Reg. ord. n. 31 del 2025 pubbl. su G.U. del 26/02/2025 n. 9
Ordinanza del Corte dei conti del 15/01/2025
Tra: Regione Umbria
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Norme della Regione Umbria – Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) – Finanziamento – Previsione di un trasferimento di risorse del fondo sanitario riferibile, indistintamente, a tutte le funzioni esercitate dall’Agenzia – Conferma, nelle previsioni autorizzatorie del bilancio di previsione per il triennio 2023-2025, dell’applicazione di questa forma di finanziamento per l’esercizio finanziario 2023 – Violazione della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici – Lesione del diritto alla salute – Violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – Lesione del principio di equilibrio dei bilanci pubblici e della sostenibilità della spesa.
Norme impugnate:
legge della Regione Umbria
del 06/03/1998
Num. 9
Art. 16
Co. 1
legge della Regione Umbria
del 01/08/2024
Num. 12
Art. 16
Co. 1
legge della Regione Umbria
del 21/12/2022
Num. 18
Art. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 32
Co.
Costituzione
Art. 81
Co.
Costituzione
Art. 97
Co. 1
Costituzione
Art. 117
Co. 2
Costituzione
Art. 117
Co. 2
Costituzione
Art. 119
Co. 1
decreto legislativo
Art. 20
Co.
Camera di Consiglio del 22 settembre 2025 rel. D'ALBERTI
Testo dell'ordinanza
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 gennaio 2025
Ordinanza del 15 gennaio 2025 della Corte dei conti nel giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Umbria per
l'esercizio finanziario 2023.
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Umbria -
Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) -
Finanziamento - Previsione di un trasferimento di risorse del fondo
sanitario riferibile, indistintamente, a tutte le funzioni
esercitate dall'Agenzia - Conferma, nelle previsioni autorizzatorie
del bilancio di previsione per il triennio 2023-2025,
dell'applicazione di questa forma di finanziamento per l'esercizio
finanziario 2023.
- Legge della Regione Umbria 6 marzo 1998, n. 9 ("Norme sulla
istituzione e disciplina dell'Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente (A.R.P.A.)"), art. 16, comma 1, nel testo antecedente
a quello sostituito dall'art. 16, comma 1, lettera k), della legge
regionale 1° agosto 2024, n. 12 (Assestamento del Bilancio di
previsione della Regione Umbria 2024-2026 con modifiche di leggi
regionali); legge della Regione Umbria 21 dicembre 2022, n. 18
(Bilancio di previsione della Regione Umbria 2023-2025), art. 1.
(GU n. 9 del 26-02-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per l'Umbria
composta dai magistrati
Antonello Colosimo, Presidente - relatore;
Luigi Francesco De Leverano, consigliere - relatore;
Annalaura Leoni, primo referendario - relatore;
Costantino Nassis, referendario;
Antonino Geraci, referendario - relatore,
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Umbria per
l'esercizio finanziario 2023 e dei conti ad esso allegati per come
approvato dalla giunta regionale con delibera n. 716 del 18 luglio
2024 e trasmesso dalla Presidente della Regione Umbria in pari data;
Visti gli articoli 81, 97, 100, secondo comma, 103, secondo
comma, 111, 117, 119 e 134 della Costituzione, nonche' gli articoli 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante
modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1;
Vista la legge rinforzata 24 dicembre 2012, n. 243, in
particolare, gli articoli 9, 10, 12 e 20;
Visto il testo unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei
conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e
successive modificazioni e integrazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione 16 giugno 2000, n. 14, e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante
disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213, ed in particolare il comma 5 dell'art.
1, a mente del quale il rendiconto generale della regione e'
parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti, ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
Vista la legge della Regione Umbria 28 febbraio 2000, n. 13, di
disciplina generale della programmazione, del bilancio,
dell'ordinamento contabile e dei controlli interni della regione;
Visto lo statuto della Regione dell'Umbria approvato con legge
regionale 16 aprile 2005, n. 21 e successive modificazioni ed
integrazioni;
Viste la legge della Regione Umbria 21 dicembre 2022, n. 18,
«Bilancio di previsione della Regione Umbria 2023-2025» e la legge
della Regione Umbria 2 agosto 2023, n. 9, di «Assestamento del
bilancio di previsione della Regione Umbria 2023-2025 con modifiche
di leggi regionali»;
Visti il «Bilancio finanziario gestionale di previsione
2023-2025» (ex art. 39, comma 10, del decreto legislativo n.
118/2011), approvato con D.G.R. n. 1351 del 21 dicembre 2022, e il
«Bilancio finanziario gestionale di previsione 2023-2025 assestato»
approvato con D.G.R. n. 809 del 2 agosto 2023;
Visto il disegno di legge avente per oggetto il rendiconto
generale per l'esercizio finanziario 2023 della Regione Umbria,
approvato con D.G.R. n. 453 del 17 maggio 2024 e rettificato con
D.G.R. n. 554 del 12 giugno 2024 e con D.G.R. n. 652 del 9 luglio
2024;
Viste le note istruttorie trasmesse ed i correlati riscontri
pervenuti dalla giunta regionale;
Viste le note di questa Sezione n. 1714 e n. 1715 del 21 giugno
2024, con le quali e' stata inviata, rispettivamente alla regione e
alla Procura regionale della Corte dei conti, la minuta di relazione,
allo stato dell'istruttoria, contenente le osservazioni dei
magistrati relatori sui singoli aspetti della gestione finanziaria e
patrimoniale della regione nell'esercizio 2023;
Visti le precisazioni e i chiarimenti alle osservazioni contenute
nella minuta di relazione, resi dalla regione con nota prot. n.
0150344 del 27 giugno 2024, successivamente integrata con nota n.
0155375 del 3 luglio 2024;
Vista la deliberazione della Sezione n. 115/2024/PARI adottata
all'esito della nell'adunanza camerale per il contraddittorio del 4
luglio 2024, con la quale e' stato assegnato termine alle parti per
depositare memorie conclusive sull'oggetto del giudizio;
Viste la memoria presentata dalla Regione Umbria con nota n.
0159295 dell'8 luglio 2024 e la requisitoria della Procura regionale
per l'Umbria inviata in pari data;
Vista la D.G.R. n. 678 dell'11 luglio 2024, con la quale la
Giunta regionale ha ritirato il disegno di legge di rendiconto
generale dell'Amministrazione regionale per l'esercizio finanziario
2023 approvato con delibera del 17 maggio 2014, n. 453;
Vista la decisione n. 116/2024/PARI con la quale la Sezione,
all'esito dell'udienza del 12 luglio 2024, ha dichiarato «non luogo a
provvedere, in ordine alla decisione di parifica, avente ad oggetto
lo schema di Rendiconto generale della Regione Umbria per l'esercizio
2023 originariamente approvato con D.G.R. n. 453 del 17 maggio 2024 e
successive modificazioni ed integrazioni»;
Vista la D.G.R. n. 716 del 18 luglio 2024, con la quale la Giunta
regionale ha approvato il disegno di legge «predisposto in esecuzione
di quanto disposto con D.G.R. n. 678 dell'11 luglio /2024» avente per
oggetto «Rendiconto generale dell'amministrazione regionale per
l'esercizio finanziario 2023», la «Relazione» che lo accompagna e i
documenti a cio' correlati;
Vista l'ulteriore attivita' istruttoria espletata dalla Sezione;
Vista la nota di questa Sezione n. 2555 del 24 settembre 2024,
con la quale e' stata trasmessa alle parti, Procura regionale e
Regione Umbria, la minuta di relazione, allo stato dell'istruttoria,
contenente le osservazioni dei magistrati relatori sui singoli
aspetti della gestione finanziaria e patrimoniale dell'esercizio
2023;
Vista la nota prot. n. 0217934 del 30 settembre 2024, con la
quale la regione ha formulato precisazioni e chiarimenti alle
osservazioni di cui alla predetta minuta di relazione,
successivamente integrata con nota n. 0218025 di pari data;
Valutati gli esiti dell'attivita' istruttoria in ordine alla
verifica delle poste finanziarie e patrimoniali contenute nel
rendiconto generale della regione e nei conti ad esso allegati;
Vista la deliberazione di questa Sezione n. 135/2024/PARI, con la
quale si e' dato atto della definizione del contraddittorio all'esito
dell'adunanza camerale del 3 ottobre 2024;
Visto il decreto n. 3 del 3 ottobre 2024 con il quale il
Presidente della Sezione regionale di controllo ha fissato l'udienza
per il giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione Umbria - esercizio finanziario 2023, per il giorno 11 ottobre
2024;
Vista la requisitoria del pubblico ministero del 10 ottobre 2024
recante la richiesta di rimessione della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16, primo comma, legge regionale n. 9/1998
nel testo, applicabile ratione temporis, anteriore alle modifiche
apportatevi con legge regionale 12/2024 e, comunque, di esclusione
dalle poste passive del perimetro sanitario dell'esercizio
dell'importo di euro 14.213.516,19 di cui al capitolo 02490 S e, per
l'effetto, di diniego di parificazione del rendiconto generale della
Regione Umbria relativo all'esercizio 2023, nei termini in cui
formulato;
Uditi, alla pubblica udienza dell'11 ottobre 2024: i relatori,
Presidente Antonello Colosimo, Consigliere Luigi Francesco De
Leverano, primo referendario Annalaura Leoni e referendario Antonino
Geraci; il pubblico ministero, nella persona del Procuratore
regionale f.f., Cons. Antongiulio Martina e la Presidente della
Giunta regionale, Donatella Tesei; con l'assistenza della dott.ssa
Antonella Castellani, in qualita' di Segretario verbalizzante;
Vista la decisione 147/2024/PARI di pari data con la quale il
Collegio ha parificato il rendiconto generale della Regione Umbria
per l'esercizio 2023 ad eccezione del capitolo di spesa 2490 e
conseguenti effetti, in relazione al quale ha sospeso il giudizio,
rinviando a separato provvedimento la proposizione, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, nei termini di cui in
motivazione, della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
16 della legge della Regione Umbria 6 marzo 1998, n. 9, nel testo
antecedente alle modifiche apportate dalla legge regionale 1° agosto
2024, n. 12, e disposizioni correlate;
Premesso in fatto
1. In data 17 maggio 2024 questa Sezione regionale di controllo
ha ricevuto il disegno di legge di rendiconto generale della Regione
Umbria per l'esercizio finanziario 2023 - approvato in pari data
dalla Giunta regionale con D.G.R. n. 453 e successivamente emendato
con D.G.R. n. 554 del 12 giugno 2024 e con D.G.R. n. 652 del 9 luglio
2024 - trasmesso per consentire lo svolgimento del giudizio di
parificazione, ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di
cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, come previsto dall'art.
