Reg. ord. n. 24 del 2025 pubbl. su G.U. del 19/02/2025 n. 8
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria del 23/01/2025
Tra: River Park Hotel srl C/ Comune di Ameglia
Oggetto:
Edilizia e urbanistica - Turismo - Disciplina urbanistica degli alberghi - Norme della Regione Liguria - Proprietari degli immobili soggetti al vincolo di destinazione d’uso ad albergo - Previsione che costoro possono, in qualsiasi momento, presentare, in forma individuale e/o aggregata, al comune territorialmente competente, motivata e documentata istanza di svincolo per sopravvenuta inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle esigenze del mercato, a causa dell’impossibilità oggettiva a realizzare interventi di adeguamento complessivo dell'immobile per sussistenza di vincoli di diversa natura o a causa della collocazione della struttura in ambiti territoriali inidonei allo svolgimento dell'attività alberghiera - Previsione che omette di stabilire come condizione sufficiente ai fini della rimozione del vincolo quella della insostenibilità economica dell’attività - Denunciata compressione della libertà imprenditoriale poiché, qualora la prosecuzione dell’attività non sia più compatibile con lo scopo di conseguimento del profitto, il titolare si troverebbe di fronte all’alternativa tra chiudere l’attività produttiva in perdita o cedere il compendio produttivo - Disposizione che realizza un assetto irragionevole di interessi contrapposti, essendo dubbio che il mantenimento dei livelli di recettività del territorio possa esser perseguito imponendo una destinazione produttiva potenzialmente indeterminata nel tempo, che vincola il proprietario anche nel caso in cui venga meno la redditività dell’utilizzo - Previsione di un rigoroso vincolo che potrebbe dissuadere eventuali operatori economici dal fare ingresso nel settore alberghiero, per timore di non poter dismettere o convertire l’attività intrapresa - Misura inadeguata allo scopo di mantenere i livelli di recettività, poiché non può spingere la continuazione dell’impresa oltre la soglia dell’economicità della gestione - Previsione che ostacola mutamenti di titolarità e provoca la chiusura indefinita dell’attività, con abbandono del compendio immobiliare - Rigidità delle condizioni che, espropriando l’amministrazione di discrezionalità nel caso concreto, impedisce ogni bilanciamento con potenziali usi alternativi della proprietà che potrebbero realizzare una funzione di utilità sociale - Violazione del principio di ragionevolezza e di proporzionalità, non avendo il legislatore utilizzato il mezzo più mite tra quelli idonei al raggiungimento dello scopo - Incidenza sulle facoltà di godimento e di disposizione del bene, che limitano le prerogative dominicali - Lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Previsione di un vincolo qualificabile come espropriativo, privo di un limite temporale e di un indennizzo, lesivo dei principi costituzionali in materia di espropriazione per motivi di interesse generale - Vincolo di destinazione che, anche qualora fosse qualificabile come conformativo del diritto di proprietà, sarebbe irragionevole e sproporzionato - Lesione della proprietà privata come tutelata sia sotto il profilo costituzionale che convenzionale - Violazione degli obblighi internazionali.
Norme impugnate:
legge della Regione Liguria del 07/02/2008 Num. 1 Art. 2 Co. 2
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 41 Co.
Costituzione Art. 42 Co. 2
Costituzione Art. 42 Co. 3
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1 Co.
Udienza Pubblica del 9 luglio 2025 rel. PITRUZZELLA
Testo dell'ordinanza
N. 24 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio 2025
Ordinanza del 23 gennaio 2025 del Tribunale amministrativo regionale
per la Liguria sul ricorso proposto da River Park Hotel srl contro il
Comune di Ameglia.
Edilizia e urbanistica - Turismo - Disciplina urbanistica degli
alberghi - Norme della Regione Liguria - Proprietari degli immobili
soggetti al vincolo di destinazione d'uso ad albergo - Previsione
che costoro possono, in qualsiasi momento, presentare, in forma
individuale e/o aggregata, al comune territorialmente competente,
motivata e documentata istanza di svincolo per sopravvenuta
inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle esigenze del
mercato, a causa dell'impossibilita' oggettiva a realizzare
interventi di adeguamento complessivo dell'immobile per sussistenza
di vincoli di diversa natura o a causa della collocazione della
struttura in ambiti territoriali inidonei allo svolgimento
dell'attivita' alberghiera - Previsione che omette di stabilire
come condizione sufficiente ai fini della rimozione del vincolo
quella della insostenibilita' economica dell'attivita'.
- Legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008, n. 1 (Misure per la
salvaguardia e la valorizzazione degli alberghi e disposizioni
relative alla disciplina e alla programmazione dell'offerta
turistico-ricettiva negli strumenti urbanistici comunali), art. 2,
comma 2.
(GU n. 8 del 19-02-2025)
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
Sezione seconda
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 374 del 2024, proposto dalla River Park Hotel
s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Luciano Barsotti e Sabrina
Menichelli, con domicilio digitale come da PEC da registri di
giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato
Menichelli in Sarzana, piazza San Giorgio n. 26;
Contro il Comune di Ameglia, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall'avvocato Matteo Borello, con domicilio
digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto
presso il suo studio in Genova, via Roma n. 10/3b;
Per l'annullamento, previa sospensiva, del provvedimento dell'8
febbraio 2024, prot. 2058, del responsabile SUAP del Comune di
Ameglia, recante diniego della istanza di svincolo dalla destinazione
alberghiera dell'immobile di proprieta' della ricorrente, nonche' di
ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente, ivi compresa la
nota 27 febbraio 2022 del responsabile dell'area urbanistica del
comune;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti l'atto di costituzione in giudizio e la memoria del Comune
di Ameglia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2024 il
dott. Nicola Pistilli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Con ricorso notificato in data 5 aprile 2024 e depositato in
data 22 aprile 2024 la societa' ricorrente ha impugnato l'atto in
epigrafe indicato deducendo quanto segue.
1.1. La ricorrente e' proprietaria di un albergo sito in Ameglia
(SP) alla via Del Botteghino n. 17/H, che gestisce a partire dal
luglio 1993; la struttura e' attiva da aprile a ottobre e occupa
dieci dipendenti e due collaboratori.
Stante la concentrazione della richiesta alberghiera degli ultimi
anni nei mesi di luglio e agosto, la societa' rappresenta che la
struttura necessiterebbe di un ammodernamento per aumentarne la
capacita' attrattiva; tuttavia, sulla base di un piano industriale
redatto da un professionista (doc. 5 della ricorrente) l'investimento
non genererebbe ricavi idonei a garantire la convenienza economica
dell'operazione.
Per tali ragioni, la ricorrente ha presentato un'istanza di
rimozione del vincolo di destinazione alberghiera, ai sensi dell'art.
2 della legge regionale 7 febbraio 2008, n. 1, chiedendo la
trasformazione della struttura in una residenza socio-sanitaria per
anziani, dopo aver ottenuto il parere favorevole dell'Azienda
sanitaria regionale.
1.2. Con il provvedimento impugnato, il comune ha rigettato
l'istanza ritenendo che non sussistessero le condizioni previste
dalla normativa regionale, che richiede alternativamente
l'impossibilita' di realizzare interventi di adeguamento
dell'immobile per l'esistenza di vincoli di varia natura o
l'insistenza in un ambito territoriale inidoneo allo svolgimento
dell'attivita' alberghiera. Inoltre il comune ha motivato il rigetto
rappresentando l'inadeguata capacita' ricettiva nel territorio
rispetto alla domanda e la mancata dimostrazione della necessita' di
una residenza socio-sanitaria.
2. Avverso il suddetto provvedimento la ricorrente affida il
ricorso a plurimi motivi: essenzialmente, censura la violazione della
legge regionale, che, in ossequio agli articoli 41 e 42 della
Costituzione, non puo' essere interpretata nel senso di imporre la
prosecuzione dell'attivita' oltre il limite della convenienza
economica; deduce inoltre il difetto di istruttoria con riferimento
all'assenza di capacita' ricettiva del territorio e alla necessita'
della residenza socio-sanitaria.
3. Costituitosi in giudizio, il comune ribadisce che la
circostanza prospettata dalla ricorrente non e' prevista dalla legge
regionale come condizione per la rimozione del vincolo; inoltre
evidenzia una serie di potenzialita' dell'albergo, riporta dati sul
riempimento dello stesso e sulla scarsita' di strutture ricettive nel
comune a fronte della crescente domanda nella zona.
4. Alla camera di consiglio dell'8 maggio 2024 parte ricorrente
ha rinunciato alla sospensiva. Le parti hanno depositato ulteriori
memorie e documenti in vista dell'udienza di discussione dell'11
dicembre 2024, alla quale la causa e' stata chiamata e trattenuta in
decisione.
5. Il Collegio dubita della legittimita' costituzionale della
normativa regionale sulla base della quale e' stato emanato
provvedimento in questa sede gravato.
