misura di prevenzione
della sorveglianza speciale, incide sui diritti fondamentali
dell'individuo, e specificamente (quanto meno) sulla liberta' di
circolazione tutelata dall'art. 16 della Costituzione e dall'art. 117
della Costituzione in relazione all'art. 2 del prot. n. 4 CEDU.
Perche' la normativa relativa al divieto di accesso di cui
all'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017 sia
legittima - rispetto ai citati parametri costituzionali - e' allora
necessario che la «base legale» sia di adeguata qualita'.
A tale scopo, e' in primo luogo essenziale che la disciplina
normativa - proprio perche' possa «consentire ai propri destinatari
[...] di prevedere la futura possibile applicazione di tali misure» -
sia preesistente rispetto alle condotte che giustificano
l'applicazione della misura di prevenzione o l'applicazione della
stessa con una maggiore estensione.
In particolare, e' necessario che - in caso di previsione di
nuove misure limitative delle liberta' fondamentali o di estensione
della portata di misure preesistenti (come nell'ipotesi in esame) -
la nuova disciplina si applichi solo ai fatti successivi.
Si tratta di un'esigenza che attiene al rispetto dei principi
costituzionali e convenzionali posti a tutela dei singoli diritti
incisi dalle misure di prevenzione e che prescinde quindi dalla
finalita' preventiva piuttosto che punitiva delle stesse.
4.8. Sarebbe astrattamente possibile un'interpretazione delle
norme qui censurate in senso conforme al dettato costituzionale.
Tuttavia, detta interpretazione conforme si scontra con la
consolidata giurisprudenza di legittimita' gia' sopra esaminata,
secondo cui alle misure di prevenzione - o quanto meno alle misure di
prevenzione (quale quella ex art. 13-bis del decreto-legge n.
14/2017) non aventi natura sanzionatorio-punitiva - non si applica il
principio di irretroattivita' delle norme sfavorevoli.
Come rilevato piu' volte dalla Corte costituzionale, «in presenza
di un indirizzo giurisprudenziale consolidato, "il giudice a quo, se
pure e' libero di non uniformarvisi e di proporre una sua diversa
esegesi, ha, alternativamente, la facolta' di assumere
l'interpretazione censurata in termini di ʻdiritto viventeʼ e di
richiederne su tale presupposto il controllo di compatibilita' con i
parametri costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 39 del 2018, n.
259 del 2017 e n. 200 del 2016; ordinanza n. 201 del 2015). Cio',
senza che gli si possa addebitare di non aver seguito altra
interpretazione, piu' aderente ai parametri stessi, sussistendo tale
onere solo in assenza di un contrario diritto vivente (tra le altre,
sentenze n. 122 del 2017 e n. 11 del 2015)" (sentenza n. 141 del
2019)» (cosi', la sentenza della Corte costituzionale n. 95 del
2020).
5. La seconda questione subordinata: la segnalazione ai servizi socio
sanitari.
5.1. Si dubita della legittimita' costituzionale dell'art.
13-bis, decreto-legge 14/2017 nella parte in cui non prevede che il
questore, contestualmente all'adozione del provvedimento di divieto
di accesso ai locali, invii una segnalazione ai competenti servizi
socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni.
5.2. La norma censurata, nella parte in cui non prevede tale
segnalazione. pare violare i principi di cui agli articoli 2, 3 e 16
della Costituzione.
5.3. Piu' precisamente, ad avviso dello scrivente, la misura di
prevenzione in questione - in assenza di un'offerta solidaristica di
aiuto ad un soggetto in condizioni di disagio - si traduce in una
mera messa al bando dello stesso quale soggetto indesiderato e
indesiderabile, con conseguente lesione della sua dignita' personale.
5.4. Si auspica viceversa che - come disposto dall'art. 10 dello
stesso del decreto-legge n. 14/2017 in relazione ad altra misura
prevista per la sicurezza delle citta' - l'autorita' di pubblica
sicurezza non si limiti a vietare, ma segnali altresi' le situazioni
di disagio ai competenti servizi socio-sanitari.