1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con
modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
1.1. La Sezione ha, pertanto, svolto i dovuti approfondimenti
istruttori sulla legittimita' e regolarita' della gestione
nell'esercizio, per poi trasmettere, con note prot. n. 1714 e n. 1715
del 21 giugno 2024, rispettivamente alla regione e alla Procura
regionale, la minuta di relazione, allo stato degli atti, contenente
gli esiti delle indagini e le osservazioni dei magistrati relatori
sui singoli aspetti della gestione finanziaria e patrimoniale
regionale dell'esercizio 2023, in merito alle quali la regione ha
formulato precisazioni e reso chiarimenti (nota prot. n. 0150344 del
27 giugno 2024, successivamente integrata con nota n. 0155375 del 3
luglio 2024, nonche' documentazione trasmessa con note prot. n.
0156846 e n. 0156854 del 4 luglio 2024).
1.2. Nel corso della adunanza camerale per il contraddittorio
orale con la Procura regionale e la Regione Umbria svoltasi il 4
luglio 2024, l'organo requirente ha espresso dubbi in merito alla
legittimita' del finanziamento delle funzioni dell'Agenzia regionale
per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.) dell'Umbria, pari ad euro
14.213.516,19, disposto ai sensi dell'art. 16 della legge regionale 6
marzo 1998, n. 9, a valere su risorse del Fondo sanitario nazionale,
in considerazione dei principi espressi dalla Corte costituzionale
con pronuncia n. 1/2024.
Con deliberazione n. 115/2024/PARI, il Collegio ha, pertanto,
assegnato termine alle parti per depositare memorie conclusive
sull'oggetto del giudizio e, con nota prot. n. 1849 del 6 luglio
2024, il Magistrato istruttore ha posto, quindi, alla regione
ulteriori specifici quesiti in merito alle risorse destinate
nell'esercizio 2023 al finanziamento annuale dell'A.R.P.A. umbra.
La regione ha formulato le proprie considerazioni con nota n.
0159295 dell'8 luglio 2024; la Procura regionale, con requisitoria
depositata in pari data e trasmessa alla regione con nota prot. n.
1862, ha concluso chiedendo alla Sezione di sollevare questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16 della legge regionale n.
9/1998 - per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e)
Cost. avuto riguardo alla norma interposta di cui all'art. 20 decreto
legislativo 118/2011, con gli articoli 117, secondo comma, lettera m)
e 32 Cost. nonche' con gli articoli 81, sesto comma, 97 e 119, primo
comma, Cost. - e, comunque, di escludere l'importo di euro
14.213.516,19 di cui al capitolo 02490 S dal perimetro sanitario,
rideterminando conseguentemente il disavanzo da recuperare ex art.
42, commi 1 e 12, del decreto legislativo n. 118/2011, e, per
l'effetto, di negare la parificazione del rendiconto generale della
Regione Umbria relativo all'esercizio 2023, nei termini in cui
formulato.
2. Con deliberazione n. 678 dell'11 luglio 2024, avente ad
oggetto «Rendiconto generale dell'amministrazione regionale per
l'esercizio finanziario 2023. Determinazioni», la Giunta regionale,
preso atto dei contenuti della deliberazione della Sezione n.
115/2024/PARI e del verbale allegato alla medesima, nonche' delle
successive note della Sezione n. 1849 del 6 luglio 2024 e n. 1862
dell'8 luglio 2024, inerenti all'utilizzazione del capitolo 2490_S
del bilancio regionale 2023 per il finanziamento delle attivita' di
ARPA Umbria, nonche' delle memorie conclusive tramesse dalla stessa
regione l'8 luglio 2024, ha ritirato il disegno di legge di
Rendiconto generale dell'amministrazione regionale per l'esercizio
finanziario 2023 approvato, dando mandato ai propri servizi di
predisporne una nuova versione «prevedendo un accantonamento
cautelativo e prudenziale di euro 14.213.516,19 nelle more della
predisposizione delle modifiche da apportare all'art. 16 della legge
regionale n. 9/1998 anche a seguito del confronto e delle eventuali
osservazioni della Corte dei conti e del comunicato della Conferenza
delle regioni dell'11 luglio in ordine alle iniziative che saranno
assunte dalla medesima, a livello nazionale, relativamente alle
modalita' di finanziamento delle Agenzie regionali».
2.1. La Sezione, pertanto, con decisione n. 116/2024/PARI,
all'esito dell'udienza del 12 luglio 2024, ha dichiarato «non luogo a
provvedere, in ordine alla decisione di parifica, avente ad oggetto
lo schema di Rendiconto generale della Regione Umbria per l'esercizio
2023 originariamente approvato con D.G.R. n. 453 del 17 maggio 2024 e
successive modificazioni ed integrazioni».
3. Il disegno di legge avente ad oggetto il «Rendiconto generale
dell'amministrazione regionale per l'esercizio finanziario 2023» e'
stato, quindi, nuovamente approvato con deliberazione della Giunta
regionale n. 716 del 18 luglio 2024, presentato in pari data a questa
Sezione con nota n. 0168229.
Dai dati di rendiconto emergeva (rectius, veniva confermato) che
la Regione Umbria avesse disposto, ai sensi dell'art. 16 della legge
regionale n. 9/1998, un trasferimento di risorse all'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.), pari ad euro
14.213.516,19, come risultante dalle movimentazioni del capitolo
della parte spesa del rendiconto per l'esercizio 2023 n. 2490_S
(intestato «art. 20, comma 2 - Spese per il finanziamento
dell'attivita' dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente
(A.R.P.A.) - art. 16, legge regionale 6 marzo 1998, n. 9»), a valere
su risorse del Fondo sanitario nazionale (FSN).
Risultava, inoltre, valorizzato un (nuovo) accantonamento al 31
dicembre 2023 per «rischi copertura art. 16 legge regionale n.
9/1998» dell'importo di euro 14.213.516,19, corrispondente alla quota
del finanziamento erogato nel corso del 2023 all'A.R.P.A., disposto,
ai sensi dell'art. 16, comma 1, della legge reg. n. 9/1998, a valere
sulle risorse del FSN.
L'accantonamento risulta essere stato destinato, secondo quanto
riportato nella Relazione sulla gestione, «a far fronte all'eventuale
rischio di copertura con fondi regionali del finanziamento erogato
nell'esercizio 2023»; in tale documento si rappresenta, inoltre, che
«a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 4
gennaio 2024 con la quale e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 90, comma 10 della legge della Regione
Siciliana n. 6/2001, che, analogamente alla norma della Regione
Umbria, dispone l'assegnazione alla propria ARPA di una quota di
finanziamento ordinario annuale a carico del Fondo sanitario
regionale, la Giunta regionale ha ritenuto opportuno, nelle more
della predisposizione delle modifiche da apportare alla legge
regionale n. 9/1998 e delle iniziative che saranno assunte a livello
nazionale dalla Conferenza delle regioni, relativamente alle
modalita' di finanziamento delle ARPA, procedere ad un accantonamento
cautelativo nel Rendiconto di una somma pari all'intera quota di
Fondo sanitario regionale erogato ad ARPA nell'esercizio 2023».
4. Parallelamente, con legge regionale 1° agosto 2024, n. 12
«Assestamento del Bilancio di previsione della Regione Umbria
2024-2026 con modifiche di leggi regionali», venivano disposte
modificazioni alla legge regionale 6 marzo 1998, n. 9, tra le quali
l'integrale sostituzione dell'art. 16.
5. All'esito degli ulteriori accertamenti istruttori disposti
dalla Sezione, con nota n. 2555 del 24 settembre 2024, e' stata
trasmessa alle parti, Procura regionale e Regione Umbria, la nuova
minuta di relazione, allo stato degli atti, contenente le
osservazioni dei magistrati relatori sui singoli aspetti della
gestione finanziaria e patrimoniale dell'esercizio 2023.
In particolare, veniva sottoposta nuovamente al contraddittorio
delle parti la questione relativa alla rilevanza nella fattispecie di
quanto affermato dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 1/2024
- ed in particolare, pertanto, della conformita' a Costituzione
dell'art. 16 della legge regionale n. 9/1998 - alla luce degli
elementi emersi all'esito degli approfondimenti istruttori disposti e
del contraddittorio cartolare.
La regione ha formulato le proprie (ulteriori) controdeduzioni
con memorie del 30 settembre 2024 (nota prot. n. 0217934, integrata
con nota n. 0218025).
5.1. Nell'adunanza del 3 ottobre 2024 le parti hanno, quindi,
espresso le proprie considerazioni in merito agli esiti degli
accertamenti effettuati. La regione ha trasmesso ulteriori note in
data 3 ottobre 2024 (prot. n. 0221264) e in data 8 ottobre 2024
(prot. n. 0224155), sostenendo, con deduzioni in fatto ed
argomentazioni in punto di diritto, la sostanziale finalizzazione del
finanziamento disposto ai sensi della richiamata normativa al
soddisfacimento di esigenze riconducibili ai livelli essenziali di
assistenza.
La Procura regionale ha depositato requisitoria scritta in data
10 ottobre 2024 (prot. n. 131), rinnovando conclusivamente le
medesime richieste gia' formulate con l'atto depositato in occasione
dell'udienza del 12 luglio 2024.
6. Con decisione 147/2024/PARI, il cui dispositivo e' stato letto
all'esito dell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2024, il Collegio ha
parificato il rendiconto generale della Regione Umbria per
l'esercizio 2023 ad eccezione del capitolo di spesa 2490 e dei
conseguenti effetti, in relazione al quale ha sospeso il giudizio,
per sollevare, con la presente separata ordinanza, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16 della legge della Regione
Umbria 6 marzo 1998, n. 9, nel testo antecedente alle modifiche
apportate dalla legge regionale 1° agosto 2024, n. 12, e delle
disposizioni correlate.
Considerato in diritto
7. Il Collegio assume di poter considerare ormai acquisita la
legittimazione delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti a sollevare questioni di legittimita' costituzionale in via
incidentale di leggi che le stesse si trovino ad applicare nel corso
del giudizio di parificazione del rendiconto delle regioni, per
motivi che abbiano una incidenza - diretta o mediata - sugli
equilibri di bilancio (da ultimo Corte costituzionale n. 120/2024; n.
39/2024), anche in relazione a parametri ulteriori e diversi
dall'art. 81 della Costituzione, ivi compresi quelli attinenti alla
definizione del riparto di competenze tra Stato e Regioni, qualora
l'accertamento della relativa lesione da parte della norma
legittimante la spesa si rifletta, in ultimo, sugli effetti - in
termini di parificabilita' o meno di una singola posta contabile -
del sindacato reso in sede di parifica (in questo senso, in
particolare, Corte costituzionale n. 196/2018 e n. 138/2019).