6. Al fine di evidenziare la rilevanza della questione, occorre
considerare che la ricorrente ha chiesto la rimozione del vincolo
alberghiero adducendo la mancanza di convenienza economica nella
prosecuzione dell'attivita': piu' nel dettaglio, gli utili risultanti
dagli ultimi esercizi (docc. 11-12-13 ricorrente) sono di entita'
modesta rispetto alle dimensioni della struttura e al numero di
occupati; inoltre dal piano industriale redatto da un professionista
emerge l'inopportunita' di realizzare gli investimenti necessari al
rilancio della struttura, stante l'esiguita' dei ricavi attesi.
Il comune ha rigettato l'istanza essenzialmente richiamando la
normativa regionale, che non contempla quella prospettata
dall'istante tra le condizioni alle quali e' consentito lo svincolo.
L'art. 2 della legge regionale n. 1 del 2008 cosi' dispone:
«1. Dalla data di entrata in vigore della presente legge e
per il periodo di vigenza dell'elenco di cui al comma 1-ter, sono
soggetti a specifico vincolo di destinazione d'uso ad albergo, con
divieto di modificare tale destinazione se non alle condizioni
previste dal comma 2, gli immobili sedi degli alberghi e le relative
aree asservite e di pertinenza:
a) classificati albergo ed in esercizio ai sensi della
normativa in materia;
b) gia' classificati albergo, la cui attivita' sia cessata
ma che non siano stati oggetto d'interventi di trasformazione in una
diversa destinazione d'uso;
c) in corso di realizzazione in forza di uno specifico
titolo edilizio. (5)
1-bis. Il vincolo di cui al comma 1 non si applica agli
immobili e alle relative aree asservite e di pertinenza, sedi degli
alberghi:
a) classificati al 1° gennaio 2012 a una o due stelle, con
capacita' ricettiva non superiore a diciotto posti letto ed aventi un
utilizzo promiscuo della funzione ricettiva con quella residenziale o
con altra funzione. Non si configura un utilizzo promiscuo nel caso
dell'unita' abitativa ad uso del titolare della struttura ricettiva
stessa;
b) aventi le stesse caratteristiche di cui alla lettera a)
gia' classificati albergo e per i quali l'attivita' alberghiera sia
comunque cessata.
1-ter. I comuni effettuano il censimento degli alberghi
assoggettati al vincolo di destinazione d'uso ad albergo di cui al
comma 1 e approvano l'elenco degli immobili vincolati e delle
relative aree asservite e di pertinenza.
2. I proprietari degli immobili soggetti al vincolo di cui al
comma 1 possono, in qualsiasi momento, presentare, in forma
individuale e/o aggregata, al comune territorialmente competente,
motivata e documentata istanza di svincolo con riferimento alla
sopravvenuta inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle
esigenze del mercato, basata su almeno una delle seguenti cause ed
accompagnata dalla specificazione della destinazione d'uso che si
intende insediare:
a) oggettiva impossibilita' a realizzare interventi di
adeguamento complessivo dell'immobile, a causa dell'esistenza di
vincoli monumentali, paesaggistici, architettonici od
urbanistico-edilizi non superabili, al livello di qualita' degli
standard alberghieri e/o alla normativa in materia di sicurezza
(quali accessi, vie di fuga, scale antincendio e simili) e/o di
abbattimento delle barriere architettoniche;
b) collocazione della struttura in ambiti territoriali
inidonei allo svolgimento dell'attivita' alberghiera, con esclusione
comunque di quelli storici, di quelli in ambito urbano a prevalente
destinazione residenziale e degli immobili collocati nella fascia
entro 300 metri dalla costa».
6.1. L'applicazione della disposizione appena riportata
condurrebbe alla reiezione del ricorso, in quanto la societa' non ha
dedotto, in sede di istanza di svincolo, una delle due condizioni
contemplate dal legislatore ragionale, limitandosi ad allegare, nei
termini anzidetti, l'impossibilita' di ricavare un congruo profitto
dalla prosecuzione dell'attivita'.
6.2. Al contrario, in caso di declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma, quantomeno nella parte in cui non prevede
come condizione sufficiente ai fini della rimozione del vincolo
quella della insostenibilita' economica dell'attivita',
l'amministrazione ed eventualmente il giudice amministrativo
sarebbero chiamati a effettuare un vaglio sulla ricorrenza in
concreto di tale circostanza.
7. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
Collegio dubita della compatibilita' dell'art. 2, comma 2, della
legge regionale n. 1 del 2008 con gli articoli 3, 41, 42, 117, comma
1, quest'ultimo in relazione all'art. 1 protocollo addizionale CEDU,
e 117, comma 2, lettera l), della Costituzione.