5.5. Da un lato, si tratta di attivare un intervento delle
autorita' competenti perche' possano rimuovere gli ostacoli che,
limitando di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese, secondo quanto sancito dall'art. 3,
comma 2 della Costituzione.
5.6. Dall'altro, si tratta di assicurare maggiore possibilita' di
efficacia alla stessa misura di prevenzione.
A fronte di problemi di dipendenza o di altre gravi forme di
disagio, infatti, in assenza dell'intervento dei servizi
socio-sanitari e quindi di un recupero sociale dell'individuo, il
divieto disposto dal questore difficilmente verra' rispettato oppure
comportera' semplicemente il trasferimento del problema in altri
locali pubblici, eventualmente di altro territorio.
5.7. Alle misure di prevenzione - connotate da finalita'
preventiva e non sanzionatorio-punitiva - non si applica il principio
del finalismo rieducativo di cui all'art. 27 comma 3 della
Costituzione. Tuttavia, l'attivazione dei servizi socio-sanitari e'
essenziale proprio perche' la misura di prevenzione possa essere
efficace, per cui la necessita' - in presenza dei relativi
presupposti - di detta attivazione si impone gia' su un piano di
ragionevolezza della misura.
In difetto cioe' di detta segnalazione. la misura di prevenzione
in questione si risolve - oltre che in una messa al bando lesiva
della dignita' dell'individuo - in una inutile limitazione della
liberta' (quanto meno) di circolazione del soggetto, inutile perche'
inidonea a conseguire lo scopo per cui e' disposta.
Ad avviso dello scrivente cio' comporta una violazione sia
dell'art. 3 della Costituzione, per l'irragionevolezza della
disciplina, sia dell'art. 16 della Costituzione, per la restrizione
inutilmente posta alla liberta' di circolazione e quindi non
giustificata.
5.8. In effetti. e' emblematico che, nel caso dell'attuale
imputato, la misura stessa sia stata violata quanto meno in due
occasioni, cioe' il 22 dicembre 2022 (episodio ora in contestazione)
e il 26 luglio 2023 (piu' episodi in continuazione per i quali il
predetto e' stato gia' condannato in via definitiva, come risulta dal
certificato del casellario), cosi' come vani sono risultati gli
ulteriori divieti.
5.9. La lettera della disposizione censurata - che non fa alcun
cenno alla segnalazione ai servizi socio-sanitari - non consente
un'interpretazione della stessa conforme ai principi costituzionali
che si assumono violati.
P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 23 e seguenti della
legge n. 87/1953;
Ritenute d'ufficio le questioni rilevanti e non manifestamente
infondate;
Solleva questione di legittimita' costituzionale,
dell'art. 13-bis, commi 1 e 1-bis del decreto-legge n.
14/2017 nella parte in cui prevede che il provvedimento ivi
contemplato sia adottato dal questore, anziche' dal tribunale, pur
quando il soggetto sia gia' sottoposto ad altre misure di
prevenzione;
Per violazione dell'art. 13 della Costituzione,
in subordine,
dell'art. 13-bis, comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017
nella parte in cui si applica anche ai casi in cui il destinatario
della misura sia stato condannato con sentenza anche non definitiva
(o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare custodiale) per
reati di cui al comma 1 posti in essere prima dell'entrata in vigore
della stessa norma,
Per violazione degli articoli 16 e 117 della Costituzione
(quest'ultimo in relazione all'art. 2 del prot. n. 4 CEDU);
in ulteriore subordine;
dell'art. 13-bis commi 1 e 1-bis del decreto-legge n. 14/2017
nella parte in cui non prevede che il questore contestualmente invii
una segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne
ricorrano le condizioni.
Per violazione degli articoli 2, 3 e 16 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso, ed i relativi termini di
prescrizione, fino alla definizione del giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale.
Dispone l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale della
presente ordinanza e degli atti del procedimento, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazioni di cui al successivo capoverso.
Manda alla Cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza all'imputato, al difensore, al pubblico ministero, nonche'
al Presidente del Consiglio dei ministri, e per la comunicazione ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica e
per la successiva trasmissione del fascicolo processuale alla Corte
costituzionale.
Firenze, 3 giugno 2025
Il giudice: Attina'