8. L'art. 16 della legge regionale umbra 6 marzo 1998, n. 9
regola il finanziamento delle funzioni esercitate dall'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.) dell'Umbria,
istituita e disciplinata dalla stessa legge regionale, adottata per
dare applicazione alle disposizioni statali di riorganizzazione dei
controlli ambientali intervenute a seguito dell'abrogazione, con
referendum del 18 aprile 1993, di alcune disposizioni della legge 23
dicembre 1978, n. 833, che affidavano alle unita' sanitarie locali i
controlli in materia ambientale, funzioni esercitate tramite i
presidi multizonali di prevenzione.
8.1. Piu' precisamente, l'art. 03 del decreto-legge 4 dicembre
1993, n. 496, introdotto in sede di conversione con legge 21 gennaio
1994, n. 61, ha previsto l'attribuzione dello svolgimento delle
attivita' tecnico-scientifiche per la protezione dell'ambiente di
interesse regionale e delle ulteriori attivita' tecniche di
prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale, eventualmente
individuate dalle regioni e dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano, ad agenzie da istituirsi con leggi regionali o provinciali,
con attribuzione alle medesime o alle relative articolazioni
territoriali delle funzioni, del personale, dei beni mobili e
immobili, delle attrezzature e della dotazione finanziaria dei
presidi multizonali di prevenzione, nonche' del personale,
dell'attrezzatura e della dotazione finanziaria dei servizi delle
unita' sanitarie locali adibiti alle attivita' tecnico-scientifiche
per la protezione dell'ambiente; e' stato consentito anche l'utilizzo
di personale gia' in organico presso le regioni o presso enti
finanziati con risorse regionali, con corrispondente riduzione degli
organici regionali, dei relativi oneri e dei trasferimenti destinati
agli enti, finanziati con risorse regionali, di provenienza del
personale dell'Agenzia.
La normativa statale ha espressamente escluso (art. 03, comma 2)
che dall'istituzione delle Agenzie regionali derivassero oneri
aggiuntivi per le regioni.
8.2. La legge regionale dell'Umbria 6 marzo 1998, n. 9 ha,
pertanto, istituito (art. 1) l'Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente (A.R.P.A.) dell'Umbria, dotata di personalita'
giuridica pubblica, autonomia tecnico-giuridica, amministrativa e
contabile e sottoposta alla vigilanza della Giunta regionale, con
compiti di consulenza e di supporto tecnico-scientifico per le
attivita' pubbliche e private di cui all'art. 1 del decreto-legge 4
dicembre 1993, n. 496 , convertito nella legge 21 gennaio 1994, n.
61, ulteriormente specificati all'art. 2.
8.2.1. All'art. 16, rubricato «Norma finanziaria», sono state,
quindi, definite le modalita' di finanziamento dell'Agenzia
neoistituita.
In particolare, il legislatore regionale ha previsto, in termini
generali, che «In attesa della determinazione da parte dello Stato
della quota del fondo sanitario nazionale da destinare al
finanziamento delle agenzie regionali per la protezione ambientale,
agli oneri derivanti dall'attuazione della presente legge» la regione
facesse fronte «mediante l'istituzione del capitolo 2490 nella parte
spesa del bilancio regionale, sul quale sono iscritte per l'esercizio
finanziario in corso lire 9.000.000.000 (nove miliardi); il capitolo
del bilancio regionale relativo al fondo sanitario nazionale, per il
medesimo esercizio, e' ridotto di pari importo» (comma 1).
E' stato, poi, stabilito che ulteriori risorse del bilancio
regionale determinate dalla Giunta regionale e provenienti da
ecotasse, nonche' da fondi comunitari e statali fossero assegnate
all'A.R.P.A. per lo svolgimento di specifiche attivita' di competenza
(comma 2).
Conclusivamente, come chiarito dall'art. 15, comma 2, le risorse
finanziarie dell'A.R.P.A. risultavano costituite dalla dotazione
finanziaria annualmente assegnata dalla regione, di cui all'art. 16,
dai proventi derivanti dalle attivita' svolte sulla base delle
convenzioni con gli enti locali (art. 3, commi 2 e 3) e con le Unita'
sanitarie locali, (art. 4, comma 3), nonche' dalle entrate per
prestazioni a favore di terzi (art. 12, comma 2).
8.3. Il legislatore statale e' nuovamente intervenuto in materia
con legge 28 giugno 2016, n. 132, di «Istituzione del Sistema
nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale»,
regolando specificamente anche ruolo e funzioni delle Agenzie
regionali all'interno del sistema nazionale, pur sempre demandando
alla normativa regionale la definizione di struttura, funzionamento,
finanziamento e pianificazione delle attivita' delle stesse (art. 7).
In particolare, le agenzie sono chiamate a svolgere le attivita'
istituzionali tecniche e di controllo obbligatorie necessarie a
garantire il raggiungimento nei territori di rispettiva competenza
dei Livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA),
che, applicazione in materia ambientale dei LEP (art. 2, comma 1,
lettera e), costituiscono il livello minimo omogeneo in tutto il
territorio nazionale per le attivita' declinate dall'art. 3 «Funzioni
del Sistema nazionale», che quest'ultimo e' tenuto a garantire «anche
ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva
previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria» (art. 9); la
definizione dei LEPTA e dei criteri di finanziamento per il
raggiungimento dei medesimi e' stata demandata a decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, allo stato non ancora
intervenuto.
8.4. La Regione Umbria ha adeguato la normativa regionale
all'impianto definito dalla legge n. 132/2016 con un articolato
intervento di modifica della legge regionale n. 9/1998, operato con
legge regionale 16 luglio 2020, n. 7. All'esito, risulta confermato
il modello di finanziamento delle funzioni dell'Agenzia; in
particolare, alcuna modifica e' stata apportata in tale occasione
all'art. 16.
8.5. Come anticipato, il legislatore regionale e' nuovamente
intervenuto in materia con la legge regionale 1° agosto 2024, n. 12,
nella pendenza del giudizio di parificazione del rendiconto 2023, in
particolare modificando il testo dell'art. 16 che, nel testo
attualmente vigente, prevede che «1. Il finanziamento degli oneri
derivanti dall'attuazione della presente legge e' assicurato nel modo
seguente: a) per tutte le funzioni e le attivita', associate
direttamente e indirettamente alla prevenzione collettiva e al
controllo dei rischi sanitari, alla tutela della salute e della
sicurezza degli ambienti aperti e confinati, correlate all'erogazione
dei LEPTA riconducibili ai livelli essenziali di assistenza sanitaria
(LEA), mediante una quota del Fondo sanitario regionale determinata
annualmente, in ragione degli obiettivi definiti nel Piano di cui
all'art. 1-bis, comma 3, fino all'importo massimo di euro
14.213.516,19 disponibile alla Missione 13, Programma 01, Titolo 1,
del Bilancio regionale di previsione; b) per il finanziamento del
contributo di cui al comma 2, lettera b) del precedente art. 15,
quantificato in euro 100.000,00 per il triennio 2024- 2026, mediante
le risorse disponibili della Missione 09, Programma 02, Titolo 1, del
Bilancio di previsione 2024-2026.
2. La regione e' altresi' autorizzata a conferire all'A.R.P.A.
ulteriori risorse, nell'ambito della vigente legislazione regionale,
per lo svolgimento di attivita' e/o progetti specifici.
3. Per gli anni successivi il contributo di cui al precedente
comma 1, lettera b) e' determinato annualmente con la legge di
bilancio, ai sensi dell'art. 38, comma 1 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42)».
Conformemente, l'art. 15, comma 2, ora stabilisce che «2. Nelle
more della definizione da parte dello Stato dei criteri di
finanziamento del Sistema nazionale a rete per la protezione
dell'ambiente di cui alla legge n. 132/2016 , le entrate
dell'A.R.P.A. sono costituite da: a) una quota del Fondo sanitario
regionale ad essa destinata annualmente dalla regione, determinata in
relazione agli obiettivi dei livelli delle prestazioni LEPTA
riconducibili ai livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA)
definiti nel Piano di cui all'art. 1-bis, comma 3; b) un contributo
annuale attribuito dalla regione per l'espletamento di ulteriori
attivita' non riconducibili ai LEA assegnate all'A.R.P.A. dalla
regione stessa; c) ulteriori risorse regionali determinate dalla
Giunta regionale e provenienti da ecotassa, nonche' da fondi
comunitari e statali, per lo svolgimento di attivita' e/o progetti
specifici commissionati dalla regione all'Agenzia; d) gli eventuali
finanziamenti destinati all'A.R.P.A. dalle province, dai comuni e
dalle aziende sanitarie sulla base delle convenzioni di cui all'art.
3, commi 2 e 3 e all'art. 4, comma 3; e) i proventi per prestazioni
fornite ad altri enti pubblici o a privati compatibilmente con le
proprie finalita' istituzionali; f) finanziamenti statali aggiuntivi
per specifiche finalita'; g) finanziamenti dell'Unione europea per
progetti specifici; h) lasciti e donazioni; i) le rendite dal
patrimonio; l) ogni altra entrata acquisita in conformita' alle norme
che ne disciplinano l'attivita'».
9. Dalla ricostruzione del quadro normativo deriva, pertanto,
che, attraverso quanto disposto dall'art. 16 della legge regionale
umbra n. 9/1998 - nella formulazione antecedente alle recenti
modifiche apportate con legge regionale n. 12/2024 - il legislatore
regionale abbia delineato le modalita' di finanziamento della
A.R.P.A. umbra consentendo, in particolare, un trasferimento di
risorse del fondo sanitario indistinto - «in attesa della
determinazione da parte dello Stato della quota del fondo sanitario
nazionale da destinare al finanziamento delle agenzie regionali per
la protezione ambientale» (cosi' art. 16, comma 1) - volte
indistintamente a sostenere gli «oneri derivanti dall'attuazione
della presente legge», e, pertanto, genericamente tutti i compiti
assegnati all'Agenzia; cio' (i) istituendo il capitolo 2490 nella
parte spesa del bilancio regionale e (ii) iscrivendovi risorse,
quantificate per l'esercizio in corso, reperite attraverso la pari
riduzione degli importi assegnati al capitolo del bilancio regionale
relativo al fondo sanitario nazionale. Tale meccanismo ha trovato
conferma attraverso l'applicazione della citata disposizione nei
successivi esercizi, ivi compreso l'esercizio 2023, in ragione delle
previsioni autorizzatorie contenute nella legge di bilancio di
previsione (per l'esercizio d'interesse, art. 1, legge regionale 21
dicembre 2022, n. 18) e, conseguentemente, delle specifiche
indicazioni contenute nel correlato bilancio finanziario gestionale
di previsione adottato ai sensi dell'art. 39, comma 10, del decreto
legislativo n. 118/2011 (nella fattispecie, D.G.R. n. 1351 del 21
dicembre 2022).
Al delineato modello generale di finanziamento si affianca -
quale eccezione alla regola - la previsione del comma 2 del citato
art. 16, che prevede la destinazione di ulteriori risorse del
bilancio regionale determinate dalla Giunta regionale e provenienti
da ecotasse, fondi comunitari e statali, allo svolgimento di
specifiche attivita' di competenza dell'A.R.P.A.