7.1. Iniziando dal possibile contrasto con il principio della
libera iniziativa economica, per il carattere irragionevole e
sproporzionato dei limiti frapposti alla stessa, e' utile
ripercorrere alcuni capisaldi fissati in materia dal giudice delle
leggi, particolarmente utili a decifrare la questione di legittimita'
costituzionale che il Tribunale intende sollevare.
Anzitutto, «uno degli aspetti caratterizzanti della liberta' di
iniziativa economica e' costituito dalla possibilita' di scelta
spettante all'imprenditore: scelta dell'attivita' da svolgere, delle
modalita' di reperimento dei capitali, delle forme di organizzazione
della stessa attivita', dei sistemi di gestione di quest'ultima e
delle tipologie di corrispettivo. Se, dunque, legittimamente in base
a quanto previsto all'art. 41 della Costituzione, il legislatore puo'
intervenire a limitare e conformare la liberta' d'impresa in funzione
di tutela della concorrenza [...] il perseguimento di tale finalita'
incontra pur sempre il limite della ragionevolezza e della necessaria
considerazione di tutti gli interessi coinvolti. La liberta'
d'impresa non puo' subire infatti, nemmeno in ragione del doveroso
obiettivo di piena realizzazione dei principi della concorrenza,
interventi che ne determinino un radicale svuotamento, come
avverrebbe nel caso di un completo sacrificio della facolta'
dell'imprenditore di compiere le scelte organizzative che
costituiscono tipico oggetto della stessa attivita' d'impresa» (Corte
Costituzionale, 23 novembre 2021, n. 218).
Siffatta liberta' «riguarda non soltanto la fase iniziale di
scelta dell'attivita', ma anche i successivi momenti del suo
svolgimento» (Corte Costituzionale, 23 aprile 1965, n. 30).
La Consulta ha «costantemente negato che sia "configurabile una
lesione della liberta' d'iniziativa economica allorche' l'apposizione
di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda
all'utilita' sociale", oltre, ovviamente, alla protezione di valori
primari attinenti alla persona umana, ai sensi dell'art. 41, secondo
comma, della Costituzione, purche', per un verso, l'individuazione
dell'utilita' sociale"non appaia arbitraria" e, "per altro verso, gli
interventi del legislatore non la perseguano mediante misure
palesemente incongrue, ed in ogni caso che l'intervento legislativo
non sia tale da condizionare le scelte imprenditoriali in grado cosi'
elevato da indurre la funzionalizzazione dell'attivita' economica di
cui si tratta sacrificandone le opzioni di fondo"» (Corte
Costituzionale, 31 marzo 2015, n. 56).
Particolarmente calzante risulta, infine, la pronuncia 23
novembre 2021, n. 47, per l'esplicito riconoscimento che i limiti
alla liberta' d'impresa possono essere assoggettati a una verifica di
proporzionalita' e ragionevolezza. Se «uno degli aspetti
caratterizzanti della liberta' di iniziativa economica e' costituito
dalla possibilita' di scelta spettante all'imprenditore»,
quest'ultima «non puo' subire [...] interventi che ne determinino un
radicale svuotamento, come avverrebbe nel caso di un completo
sacrificio della facolta' dell'imprenditore di compiere le scelte
organizzative che costituiscono tipico oggetto della stessa attivita'
d'impresa». Per affermare il carattere irragionevole e sproporzionato
della disposizione in quella sede censurata, la Corte ha valorizzato
alcuni indici: l'oggettiva consistenza delle restrizioni, la mancata
«differenziazione o graduazione in ragione di elementi rilevanti» e,
infine, l'omessa considerazione dell'interesse dei destinatari, che
hanno pianificato le proprie strategie sulla base di una regolazione
meno rigida o addirittura priva di limitazioni.
7.2. Nel caso di specie, la compressione della liberta' di
iniziativa non risulta aderente ai corollari della liberta' di
iniziativa economica, in quanto la legislazione regionale assoggetta
la facolta' di svincolo alla inadeguatezza della struttura, qualora
quest'ultima sia attribuibile a una delle due seguenti cause: «a)
oggettiva impossibilita' a realizzare interventi di adeguamento
complessivo dell'immobile, a causa dell'esistenza di vincoli
monumentali, paesaggistici, architettonici od urbanistico-edilizi non
superabili, al livello di qualita' degli standard alberghieri e/o
alla normativa in materia di sicurezza (quali accessi, vie di fuga,
scale antincendio e simili) e/o di abbattimento delle barriere
architettoniche; b) collocazione della struttura in ambiti
territoriali inidonei allo svolgimento dell'attivita' alberghiera,
con esclusione comunque di quelli storici, di quelli in ambito urbano
a prevalente destinazione residenziale e degli immobili collocati
nella fascia entro 300 metri dalla costa».