L'impianto trova, quindi, conferma nell'art. 15, comma 2, della
legge regionale n. 9/1998, che riepiloga le risorse finanziarie
dell'Agenzia, costituite dalla dotazione finanziaria annualmente
assegnata dalla regione, di cui all'art. 16, e dai proventi derivanti
dalle attivita' svolte sulla base delle convenzioni con enti locali,
ASL e altri soggetti pubblici e privati.
10. Con sentenza 23 novembre 2023-4 gennaio 2024, n. 1, la Corte
costituzionale - nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 90, comma 10, legge regionale siciliana n. 6/2001, come
sostituito dall'art. 58, comma 2, legge regionale siciliana n.
9/2015, che prevedeva che tutte le spese per il funzionamento
all'A.R.P.A. siciliana potessero trovare copertura, in maniera
indistinta, nel Fondo sanitario regionale - ha ritenuto la
disposizione censurata violativa dei principi fondamentali in materia
di armonizzazione dei bilanci pubblici, in relazione alla norma
interposta di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 118 del
2011, nonche' chiarito che quest'ultima disposizione richiede alle
Regioni di garantire, nell'ambito del bilancio, un'esatta
perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento
del proprio servizio sanitario regionale, stabilendo cosi' le
condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle
risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni, al fine di
evitare opacita' contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati
alla garanzia dei LEA. Il citato art. 90, comma 10, non distingueva,
invero, tra spese necessarie a garantire le prestazioni afferenti ai
LEA e quelle destinate a prestazioni di natura non sanitaria, come
tali non finanziabili attraverso il Fondo sanitario regionale.
Ed, invero, l'art. 20, comma 1, del decreto legislativo n.
118/2011, impone alle regioni, nell'ambito del bilancio regionale,
l'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al
finanziamento del proprio servizio sanitario regionale, al fine di
consentire la confrontabilita' immediata fra le entrate e le spese
sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli
atti di determinazione del fabbisogno sanitario regionale standard e
di individuazione delle correlate fonti di finanziamento, nonche'
un'agevole verifica delle ulteriori risorse rese disponibili dalle
regioni per il finanziamento del medesimo servizio sanitario
regionale per l'esercizio in corso. Come chiarito dalla Corte
costituzionale, nella richiamata pronuncia, «per conseguire tale
obiettivo, nello stesso comma 1 si prescrive l'adozione di
un'articolazione di capitoli di bilancio che consenta di garantire
«separata evidenza» delle grandezze ivi tipizzate, la prima delle
quali, nella Sezione A) "[e]ntrate" (lettera a), indica il
"finanziamento sanitario ordinario corrente quale derivante» dalle
richiamate fonti di programmazione, cui corrisponde, alla lettera a)
della Sezione B) "[s]pesa", la "spesa sanitaria corrente per il
finanziamento dei LEA [...]". Per il perimetro sanitario cosi'
portato ad evidenza, sono poi fissate specifiche regole contabili
che, come enuncia il successivo comma 2, sono volte a "garantire
effettivita' al finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria"».
Nei propri precedenti, dalla stessa richiamati, e' stato
segnalato che il citato art. 20 «"stabilisce condizioni indefettibili
nella individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli
essenziali delle prestazioni", da cui scaturisce "l'impossibilita' di
destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per
il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma
diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi"»
(sentenza n. 132 del 2021); la norma interposta e' stata ritenuta
«specificamente funzionale, coerentemente con la rubrica della stessa
(Trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione delle risorse al
finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali), a evitare
opacita' contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati alla
garanzia dei LEA» (sentenza n. 233 del 2022).
Analogo schema risulta seguito dall'art. 16, comma 1, della legge
regionale umbra n. 9/1998, che, pertanto, il Collegio ritiene si
ponga anch'esso in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., in relazione alla norma interposta di cui all'art. 20 del
decreto legislativo n. 118 del 2011, in via sopravvenuta, essendo il
testo normativo antecedente non solo al decreto legislativo n.
118/2011, ma anche alla riforma costituzionale del 2001; la norma
regionale, invero, non introduce - ne' avrebbe potuto, quando fu
adottata - alcuna correlazione tra il trasferimento di risorse del
fondo sanitario all'A.R.P.A. e l'erogazione di servizi afferenti ai
LEA e, pertanto, altera la struttura del perimetro sanitario
prescritto dal citato art. 20, vanificando, cosi', gli obiettivi di
armonizzazione contabile che la disposizione normativa statale
persegue, dando contenuto al parametro costituzionale.
Ne' il Collegio ha ritenuto dissuasive le ampie argomentazioni
fornite dall'Amministrazione regionale, volte a dimostrare una
sostanziale coincidenza tra il perseguimento istituzionale dei LEPTA
- peraltro, allo stato, ancora privi di completa attuazione, stante
la mancata adozione degli atti di definizione degli stessi - e la
realizzazione dei LEA, attraverso la valorizzazione delle funzioni di
prevenzione della salute collettiva che le A.R.P.A. si vedono
intestate, che giustificherebbero l'assegnazione delle risorse del
FSR.
La regione ha, invero, sostenuto, gia' nelle prime difese, la
sostanziale finalizzazione del finanziamento disposto ai sensi della
richiamata normativa al soddisfacimento di esigenze riconducibili ai
livelli essenziali di assistenza. L'amministrazione ha inteso, in
particolare, valorizzare la stretta correlazione tra la stessa
istituzione delle A.R.P.A. e l'esercizio di funzioni sanitarie e la
ascrivibilita' dei compiti assegnati alle stesse al settore
sanitario, di ricerca, di indagine e di prevenzione, in ottica di
prevenzione per la salute; in particolare, e' stata segnalata
l'integrazione tra le prestazioni rese dal sistema di protezione
ambientale e la prevenzione collettiva e la sanita' pubblica previste
quali LEA - ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 gennaio 2017 di definizione e aggiornamento degli stessi
- al cui perseguimento le A.R.P.A. concorrerebbero mediante
l'espletamento delle proprie attivita' istituzionali conferite
dall'art. 3 della legge n. 132/2016, declinate attraverso il Catalogo
dei servizi e rese uniformi a livello nazionale attraverso i livelli
essenziali di prestazioni tecniche ambientali (LEPTA).
In sintesi, la regione ha, da un lato, confermato che il
finanziamento delle funzioni dell'A.R.P.A. avvenga in principal modo
ed in via generalizzata attraverso l'attribuzione di risorse del
Fondo sanitario indistinto; ha cercato, pero', di dimostrare che le
attivita' svolte dall'Agenzia non possano ritenersi globalmente
estranee a finalita' pertinenti con l'utilizzo di risorse afferenti
al perimetro sanitario. A tali fini ha fornito prospetti elaborati
sulla base dei dati contabili dell'Agenzia che riconducono risorse
anche superiori all'intero ammontare del finanziamento a carico del
Fondo sanitario all'erogazione di LEPTA sostanzialmente ricondotti
dalla regione ai LEA.
Sul punto si ritiene dirimente il richiamo alle considerazioni
espresse dalla Corte costituzionale nella citata pronuncia n. 1/2024
e, soprattutto, nella precedente pronuncia n. 172/2018, ove
chiaramente si afferma che «le funzioni spettanti all'ARPA sono solo
in minima parte riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu e
[...], anche alla luce dei principi posti dalla recente legge 28
giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per la
protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale), il sistema di finanziamento, di
qualificazione e di controllo delle agenzie ambientali deve
considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore
sanitario».
La Sezione, anche in considerazione di quanto chiaramente
affermato dalla Corte costituzionale, non esclude, conclusivamente,
che l'A.R.P.A. Umbria, attraverso le risorse del FSR che le vengono
attribuite, possa svolgere - ed in effetti svolga - anche attivita'
correlate all'erogazione dei LEA, in particolare di «Prevenzione
collettiva e Sanita' pubblica»; la garanzia delle attivita' a queste
ultime riferibili rimane, comunque, compito del Servizio sanitario
nazionale, come chiaramente indicato dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, ma gia' ricavabile dagli
articoli 7-bis e ss. del decreto legislativo n. 502/1992, che,
infatti, contempla forme di coordinamento con le A.R.P.A. (art.
7-quinquies) per l'integrazione tra politiche sanitarie e politiche
ambientali, richiamate dallo stesso decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 2017 con specifico riferimento agli
interventi di tutela della salute e della sicurezza degli ambienti
aperti e confinati. Si ritiene, pertanto, che tale eventuale
partecipazione all'assicurazione dei livelli essenziali di assistenza
come innanzi specificati non possa considerarsi permeare in via
generale tutto l'operato dell'Agenzia, si' da giustificare un
indistinto finanziamento delle sue funzioni attraverso risorse da
destinare ai LEA, comprendendo anche quelle attivita' non riferibili
ai medesimi.
Al descritto profilo di non conformita' a Costituzione della
norma di finanziamento dell'A.R.P.A. umbra - che pur potrebbe
esaurire ogni ragionamento circa la non manifesta infondatezza dei
dubbi di costituzionalita' sorti al Collegio rimettente, in quanto
favorevolmente scrutinato, come detto, in fattispecie che si ritiene
sostanzialmente coincidente, nella richiamata sentenza n. 1/2024
della Corte costituzionale - si affiancano, a giudizio della Sezione,
ulteriori censure di incostituzionalita', che strettamente si
correlano alle considerazioni gia' esposte, in una lettura di sistema
delle disposizioni costituzionali e interposte che sostanziano la
tutela e la garanzia del diritto alla salute attraverso il principio
di equilibrio di bilancio; temi in parte rappresentati anche in sede
di rimessione delle questioni esitate nella citata pronuncia 1/2024
(Corte dei conti, SS. RR. Siciliane ordinanza n. 2/2023), su cui la
Corte non ha ritenuto necessario soffermarsi, qualificandole
assorbite, e che, pertanto, si valorizzano e ripropongono a corredo
degli argomenti gia' sviluppati.
Si prospetta la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali» - tra i quali e' da annoverarsi il
diritto alla salute, tutelato dall'art. 32 Cost. - «che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale», anch'essa, peraltro, da
correlarsi alle disposizioni del decreto legislativo n. 118/2011, in
particolare l'art. 20, che, attraverso regole di trasparenza,
esprimono e impongono un vincolo tra risorse e finalita' da
perseguire quale modalita' contabile finalizzata alla effettivita'
del finanziamento ed alla conseguente garanzia dei LEA; la
destinazione a generico favore del funzionamento dell'A.R.P.A. di
risorse del perimetro sanitario e', in ultima analisi, suscettibile
di pregiudicare l'effettiva erogazione dei LEA, minando la stessa
tutela del diritto alla salute (fondamentale, come di recente
ribadito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 195/2024),
distraendo ad altri fini risorse destinate alla sua garanzia.
Si ritiene, poi, concretizzata la violazione degli articoli 81,
97, primo comma, e 119, primo comma, Cost, posti a garanzia
dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilita' della spesa, dato
l'ampliamente della capacita' di spesa ordinaria, che deriva
dall'aver destinato risorse riservate ai LEA a finalita' estranee al
perimetro, che la regione avrebbe dovuto soddisfare attraverso
risorse ordinarie di bilancio.
Ne' puo' ritenersi possibile fornire alla disposizione una
lettura che la riconduca all'interno del compatibile con il testo
costituzionale, salvi l'esondazione dal perimetro interpretativo e un
non ammissibile sconfinamento in attivita' di manipolazione del testo
normativo. La disposizione, invero, nulla prevede (ne', invero,
avrebbe potuto prevedere, non essendo stata oggetto di interventi di
modifica a fronte del mutato quadro costituzionale, salvo i
recentissimi operati nel 2024) che possa consentirne una lettura che
correli il suddetto finanziamento al perseguimento dei LEA o che
comunque rinvii ad attivita' programmatorie e di rendicontazione che
diano fondamento e consentano di ritenere rispettato il parametro di
trasparenza incarnato dall'art. 20 del decreto legislativo n.
118/2011.
11. La questione della conformita' a Costituzione dell'art. 16,
comma 1, della legge regionale n. 9/1998 e delle correlate
disposizioni che ne hanno confermato l'applicazione anche
nell'esercizio finanziario 2023, ritenuta non manifestamente
infondata per le ragioni esposte, assume, a giudizio del Collegio,
specifica rilevanza nel giudizio di parificazione del rendiconto
generale della Regione Umbria per tale esercizio.
La Sezione ha potuto, invero, accertare che tali disposizioni
rappresentano il fondamento normativo sulla scorta del quale la
regione nell'esercizio di riferimento ha disposto un trasferimento di
euro 14.213.516,19 a valere su risorse del Fondo sanitario, volte a
sostenere, come illustrato, in via generale e indistinta lo
svolgimento delle funzioni assegnate all'A.R.P.A.
Ove, pertanto, il vaglio di costituzionalita' delle disposizioni
censurate si concludesse in termini conformi a quanto prospettato dal
Collegio, con conseguente rimozione delle medesime dall'ordinamento
giuridico, la Sezione dovrebbe accertare, quale conseguenza,
l'illegittimita' della spesa disposta dalla regione a favore di
A.R.P.A. a valere su risorse del FSR e priva di correlazione con
l'erogazione dei LEA, con conseguente esclusione dalle poste passive
del perimetro sanitario dell'esercizio dell'importo di euro
14.213.516,19 di cui al capitolo 02490_S; il saldo di quest'ultimo
registrerebbe, pertanto, un risultato positivo, essendo maggiore il
totale delle entrate vincolate rispetto al totale delle spese
legittimamente in esso computabili e per lo stesso importo andrebbe
dunque ricalcolata in aumento la parte vincolata del risultato di
amministrazione, ai sensi dell'art. 42, comma 1, del decreto
legislativo n. 118 del 2011 (Corte cost., sentenza n. 233/2022).
Dagli accertamenti istruttori, il Collegio non ha ritenuto
possibile desumere - per escludere l'eventuale rilevanza in concreto
della censura - la sussistenza di alcuna effettiva predeterminata
correlazione tra il conferimento di risorse del FSR all'A.R.P.A. ed
il perseguimento dei livelli essenziali di assistenza, ne' cio' e'
apparso dimostrato in sede di rendicontazione.
Al contrario, il Piano integrato di attivita' e organizzazione
(PIAO) 2023/2025 predisposto dall'Agenzia, riferendosi alle fonti di
finanziamento dell'Agenzia, chiarisce che la quota del FSR ricevuta
sia da destinarsi «alle attivita' istituzionali obbligatorie» e che
rappresenti il 94% del totale dei contributi ricevuti per l'attivita'
istituzionale, pari ad euro 15.081.248,00, come desumibile dal
bilancio preventivo economico 2023-2025, adottato con D.D.G. n. 546
del 28 dicembre 2022, ovvero di risorse «essenzialmente destinate
alla copertura dei costi di funzionamento dell'Agenzia».
Dall'esame dei dati di bilancio consuntivo dell'A.R.P.A. per
l'esercizio 2023 - adottato con determinazione del Commissario
straordinario n. 343 del 31 luglio 2024, il cui procedimento
d'approvazione da parte della regione e' risultato ancora pendente
alla data dell'odierno giudizio - e' stato possibile riscontrare che
i contributi in conto esercizio riferibili a risorse del FSR per euro
14.213.516,19 hanno rappresentato il 79% del valore della produzione,
pari in totale ad euro 17.992.703,75; pertanto, anche a consuntivo e'
risultato confermato quanto rilevato in sede di programmazione, circa
la generica destinazione delle dette risorse al funzionamento di
A.R.P.A.
11.1. Il Collegio ritiene di dover escludere che la rilevanza
della questione a fini decisori possa essere elisa dalla previsione
in sede di rendiconto di un accantonamento di importo pari al
trasferimento di risorse del FSR disposto a favore dell'A.R.P.A., che
la regione ha cautelativamente previsto al fine di «far fronte
all'eventuale rischio di copertura con fondi regionali del
finanziamento erogato nell'esercizio 2023».
L'accantonamento incide sulla quantificazione della parte
disponibile (negativa) del risultato di amministrazione,
incrementando il disavanzo per un importo pari al trasferimento di
risorse del Fondo sanitario ad A.R.P.A., in termini che rendono il
saldo apparentemente equivalente a quello che si sarebbe determinato
ove il trasferimento non fosse mai stato disposto e, pertanto,
l'illegittimita' in concreto non perpetrata.
Gli effetti contabili che il Collegio ha illustrato, consistenti
nella non corretta costruzione del perimetro sanitario, risultano,
d'altro canto, nei fatti realizzati e la corretta via per consentire
l'effettiva ricostituzione del medesimo, ponendo nel nulla gli
effetti del trasferimento, e', come visto, la rideterminazione in
aumento della parte vincolata del risultato di amministrazione, per
effetto del saldo positivo del perimetro, che, pero', presuppone la
previa dichiarazione d'incostituzionalita' della norma di legge
regionale legittimante, al momento, l'erogazione delle risorse.
L'accantonamento, peraltro, potrebbe essere liberato
dall'amministrazione, ove questa accerti che le condizioni della
valorizzazione non siano piu' sussistenti (art. 46 decreto
legislativo n. 118/2011). Nella fattispecie la regione ha subordinato
tale valorizzazione al ricorrere di peculiari ragioni, riconoscendo
un rischio di eventuale copertura con fondi regionali del
finanziamento erogato all'A.R.P.A. nel 2023, «nelle more della
predisposizione delle modifiche da apportare alla legge regionale n.
9/1998 e delle iniziative che saranno assunte a livello nazionale
dalla Conferenza delle regioni, relativamente alle modalita' di
finanziamento delle ARPA» - queste ultime intervenute nel mese di
luglio 2024, come riferito dalla regione - riconducendo, pertanto,
l'esigenza di un accantonamento cautelativo a due eventi medio
tempore verificatisi e che, si nota, non avrebbero potuto incidere (e
non hanno in effetti inciso) sull'effettivo concretizzarsi del
rischio paventato. L'esigenza di prudenza, invero, potrebbe trovare
giustificazione essenzialmente a fronte del potenziale diniego di
parifica del capitolo di spesa n. 2490_S, che la Sezione ritiene
operabile solo all'esito del giudizio di costituzionalita' delle
disposizioni legittimanti il trasferimento.
11.2. Irrilevanti si ritiene debbano, infine, considerarsi le
modifiche apportate all'art. 16 della legge regionale n. 9/1998 dalla
legge regionale 1° agosto 2024, n. 12, entrate in vigore il 3 agosto
2024 e, pertanto, prive di influenza sulla gestione e sui risultati
dell'esercizio finanziario 2023. In disparte ogni considerazione in
merito alla conformita' costituzionale delle medesime, la stessa
novella legislativa pare confermativa dell'intenzione regionale di
emendare il testo normativo vigente dei vizi che si intendono nella
presente sede segnalare.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l'Umbria
visti l'art. 134 Cost., l'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma
1, della legge della Regione Umbria 6 marzo 1998, n. 9, nel testo
antecedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Umbria
1° agosto 2024, n. 12, nonche' dell'art. 1 della legge della Regione
Umbria 21 dicembre 2022, n. 18, «Bilancio di previsione della Regione
Umbria 2023-2025», nella parte in cui ha confermato l'applicazione di
tale disposizione anche nell'esercizio finanziario 2023, in
riferimento alle seguenti disposizioni: art. 117, secondo comma,
lettera e); art. 117, secondo comma, lettera m) e 32 Cost; articoli
81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Costituzione;
Sospende il giudizio sul capitolo di spesa 2490_S e sui
conseguenti effetti sul rendiconto generale della Regione Umbria per
l'esercizio finanziario 2023;
Dispone
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione;
la notifica della presente ordinanza, a cura della Segreteria
della Sezione, alla Presidente della Regione Umbria e alla Procura
regionale della Corte dei conti per l'Umbria, nella qualita' di parti
del giudizio di parificazione, nonche' la comunicazione al Presidente
dell'Assemblea legislativa della Regione Umbria.
Cosi' deciso in Perugia, nella Camera di consiglio del giorno 11
ottobre 2024.
Il Presidente: Colosimo
Il Magistrato estensore: Leoni
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Norme della Regione Umbria – Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) – Finanziamento – Previsione di un trasferimento di risorse del fondo sanitario riferibile, indistintamente, a tutte le funzioni esercitate dall’Agenzia – Conferma, nelle previsioni autorizzatorie del bilancio di previsione per il triennio 2023-2025, dell’applicazione di questa forma di finanziamento per l’esercizio finanziario 2023 – Violazione della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici – Lesione del diritto alla salute – Violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – Lesione del principio di equilibrio dei bilanci pubblici e della sostenibilità della spesa.
Norme impugnate:
legge della Regione Umbria del 06/03/1998 Num. 9 Art. 16 Co. 1
legge della Regione Umbria del 01/08/2024 Num. 12 Art. 16 Co. 1
legge della Regione Umbria del 21/12/2022 Num. 18 Art. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 32 Co.
Costituzione Art. 81 Co.
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 119 Co. 1
decreto legislativo Art. 20 Co.
Camera di Consiglio del 22 settembre 2025 rel. D'ALBERTI
Testo dell'ordinanza
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 gennaio 2025
Ordinanza del 15 gennaio 2025 della Corte dei conti nel giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Umbria per
l'esercizio finanziario 2023.