Cio' significa che, al di fuori del caso in cui la struttura
insiste in un ambito astrattamente inidoneo all'attivita' ricettiva,
l'incapacita' di far fronte alle esigenze del mercato non puo' di per
se' giustificare la cessazione del vincolo, ma solo in quanto sia
riconducibile all'impossibilita' assoluta di realizzare interventi
per la sussistenza di vincoli di varia natura. Si tratta di una
compressione notevole della liberta' imprenditoriale, posto che nel
caso in cui la prosecuzione dell'attivita' non sia piu' compatibile
con lo scopo, tipico dell'impresa, di conseguimento del profitto, il
titolare si verrebbe a trovare dinanzi all'alternativa secca tra
chiudere l'attivita' in perdita e cedere il compendio produttivo.
7.3. Giunti a questo punto, il Collegio ritiene che non sia
praticabile, a fronte dell'inequivocabile tenore letterale della
disposizione, la strada di un'interpretazione costituzionalmente
conforme senza fuoriuscire dal perimetro semantico dell'enunciato,
che segna il limite di ogni tentativo ermeneutico (tra le piu'
recenti Corte costituzionale, 10 novembre 2023, n. 46). Anzitutto,
sul piano testuale, non vi sono dubbi sul fatto che l'impossibilita'
di adeguamento della struttura al livello di qualita' degli standard
alberghieri o alla normativa in materia di sicurezza e di
abbattimento delle barriere architettoniche debba essere
riconducibile solo ed esclusivamente all'esistenza di una delle
tipologie di vincoli enumerati dalla disposizione. Tale conclusione
e' rafforzata, adoperando il canone dell'interpretazione storica e
sistematica, dalla considerazione che la legge regionale 18 marzo
2013, n. 4, intervenuta a novellare l'originaria versione dell'art.
2, comma 2, ha eliminato il riferimento alla «sopravvenuta
inadeguatezza a mantenere la presenza sul mercato dell'offerta
ricettiva e alla non sostenibilita' economica della stessa»,
accentuando l'intenzione del legislatore di scindere ogni legame tra
la possibilita' di svincolo e la convenienza economica
dell'attivita'.
7.4. La rigidita' della disposizione emerge anche sotto il
profilo della durata temporale del vincolo (gia' censurata, seppur
sotto un profilo parzialmente diverso, da Corte costituzionale, 28
gennaio 1981, n. 4). Quanto alla prima delle due condizioni,
l'impossibilita' assoluta di realizzare interventi di adeguamento
alla normativa vincolistica rappresenta un'eventualita' che potrebbe
non verificarsi mai in un arco temporale nel quale usualmente un
operatore di mercato pianifica le strategie di investimento: dopo
l'avvio dell'attivita' potrebbe passare un periodo indefinito senza
che intervengano modificazioni a uno dei regimi vincolistici indicati
dalla disposizione. Riguardo alla collocazione della struttura in
territorio inidoneo allo svolgimento dell'attivita' alberghiera, se
si pone mente alla cospicua eccezione degli ambiti «storici, di
quelli in ambito urbano a prevalente destinazione residenziale e
degli immobili collocati nella fascia entro 300 metri dalla costa»,
nonche' alla conformazione del territorio ligure, all'elevata
urbanizzazione dei tratti costieri e alla vocazione turistica che lo
caratterizza pressoche' indistintamente, la ricorrenza della
condizione risulta piuttosto rara.
7.5. In tal modo, la disposizione realizza un assetto
irragionevole degli interessi contrapposti, in quanto e' dubbio che
lo scopo di mantenimento dei livelli di ricettivita' del territorio
possa essere perseguito mediante l'imposizione di una destinazione
produttiva potenzialmente indeterminata nel tempo, che astringe il
proprietario anche nel caso in cui venga meno la reddittivita'
dell'utilizzo. Al contrario, la presenza di un vincolo cosi' rigoroso
potrebbe dissuadere eventuali operatori economici dal fare ingresso
nel settore alberghiero per il timore di non poter agevolmente
dismettere o convertire l'attivita' intrapresa.
E' persino dubitabile che la misura si riveli adeguata allo scopo
perseguito, quello di mantenere i livelli di ricettivita', posto che
da un lato non puo' fisiologicamente spingere la continuazione
dell'impresa oltre la soglia dell'economicita' della gestione,
dall'altro rischia di ostacolare mutamenti di titolarita' e provocare
la chiusura definitiva dell'attivita', con conseguente abbandono del
compendio immobiliare.
Inoltre, la rigidita' delle condizioni, espropriando
l'amministrazione di qualsiasi discrezionalita' nell'apprezzamento
del caso concreto, reca con se' ulteriori conseguenze. Da un lato
impedisce ogni bilanciamento con potenziali usi alternativi ai quali
si puo' riconoscere a pieno titolo la realizzazione di una funzione
di «utilita' sociale» prescritta dall'art. 41, comma 2, della
Costituzione: si pensi alla destinazione proposta dalla ricorrente,
consistente in una residenza socio-sanitaria per anziani. Dall'altro
preclude di considerare le peculiarita' della singola struttura e
l'interesse del destinatario, che nella pianificazione
dell'investimento probabilmente ha anche contemplato la possibilita'
di utilizzi diversi dell'immobile sulla base della normativa vigente
all'epoca dell'acquisto o della successiva realizzazione
dell'albergo.
Si tratta di considerazioni che mettono in luce come la norma non
possa superare il vaglio in termini di ragionevolezza e
proporzionalita', posto che il legislatore regionale non sembra aver
accordato «preferenza al "mezzo piu' mite" fra quelli idonei a
raggiungere lo scopo, scegliendo, fra i vari strumenti a
disposizione, quello che determina il sacrificio minore» (Corte
costituzionale, n. 218 del 2021, cit.).
7.8. Anche uno sguardo all'abrogata normativa statale e ad altre
leggi regionali consente di apprezzare la rigidita' della
disposizione in esame.
L'art. 9 della legge 17 maggio 1983, n. 217, abrogata dalla legge
29 marzo 2001, n. 135, cosi' disponeva: «il vincolo di destinazione
puo' essere rimosso su richiesta del proprietario solo se viene
comprovata la non convenienza economico-produttiva della struttura
ricettiva e previa restituzione di contributi e agevolazioni
pubbliche eventualmente percepiti e opportunamente rivalutati ove lo
svincolo avvenga prima della scadenza del finanziamento agevolato».
In Campania, l'art. 5 della legge regionale 28 novembre 2000, n.
16, come modificato dall'art. 1, comma 76, della legge regionale 7
agosto 2014, n. 16: «Il vincolo di destinazione puo' essere rimosso
su richiesta del proprietario, solo se viene comprovata la non
convenienza economica-produttiva della struttura ricettiva e previa
restituzione di contributi ed agevolazioni pubbliche eventualmente
percepite ai fini della costruzione o ristrutturazione dell'immobile
su cui grava il vincolo».
In Emilia Romagna, gli articoli 2 e 3 della legge regionale 9
aprile 1990, n. 28, condizionano la rimozione del vincolo alla «non
convenienza economica» dell'attivita'.
Nelle Marche, l'art. 73 della legge regionale 11 luglio 2006, n.
9, modificato dall'art. 56 della legge regionale 2 luglio 2020, n.
28, prevede un vincolo di dieci anni per gli immobili che hanno
beneficiato di contributi regionali, che puo' essere cancellato
«quando sia dimostrata l'impossibilita' o la non economicita' della
destinazione delle opere».
8. La panoramica delle discipline analoghe di altre regioni offre
lo spunto per passare ad illustrare un ulteriore profilo di possibile
incostituzionalita' della disposizione in rilievo, segnatamente per
contrasto con gli articoli 117, comma 2, lettera l), e 42, comma 2.
8.1. Nella misura in cui impone sull'immobile un vincolo di
destinazione produttiva rimuovibile solo a particolari condizioni, la
disciplina realizza una compressione considerevole delle facolta' di
godimento del bene, in quanto anche in tal caso - come gia' visto in
merito alle scelte imprenditoriali - il titolare che non reputi piu'
conveniente l'uso alberghiero si troverebbe costretto a cedere
l'attivita'.
Considerato il grado di limitazione che la facolta' di godimento
subisce - e, seppur indirettamente, anche quella di disposizione - la
norma sembra porsi in contrasto con il riparto costituzionale di
competenze, che assegna l'«ordinamento civile» alla legislazione
statale.
8.2. Nel tentativo di ricostruire i limiti di intervento del
legislatore regionale sul diritto di proprieta', la sentenza n.
dell'11 luglio 1989, n. 391 (alla quale ha fatto seguito, tra le
altre, la sentenze 7 novembre 1994, n. 379) ha stabilito che «la
preclusione al potere legislativo regionale di interferenze nella
disciplina dei diritti soggettivi riguarda i profili civilistici dei
rapporti da cui derivano, cioe' i modi di acquisto e di estinzione, i
modi di accertamento, le regole sull'adempimento delle obbligazioni e
sulla responsabilita' per inadempimento, la disciplina della
responsabilita' extracontrattuale, i limiti dei diritti di proprieta'
connessi ai rapporti di vicinato, e via esemplificando. Per quanto
attiene, invece, alla normazione conformativa del contenuto dei
diritti di proprieta' allo scopo di assicurarne la funzione sociale,
la riserva di legge stabilita dall'art. 42 della Costituzione puo'
trovare attuazione anche in leggi regionali, nell'ambito, s'intende,
delle materie indicate dall'art. 117».