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Umbria -
Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) -
Finanziamento - Previsione di un trasferimento di risorse del fondo
sanitario riferibile, indistintamente, a tutte le funzioni
esercitate dall'Agenzia - Conferma, nelle previsioni autorizzatorie
del bilancio di previsione per il triennio 2023-2025,
dell'applicazione di questa forma di finanziamento per l'esercizio
finanziario 2023.
- Legge della Regione Umbria 6 marzo 1998, n. 9 ("Norme sulla
istituzione e disciplina dell'Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente (A.R.P.A.)"), art. 16, comma 1, nel testo antecedente
a quello sostituito dall'art. 16, comma 1, lettera k), della legge
regionale 1° agosto 2024, n. 12 (Assestamento del Bilancio di
previsione della Regione Umbria 2024-2026 con modifiche di leggi
regionali); legge della Regione Umbria 21 dicembre 2022, n. 18
(Bilancio di previsione della Regione Umbria 2023-2025), art. 1.
(GU n. 9 del 26-02-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per l'Umbria
composta dai magistrati
Antonello Colosimo, Presidente - relatore;
Luigi Francesco De Leverano, consigliere - relatore;
Annalaura Leoni, primo referendario - relatore;
Costantino Nassis, referendario;
Antonino Geraci, referendario - relatore,
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Umbria per
l'esercizio finanziario 2023 e dei conti ad esso allegati per come
approvato dalla giunta regionale con delibera n. 716 del 18 luglio
2024 e trasmesso dalla Presidente della Regione Umbria in pari data;
Visti gli articoli 81, 97, 100, secondo comma, 103, secondo
comma, 111, 117, 119 e 134 della Costituzione, nonche' gli articoli 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante
modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1;
Vista la legge rinforzata 24 dicembre 2012, n. 243, in
particolare, gli articoli 9, 10, 12 e 20;
Visto il testo unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei
conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e
successive modificazioni e integrazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione 16 giugno 2000, n. 14, e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante
disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213, ed in particolare il comma 5 dell'art.
1, a mente del quale il rendiconto generale della regione e'
parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti, ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
Vista la legge della Regione Umbria 28 febbraio 2000, n. 13, di
disciplina generale della programmazione, del bilancio,
dell'ordinamento contabile e dei controlli interni della regione;
Visto lo statuto della Regione dell'Umbria approvato con legge
regionale 16 aprile 2005, n. 21 e successive modificazioni ed
integrazioni;
Viste la legge della Regione Umbria 21 dicembre 2022, n. 18,
«Bilancio di previsione della Regione Umbria 2023-2025» e la legge
della Regione Umbria 2 agosto 2023, n. 9, di «Assestamento del
bilancio di previsione della Regione Umbria 2023-2025 con modifiche
di leggi regionali»;
Visti il «Bilancio finanziario gestionale di previsione
2023-2025» (ex art. 39, comma 10, del decreto legislativo n.
118/2011), approvato con D.G.R. n. 1351 del 21 dicembre 2022, e il
«Bilancio finanziario gestionale di previsione 2023-2025 assestato»
approvato con D.G.R. n. 809 del 2 agosto 2023;
Visto il disegno di legge avente per oggetto il rendiconto
generale per l'esercizio finanziario 2023 della Regione Umbria,
approvato con D.G.R. n. 453 del 17 maggio 2024 e rettificato con
D.G.R. n. 554 del 12 giugno 2024 e con D.G.R. n. 652 del 9 luglio
2024;
Viste le note istruttorie trasmesse ed i correlati riscontri
pervenuti dalla giunta regionale;
Viste le note di questa Sezione n. 1714 e n. 1715 del 21 giugno
2024, con le quali e' stata inviata, rispettivamente alla regione e
alla Procura regionale della Corte dei conti, la minuta di relazione,
allo stato dell'istruttoria, contenente le osservazioni dei
magistrati relatori sui singoli aspetti della gestione finanziaria e
patrimoniale della regione nell'esercizio 2023;
Visti le precisazioni e i chiarimenti alle osservazioni contenute
nella minuta di relazione, resi dalla regione con nota prot. n.
0150344 del 27 giugno 2024, successivamente integrata con nota n.
0155375 del 3 luglio 2024;
Vista la deliberazione della Sezione n. 115/2024/PARI adottata
all'esito della nell'adunanza camerale per il contraddittorio del 4
luglio 2024, con la quale e' stato assegnato termine alle parti per
depositare memorie conclusive sull'oggetto del giudizio;
Viste la memoria presentata dalla Regione Umbria con nota n.
0159295 dell'8 luglio 2024 e la requisitoria della Procura regionale
per l'Umbria inviata in pari data;
Vista la D.G.R. n. 678 dell'11 luglio 2024, con la quale la
Giunta regionale ha ritirato il disegno di legge di rendiconto
generale dell'Amministrazione regionale per l'esercizio finanziario
2023 approvato con delibera del 17 maggio 2014, n. 453;
Vista la decisione n. 116/2024/PARI con la quale la Sezione,
all'esito dell'udienza del 12 luglio 2024, ha dichiarato «non luogo a
provvedere, in ordine alla decisione di parifica, avente ad oggetto
lo schema di Rendiconto generale della Regione Umbria per l'esercizio
2023 originariamente approvato con D.G.R. n. 453 del 17 maggio 2024 e
successive modificazioni ed integrazioni»;
Vista la D.G.R. n. 716 del 18 luglio 2024, con la quale la Giunta
regionale ha approvato il disegno di legge «predisposto in esecuzione
di quanto disposto con D.G.R. n. 678 dell'11 luglio /2024» avente per
oggetto «Rendiconto generale dell'amministrazione regionale per
l'esercizio finanziario 2023», la «Relazione» che lo accompagna e i
documenti a cio' correlati;
Vista l'ulteriore attivita' istruttoria espletata dalla Sezione;
Vista la nota di questa Sezione n. 2555 del 24 settembre 2024,
con la quale e' stata trasmessa alle parti, Procura regionale e
Regione Umbria, la minuta di relazione, allo stato dell'istruttoria,
contenente le osservazioni dei magistrati relatori sui singoli
aspetti della gestione finanziaria e patrimoniale dell'esercizio
2023;
Vista la nota prot. n. 0217934 del 30 settembre 2024, con la
quale la regione ha formulato precisazioni e chiarimenti alle
osservazioni di cui alla predetta minuta di relazione,
successivamente integrata con nota n. 0218025 di pari data;
Valutati gli esiti dell'attivita' istruttoria in ordine alla
verifica delle poste finanziarie e patrimoniali contenute nel
rendiconto generale della regione e nei conti ad esso allegati;
Vista la deliberazione di questa Sezione n. 135/2024/PARI, con la
quale si e' dato atto della definizione del contraddittorio all'esito
dell'adunanza camerale del 3 ottobre 2024;
Visto il decreto n. 3 del 3 ottobre 2024 con il quale il
Presidente della Sezione regionale di controllo ha fissato l'udienza
per il giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione Umbria - esercizio finanziario 2023, per il giorno 11 ottobre
2024;
Vista la requisitoria del pubblico ministero del 10 ottobre 2024
recante la richiesta di rimessione della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16, primo comma, legge regionale n. 9/1998
nel testo, applicabile ratione temporis, anteriore alle modifiche
apportatevi con legge regionale 12/2024 e, comunque, di esclusione
dalle poste passive del perimetro sanitario dell'esercizio
dell'importo di euro 14.213.516,19 di cui al capitolo 02490 S e, per
l'effetto, di diniego di parificazione del rendiconto generale della
Regione Umbria relativo all'esercizio 2023, nei termini in cui
formulato;
Uditi, alla pubblica udienza dell'11 ottobre 2024: i relatori,
Presidente Antonello Colosimo, Consigliere Luigi Francesco De
Leverano, primo referendario Annalaura Leoni e referendario Antonino
Geraci; il pubblico ministero, nella persona del Procuratore
regionale f.f., Cons. Antongiulio Martina e la Presidente della
Giunta regionale, Donatella Tesei; con l'assistenza della dott.ssa
Antonella Castellani, in qualita' di Segretario verbalizzante;
Vista la decisione 147/2024/PARI di pari data con la quale il
Collegio ha parificato il rendiconto generale della Regione Umbria
per l'esercizio 2023 ad eccezione del capitolo di spesa 2490 e
conseguenti effetti, in relazione al quale ha sospeso il giudizio,
rinviando a separato provvedimento la proposizione, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, nei termini di cui in
motivazione, della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
16 della legge della Regione Umbria 6 marzo 1998, n. 9, nel testo
antecedente alle modifiche apportate dalla legge regionale 1° agosto
2024, n. 12, e disposizioni correlate;
Premesso in fatto
1. In data 17 maggio 2024 questa Sezione regionale di controllo
ha ricevuto il disegno di legge di rendiconto generale della Regione
Umbria per l'esercizio finanziario 2023 - approvato in pari data
dalla Giunta regionale con D.G.R. n. 453 e successivamente emendato
con D.G.R. n. 554 del 12 giugno 2024 e con D.G.R. n. 652 del 9 luglio
2024 - trasmesso per consentire lo svolgimento del giudizio di
parificazione, ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di
cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, come previsto dall'art.
1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con
modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
1.1. La Sezione ha, pertanto, svolto i dovuti approfondimenti
istruttori sulla legittimita' e regolarita' della gestione
nell'esercizio, per poi trasmettere, con note prot. n. 1714 e n. 1715
del 21 giugno 2024, rispettivamente alla regione e alla Procura
regionale, la minuta di relazione, allo stato degli atti, contenente
gli esiti delle indagini e le osservazioni dei magistrati relatori
sui singoli aspetti della gestione finanziaria e patrimoniale
regionale dell'esercizio 2023, in merito alle quali la regione ha
formulato precisazioni e reso chiarimenti (nota prot. n. 0150344 del
27 giugno 2024, successivamente integrata con nota n. 0155375 del 3
luglio 2024, nonche' documentazione trasmessa con note prot. n.
0156846 e n. 0156854 del 4 luglio 2024).
1.2. Nel corso della adunanza camerale per il contraddittorio
orale con la Procura regionale e la Regione Umbria svoltasi il 4
luglio 2024, l'organo requirente ha espresso dubbi in merito alla
legittimita' del finanziamento delle funzioni dell'Agenzia regionale
per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.) dell'Umbria, pari ad euro
14.213.516,19, disposto ai sensi dell'art. 16 della legge regionale 6
marzo 1998, n. 9, a valere su risorse del Fondo sanitario nazionale,
in considerazione dei principi espressi dalla Corte costituzionale
con pronuncia n. 1/2024.
Con deliberazione n. 115/2024/PARI, il Collegio ha, pertanto,
assegnato termine alle parti per depositare memorie conclusive
sull'oggetto del giudizio e, con nota prot. n. 1849 del 6 luglio
2024, il Magistrato istruttore ha posto, quindi, alla regione
ulteriori specifici quesiti in merito alle risorse destinate
nell'esercizio 2023 al finanziamento annuale dell'A.R.P.A. umbra.
La regione ha formulato le proprie considerazioni con nota n.
0159295 dell'8 luglio 2024; la Procura regionale, con requisitoria
depositata in pari data e trasmessa alla regione con nota prot. n.
1862, ha concluso chiedendo alla Sezione di sollevare questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16 della legge regionale n.
9/1998 - per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e)
Cost. avuto riguardo alla norma interposta di cui all'art. 20 decreto
legislativo 118/2011, con gli articoli 117, secondo comma, lettera m)
e 32 Cost. nonche' con gli articoli 81, sesto comma, 97 e 119, primo
comma, Cost. - e, comunque, di escludere l'importo di euro
14.213.516,19 di cui al capitolo 02490 S dal perimetro sanitario,
rideterminando conseguentemente il disavanzo da recuperare ex art.
42, commi 1 e 12, del decreto legislativo n. 118/2011, e, per
l'effetto, di negare la parificazione del rendiconto generale della
Regione Umbria relativo all'esercizio 2023, nei termini in cui
formulato.
2. Con deliberazione n. 678 dell'11 luglio 2024, avente ad
oggetto «Rendiconto generale dell'amministrazione regionale per
l'esercizio finanziario 2023. Determinazioni», la Giunta regionale,
preso atto dei contenuti della deliberazione della Sezione n.
115/2024/PARI e del verbale allegato alla medesima, nonche' delle
successive note della Sezione n. 1849 del 6 luglio 2024 e n. 1862
dell'8 luglio 2024, inerenti all'utilizzazione del capitolo 2490_S
del bilancio regionale 2023 per il finanziamento delle attivita' di
ARPA Umbria, nonche' delle memorie conclusive tramesse dalla stessa
regione l'8 luglio 2024, ha ritirato il disegno di legge di
Rendiconto generale dell'amministrazione regionale per l'esercizio
finanziario 2023 approvato, dando mandato ai propri servizi di
predisporne una nuova versione «prevedendo un accantonamento
cautelativo e prudenziale di euro 14.213.516,19 nelle more della
predisposizione delle modifiche da apportare all'art. 16 della legge
regionale n. 9/1998 anche a seguito del confronto e delle eventuali
osservazioni della Corte dei conti e del comunicato della Conferenza
delle regioni dell'11 luglio in ordine alle iniziative che saranno
assunte dalla medesima, a livello nazionale, relativamente alle
modalita' di finanziamento delle Agenzie regionali».
2.1. La Sezione, pertanto, con decisione n. 116/2024/PARI,
all'esito dell'udienza del 12 luglio 2024, ha dichiarato «non luogo a
provvedere, in ordine alla decisione di parifica, avente ad oggetto
lo schema di Rendiconto generale della Regione Umbria per l'esercizio
2023 originariamente approvato con D.G.R. n. 453 del 17 maggio 2024 e
successive modificazioni ed integrazioni».
3. Il disegno di legge avente ad oggetto il «Rendiconto generale
dell'amministrazione regionale per l'esercizio finanziario 2023» e'
stato, quindi, nuovamente approvato con deliberazione della Giunta
regionale n. 716 del 18 luglio 2024, presentato in pari data a questa
Sezione con nota n. 0168229.
Dai dati di rendiconto emergeva (rectius, veniva confermato) che
la Regione Umbria avesse disposto, ai sensi dell'art. 16 della legge
regionale n. 9/1998, un trasferimento di risorse all'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.), pari ad euro
14.213.516,19, come risultante dalle movimentazioni del capitolo
della parte spesa del rendiconto per l'esercizio 2023 n. 2490_S
(intestato «art. 20, comma 2 - Spese per il finanziamento
dell'attivita' dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente
(A.R.P.A.) - art. 16, legge regionale 6 marzo 1998, n. 9»), a valere
su risorse del Fondo sanitario nazionale (FSN).
Risultava, inoltre, valorizzato un (nuovo) accantonamento al 31
dicembre 2023 per «rischi copertura art. 16 legge regionale n.
9/1998» dell'importo di euro 14.213.516,19, corrispondente alla quota
del finanziamento erogato nel corso del 2023 all'A.R.P.A., disposto,
ai sensi dell'art. 16, comma 1, della legge reg. n. 9/1998, a valere
sulle risorse del FSN.
L'accantonamento risulta essere stato destinato, secondo quanto
riportato nella Relazione sulla gestione, «a far fronte all'eventuale
rischio di copertura con fondi regionali del finanziamento erogato
nell'esercizio 2023»; in tale documento si rappresenta, inoltre, che
«a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 4
gennaio 2024 con la quale e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 90, comma 10 della legge della Regione
Siciliana n. 6/2001, che, analogamente alla norma della Regione
Umbria, dispone l'assegnazione alla propria ARPA di una quota di
finanziamento ordinario annuale a carico del Fondo sanitario
regionale, la Giunta regionale ha ritenuto opportuno, nelle more
della predisposizione delle modifiche da apportare alla legge
regionale n. 9/1998 e delle iniziative che saranno assunte a livello
nazionale dalla Conferenza delle regioni, relativamente alle
modalita' di finanziamento delle ARPA, procedere ad un accantonamento
cautelativo nel Rendiconto di una somma pari all'intera quota di
Fondo sanitario regionale erogato ad ARPA nell'esercizio 2023».
4. Parallelamente, con legge regionale 1° agosto 2024, n. 12
«Assestamento del Bilancio di previsione della Regione Umbria
2024-2026 con modifiche di leggi regionali», venivano disposte
modificazioni alla legge regionale 6 marzo 1998, n. 9, tra le quali
l'integrale sostituzione dell'art. 16.
5. All'esito degli ulteriori accertamenti istruttori disposti
dalla Sezione, con nota n. 2555 del 24 settembre 2024, e' stata
trasmessa alle parti, Procura regionale e Regione Umbria, la nuova
minuta di relazione, allo stato degli atti, contenente le
osservazioni dei magistrati relatori sui singoli aspetti della
gestione finanziaria e patrimoniale dell'esercizio 2023.
In particolare, veniva sottoposta nuovamente al contraddittorio
delle parti la questione relativa alla rilevanza nella fattispecie di
quanto affermato dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 1/2024
- ed in particolare, pertanto, della conformita' a Costituzione
dell'art. 16 della legge regionale n. 9/1998 - alla luce degli
elementi emersi all'esito degli approfondimenti istruttori disposti e
del contraddittorio cartolare.
La regione ha formulato le proprie (ulteriori) controdeduzioni
con memorie del 30 settembre 2024 (nota prot. n. 0217934, integrata
con nota n. 0218025).
5.1. Nell'adunanza del 3 ottobre 2024 le parti hanno, quindi,
espresso le proprie considerazioni in merito agli esiti degli
accertamenti effettuati. La regione ha trasmesso ulteriori note in
data 3 ottobre 2024 (prot. n. 0221264) e in data 8 ottobre 2024
(prot. n. 0224155), sostenendo, con deduzioni in fatto ed
argomentazioni in punto di diritto, la sostanziale finalizzazione del
finanziamento disposto ai sensi della richiamata normativa al
soddisfacimento di esigenze riconducibili ai livelli essenziali di
assistenza.
La Procura regionale ha depositato requisitoria scritta in data
10 ottobre 2024 (prot. n. 131), rinnovando conclusivamente le
medesime richieste gia' formulate con l'atto depositato in occasione
dell'udienza del 12 luglio 2024.
6. Con decisione 147/2024/PARI, il cui dispositivo e' stato letto
all'esito dell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2024, il Collegio ha
parificato il rendiconto generale della Regione Umbria per
l'esercizio 2023 ad eccezione del capitolo di spesa 2490 e dei
conseguenti effetti, in relazione al quale ha sospeso il giudizio,
per sollevare, con la presente separata ordinanza, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16 della legge della Regione
Umbria 6 marzo 1998, n. 9, nel testo antecedente alle modifiche
apportate dalla legge regionale 1° agosto 2024, n. 12, e delle
disposizioni correlate.
Considerato in diritto
7. Il Collegio assume di poter considerare ormai acquisita la
legittimazione delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti a sollevare questioni di legittimita' costituzionale in via
incidentale di leggi che le stesse si trovino ad applicare nel corso
del giudizio di parificazione del rendiconto delle regioni, per
motivi che abbiano una incidenza - diretta o mediata - sugli
equilibri di bilancio (da ultimo Corte costituzionale n. 120/2024; n.
39/2024), anche in relazione a parametri ulteriori e diversi
dall'art. 81 della Costituzione, ivi compresi quelli attinenti alla
definizione del riparto di competenze tra Stato e Regioni, qualora
l'accertamento della relativa lesione da parte della norma
legittimante la spesa si rifletta, in ultimo, sugli effetti - in
termini di parificabilita' o meno di una singola posta contabile -
del sindacato reso in sede di parifica (in questo senso, in
particolare, Corte costituzionale n. 196/2018 e n. 138/2019).
8. L'art. 16 della legge regionale umbra 6 marzo 1998, n. 9
regola il finanziamento delle funzioni esercitate dall'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.) dell'Umbria,
istituita e disciplinata dalla stessa legge regionale, adottata per
dare applicazione alle disposizioni statali di riorganizzazione dei
controlli ambientali intervenute a seguito dell'abrogazione, con
referendum del 18 aprile 1993, di alcune disposizioni della legge 23
dicembre 1978, n. 833, che affidavano alle unita' sanitarie locali i
controlli in materia ambientale, funzioni esercitate tramite i
presidi multizonali di prevenzione.
8.1. Piu' precisamente, l'art. 03 del decreto-legge 4 dicembre
1993, n. 496, introdotto in sede di conversione con legge 21 gennaio
1994, n. 61, ha previsto l'attribuzione dello svolgimento delle
attivita' tecnico-scientifiche per la protezione dell'ambiente di
interesse regionale e delle ulteriori attivita' tecniche di
prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale, eventualmente
individuate dalle regioni e dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano, ad agenzie da istituirsi con leggi regionali o provinciali,
con attribuzione alle medesime o alle relative articolazioni
territoriali delle funzioni, del personale, dei beni mobili e
immobili, delle attrezzature e della dotazione finanziaria dei
presidi multizonali di prevenzione, nonche' del personale,
dell'attrezzatura e della dotazione finanziaria dei servizi delle
unita' sanitarie locali adibiti alle attivita' tecnico-scientifiche
per la protezione dell'ambiente; e' stato consentito anche l'utilizzo
di personale gia' in organico presso le regioni o presso enti
finanziati con risorse regionali, con corrispondente riduzione degli
organici regionali, dei relativi oneri e dei trasferimenti destinati
agli enti, finanziati con risorse regionali, di provenienza del
personale dell'Agenzia.