8.3. Dopo la riforma costituzionale del Titolo V, l'apertura
della Corte costituzionale a uno spazio di intervento del diritto
regionale e' stata molto cauta.
La sentenza 21 dicembre 2016, n. 283, muove dalla premessa che
«la disciplina dei rapporti privatistici puo' subire un qualche
adattamento, ove questo risulti in stretta connessione con la materia
di competenza regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che
vale a soddisfare il rispetto del richiamato principio di
eguaglianza» (cosi' gia' sentenza 6 novembre 2001, n. 352) per
fissare alcune «condizioni imprescindibili» dell'intervento
regionale: «1) la sua marginalita', 2) la connessione con una materia
di competenza regionale e 3) il rispetto del principio di
ragionevolezza».
Sulla scia tracciata da tali arresti si inserisce anche la
sentenza 12 luglio 2019, n. 175: dopo aver ribadito che «il
legislatore regionale ben puo' conformare anche le facolta' spettanti
ai privati, allo scopo di salvaguardare interessi pubblici
sovraordinati e di delineare un assetto complessivo e unitario di
determinate zone, rispettoso delle peculiarita' dei territori
coinvolti», la pronuncia non ritiene conforme al riparto delineato
dalla Carta una disposizione regionale che «non interviene su un
aspetto specifico correlato al governo del territorio, ma incide su
un potere, tradizionalmente oggetto di codificazione, e si prefigge
di regolarne il contenuto sostanziale» e che, «con una formulazione
di notevole latitudine, esclude in via generale una facolta' che il
codice civile considera, per contro, parte integrante del diritto di
proprieta'».
8.4. Inquadrata alla luce delle direttive appena ripercorse, la
disposizione regionale che si sottopone al vaglio della Corte incide
sulle facolta' di godimento e di disposizione in modo da limitare
significativamente le prerogative dominicali riconosciute dall'art.
832 del codice civile. Pur nell'esercizio delle competenze in materia
di turismo, il legislatore regionale sembra essersi spinto oltre i
confini tracciati dalle sentenze della Corte costituzionale, che
ammettono un marginale intervento conformativo, dettando invece una
disciplina in grado di comprimere in maniera penetrante
l'esplicazione del diritto. Dal punto di vista del godimento, il
proprietario subisce l'imposizione di un unico utilizzo produttivo,
dal quale puo' affrancarsi alle stringenti condizioni gia' viste. La
facolta' di disposizione risulta a sua volta condizionata in un
duplice senso, seppur indirettamente: anzitutto, il proprietario che
non reputi piu' conveniente la prosecuzione dell'attivita' sara'
costretto a cedere il bene o a garantirne il godimento ad altri;
nella prima eventualita', il valore del compendio immobiliare
risentirebbe non poco del vincolo sullo stesso gravante.
9. Quest'ultima notazione induce il Collegio a dubitare della
disposizione sotto il profilo della compatibilita' con l'art. 42,
comma 3, della Costituzione.
9.1. Al Tribunale e' nota la tradizionale distinzione tra vincoli
espropriativi e vincoli conformativi della proprieta', che ha trovato
compiuta sistematizzazione, tra le altre, nella sentenza della Corte
costituzionale 20 maggio 1999, n. 179. Verosimilmente in ragione
dell'applicazione generalizzata e dell'attuazione della destinazione
ad opera del privato, il vincolo alberghiero e' stato ricondotto alla
seconda delle due categorie dalle poche pronunce che si sono occupate
dell'inquadramento dell'istituto (ad es. Consiglio di Stato, Sezione
IV, 12 marzo 2009, n. 1468).
9.2. Nondimeno, alcune peculiarita' del vincolo configurato dal
legislatore ligure possono indurre a una diversa prospettazione.
Anzitutto, nella nota sentenza 29 maggio 1968, n. 55, la Corte
costituzionale ha definito come espropriativi quegli «atti di
imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducano tanto
ad una traslazione totale o parziale del diritto, quanto ad uno
svuotamento di rilevante entita' ed incisivita' del suo contenuto,
pur rimanendo intatta l'appartenenza del diritto». Sulla penetrante
compressione della facolta' d'uso introdotta dalla legge regionale si
e' gia' detto in precedenza.
Secondariamente, «il venir meno o una penetrante incisione del
[...] valore di scambio» del bene si configura come un ulteriore
indice apprezzato dalla Corte per affermare il carattere
espropriativo del vincolo, in alternativa alla incisione delle
facolta' annesse al diritto di proprieta' (Corte costituzionale, 20
gennaio 1966, n. 6). Anche in merito a tale aspetto, si e'
evidenziato che la destinazione impressa sul bene si ripercuote
inevitabilmente sul valore dello stesso in un eventuale
compravendita.
Alla compressione delle prerogative dominicali non si accompagna
poi alcuna limitazione temporale e, come gia' visto, la possibilita'
di rimozione e' legata a condizionalita' indipendenti dalla sfera di
controllo del proprietario.
Tali caratteristiche hanno indotto il Supremo consesso della
giustizia amministrativa, che si e' pronunciato in merito alla
previsione del legislatore ligure, a paventare la possibilita' che
«un vincolo stringente nella destinazione ed indefinito nel tempo
possa costituire un intervento di fatto espropriativo» (Consiglio di
Stato, Sezione IV, 23 novembre 2018, n. 6626, che solleva dubbi anche
in merito alla compatibilita' con la liberta' di iniziativa
economica).
In definitiva, non essendo previsto un limite temporale ne' un in
indennizzo (tra le tante, Corte costituzionale, n. 55 del 1968,
cit.), nell'eventualita' in cui si attribuisca carattere
espropriativo al vincolo in questione, sarebbe evidente il contrasto
con l'art. 42, comma 3, della Costituzione.
10. Tuttavia - questo costituisce l'ultimo profilo che il
Collegio intende sottoporre alla Corte -, anche qualora si ritenga
che il vincolo di destinazione sia piu' propriamente annoverabile tra
quelli conformativi del diritto di proprieta', si pone, analogamente
a quanto visto con riferimento alla liberta' di iniziativa economica,
un problema di proporzionalita' e ragionevolezza dei limiti. La
disposizione si espone a un contrasto con gli articoli 3 e 42, comma
2, della Costituzione, nonche' con l'art. 117, comma 1, della
Costituzione in relazione all'art. 1 del protocollo addizionale alla
CEDU.
Infatti, pur ponendosi al di fuori della nozione di privazione
della proprieta' («deprivation of property»), contemplata dall'art.
1, paragrafo 1, del protocollo, le misure che determinano
un'ingerenza nell'utilizzo del bene («control of use») devono
risultare necessarie per la realizzazione di un interesse generale,
come lo stesso paragrafo 2 esplicitamente richiede, e proporzionate
rispetto allo scopo avuto di mira (tra le altre si veda la sentenza
Lindheim e altri contro Norvegia, 12 giugno 2012). Sotto quest'ultimo
aspetto, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha tradizionalmente
affermato che, per poter riflettere un equo bilanciamento tra
l'interesse generale e il diritto individuale, la misura non deve
tradursi in un onere eccessivo («excessive burden») per il singolo
(ad esempio James e altri comma Regno Unito, 21 febbraio 1986).
Si richiamano, tal proposito, tutte le considerazioni sopra
esposte, che inducono a dubitare che il legislatore regionale si sia
conformato ai canoni della necessita' e del minore sacrificio nella
scelta dello strumento piu' adeguato al perseguimento dello scopo
avuto di mira (supra, § 7.5).
11. Alla luce di quanto esposto, deve essere rimessa alla Corte
costituzionale, ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n.
87, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2,
della legge regionale Liguria 7 febbraio 2008, n. 1, nei sensi di cui
in motivazione, con riferimento agli articoli 3, 41, 42, 117, comma
1, quest'ultimo in relazione all'art. 1 protocollo addizionale alla
CEDU, e art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, affinche' si
pronunci sulla questione.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione
seconda):
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, della
legge regionale Liguria 7 febbraio 2008, n. 1, con riferimento agli
articoli 3, 41, 42, 117, comma 1, quest'ultimo in relazione all'art.
1 protocollo addizionale CEDU, e 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione, nei sensi di cui in motivazione;
Dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con la
presente pronuncia;
Ordina che a cura della segreteria del Tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti e al presidente della giunta
regionale della Liguria e comunicata al presidente del consiglio
regionale della Liguria.
Cosi' deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 11
dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:
Luca Morbelli, Presidente;
Angelo Vitali, consigliere;
Nicola Pistilli, referendario, estensore.
Il Presidente: Morbelli
L'estensore: Pistilli