La normativa statale ha espressamente escluso (art. 03, comma 2)
che dall'istituzione delle Agenzie regionali derivassero oneri
aggiuntivi per le regioni.
8.2. La legge regionale dell'Umbria 6 marzo 1998, n. 9 ha,
pertanto, istituito (art. 1) l'Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente (A.R.P.A.) dell'Umbria, dotata di personalita'
giuridica pubblica, autonomia tecnico-giuridica, amministrativa e
contabile e sottoposta alla vigilanza della Giunta regionale, con
compiti di consulenza e di supporto tecnico-scientifico per le
attivita' pubbliche e private di cui all'art. 1 del decreto-legge 4
dicembre 1993, n. 496 , convertito nella legge 21 gennaio 1994, n.
61, ulteriormente specificati all'art. 2.
8.2.1. All'art. 16, rubricato «Norma finanziaria», sono state,
quindi, definite le modalita' di finanziamento dell'Agenzia
neoistituita.
In particolare, il legislatore regionale ha previsto, in termini
generali, che «In attesa della determinazione da parte dello Stato
della quota del fondo sanitario nazionale da destinare al
finanziamento delle agenzie regionali per la protezione ambientale,
agli oneri derivanti dall'attuazione della presente legge» la regione
facesse fronte «mediante l'istituzione del capitolo 2490 nella parte
spesa del bilancio regionale, sul quale sono iscritte per l'esercizio
finanziario in corso lire 9.000.000.000 (nove miliardi); il capitolo
del bilancio regionale relativo al fondo sanitario nazionale, per il
medesimo esercizio, e' ridotto di pari importo» (comma 1).
E' stato, poi, stabilito che ulteriori risorse del bilancio
regionale determinate dalla Giunta regionale e provenienti da
ecotasse, nonche' da fondi comunitari e statali fossero assegnate
all'A.R.P.A. per lo svolgimento di specifiche attivita' di competenza
(comma 2).
Conclusivamente, come chiarito dall'art. 15, comma 2, le risorse
finanziarie dell'A.R.P.A. risultavano costituite dalla dotazione
finanziaria annualmente assegnata dalla regione, di cui all'art. 16,
dai proventi derivanti dalle attivita' svolte sulla base delle
convenzioni con gli enti locali (art. 3, commi 2 e 3) e con le Unita'
sanitarie locali, (art. 4, comma 3), nonche' dalle entrate per
prestazioni a favore di terzi (art. 12, comma 2).
8.3. Il legislatore statale e' nuovamente intervenuto in materia
con legge 28 giugno 2016, n. 132, di «Istituzione del Sistema
nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale»,
regolando specificamente anche ruolo e funzioni delle Agenzie
regionali all'interno del sistema nazionale, pur sempre demandando
alla normativa regionale la definizione di struttura, funzionamento,
finanziamento e pianificazione delle attivita' delle stesse (art. 7).
In particolare, le agenzie sono chiamate a svolgere le attivita'
istituzionali tecniche e di controllo obbligatorie necessarie a
garantire il raggiungimento nei territori di rispettiva competenza
dei Livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA),
che, applicazione in materia ambientale dei LEP (art. 2, comma 1,
lettera e), costituiscono il livello minimo omogeneo in tutto il
territorio nazionale per le attivita' declinate dall'art. 3 «Funzioni
del Sistema nazionale», che quest'ultimo e' tenuto a garantire «anche
ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva
previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria» (art. 9); la
definizione dei LEPTA e dei criteri di finanziamento per il
raggiungimento dei medesimi e' stata demandata a decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, allo stato non ancora
intervenuto.
8.4. La Regione Umbria ha adeguato la normativa regionale
all'impianto definito dalla legge n. 132/2016 con un articolato
intervento di modifica della legge regionale n. 9/1998, operato con
legge regionale 16 luglio 2020, n. 7. All'esito, risulta confermato
il modello di finanziamento delle funzioni dell'Agenzia; in
particolare, alcuna modifica e' stata apportata in tale occasione
all'art. 16.
8.5. Come anticipato, il legislatore regionale e' nuovamente
intervenuto in materia con la legge regionale 1° agosto 2024, n. 12,
nella pendenza del giudizio di parificazione del rendiconto 2023, in
particolare modificando il testo dell'art. 16 che, nel testo
attualmente vigente, prevede che «1. Il finanziamento degli oneri
derivanti dall'attuazione della presente legge e' assicurato nel modo
seguente: a) per tutte le funzioni e le attivita', associate
direttamente e indirettamente alla prevenzione collettiva e al
controllo dei rischi sanitari, alla tutela della salute e della
sicurezza degli ambienti aperti e confinati, correlate all'erogazione
dei LEPTA riconducibili ai livelli essenziali di assistenza sanitaria
(LEA), mediante una quota del Fondo sanitario regionale determinata
annualmente, in ragione degli obiettivi definiti nel Piano di cui
all'art. 1-bis, comma 3, fino all'importo massimo di euro
14.213.516,19 disponibile alla Missione 13, Programma 01, Titolo 1,
del Bilancio regionale di previsione; b) per il finanziamento del
contributo di cui al comma 2, lettera b) del precedente art. 15,
quantificato in euro 100.000,00 per il triennio 2024- 2026, mediante
le risorse disponibili della Missione 09, Programma 02, Titolo 1, del
Bilancio di previsione 2024-2026.
2. La regione e' altresi' autorizzata a conferire all'A.R.P.A.
ulteriori risorse, nell'ambito della vigente legislazione regionale,
per lo svolgimento di attivita' e/o progetti specifici.
3. Per gli anni successivi il contributo di cui al precedente
comma 1, lettera b) e' determinato annualmente con la legge di
bilancio, ai sensi dell'art. 38, comma 1 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42)».
Conformemente, l'art. 15, comma 2, ora stabilisce che «2. Nelle
more della definizione da parte dello Stato dei criteri di
finanziamento del Sistema nazionale a rete per la protezione
dell'ambiente di cui alla legge n. 132/2016 , le entrate
dell'A.R.P.A. sono costituite da: a) una quota del Fondo sanitario
regionale ad essa destinata annualmente dalla regione, determinata in
relazione agli obiettivi dei livelli delle prestazioni LEPTA
riconducibili ai livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA)
definiti nel Piano di cui all'art. 1-bis, comma 3; b) un contributo
annuale attribuito dalla regione per l'espletamento di ulteriori
attivita' non riconducibili ai LEA assegnate all'A.R.P.A. dalla
regione stessa; c) ulteriori risorse regionali determinate dalla
Giunta regionale e provenienti da ecotassa, nonche' da fondi
comunitari e statali, per lo svolgimento di attivita' e/o progetti
specifici commissionati dalla regione all'Agenzia; d) gli eventuali
finanziamenti destinati all'A.R.P.A. dalle province, dai comuni e
dalle aziende sanitarie sulla base delle convenzioni di cui all'art.
3, commi 2 e 3 e all'art. 4, comma 3; e) i proventi per prestazioni
fornite ad altri enti pubblici o a privati compatibilmente con le
proprie finalita' istituzionali; f) finanziamenti statali aggiuntivi
per specifiche finalita'; g) finanziamenti dell'Unione europea per
progetti specifici; h) lasciti e donazioni; i) le rendite dal
patrimonio; l) ogni altra entrata acquisita in conformita' alle norme
che ne disciplinano l'attivita'».
9. Dalla ricostruzione del quadro normativo deriva, pertanto,
che, attraverso quanto disposto dall'art. 16 della legge regionale
umbra n. 9/1998 - nella formulazione antecedente alle recenti
modifiche apportate con legge regionale n. 12/2024 - il legislatore
regionale abbia delineato le modalita' di finanziamento della
A.R.P.A. umbra consentendo, in particolare, un trasferimento di
risorse del fondo sanitario indistinto - «in attesa della
determinazione da parte dello Stato della quota del fondo sanitario
nazionale da destinare al finanziamento delle agenzie regionali per
la protezione ambientale» (cosi' art. 16, comma 1) - volte
indistintamente a sostenere gli «oneri derivanti dall'attuazione
della presente legge», e, pertanto, genericamente tutti i compiti
assegnati all'Agenzia; cio' (i) istituendo il capitolo 2490 nella
parte spesa del bilancio regionale e (ii) iscrivendovi risorse,
quantificate per l'esercizio in corso, reperite attraverso la pari
riduzione degli importi assegnati al capitolo del bilancio regionale
relativo al fondo sanitario nazionale. Tale meccanismo ha trovato
conferma attraverso l'applicazione della citata disposizione nei
successivi esercizi, ivi compreso l'esercizio 2023, in ragione delle
previsioni autorizzatorie contenute nella legge di bilancio di
previsione (per l'esercizio d'interesse, art. 1, legge regionale 21
dicembre 2022, n. 18) e, conseguentemente, delle specifiche
indicazioni contenute nel correlato bilancio finanziario gestionale
di previsione adottato ai sensi dell'art. 39, comma 10, del decreto
legislativo n. 118/2011 (nella fattispecie, D.G.R. n. 1351 del 21
dicembre 2022).
Al delineato modello generale di finanziamento si affianca -
quale eccezione alla regola - la previsione del comma 2 del citato
art. 16, che prevede la destinazione di ulteriori risorse del
bilancio regionale determinate dalla Giunta regionale e provenienti
da ecotasse, fondi comunitari e statali, allo svolgimento di
specifiche attivita' di competenza dell'A.R.P.A.
L'impianto trova, quindi, conferma nell'art. 15, comma 2, della
legge regionale n. 9/1998, che riepiloga le risorse finanziarie
dell'Agenzia, costituite dalla dotazione finanziaria annualmente
assegnata dalla regione, di cui all'art. 16, e dai proventi derivanti
dalle attivita' svolte sulla base delle convenzioni con enti locali,
ASL e altri soggetti pubblici e privati.
10. Con sentenza 23 novembre 2023-4 gennaio 2024, n. 1, la Corte
costituzionale - nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 90, comma 10, legge regionale siciliana n. 6/2001, come
sostituito dall'art. 58, comma 2, legge regionale siciliana n.
9/2015, che prevedeva che tutte le spese per il funzionamento
all'A.R.P.A. siciliana potessero trovare copertura, in maniera
indistinta, nel Fondo sanitario regionale - ha ritenuto la
disposizione censurata violativa dei principi fondamentali in materia
di armonizzazione dei bilanci pubblici, in relazione alla norma
interposta di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 118 del
2011, nonche' chiarito che quest'ultima disposizione richiede alle
Regioni di garantire, nell'ambito del bilancio, un'esatta
perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento
del proprio servizio sanitario regionale, stabilendo cosi' le
condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle
risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni, al fine di
evitare opacita' contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati
alla garanzia dei LEA. Il citato art. 90, comma 10, non distingueva,
invero, tra spese necessarie a garantire le prestazioni afferenti ai
LEA e quelle destinate a prestazioni di natura non sanitaria, come
tali non finanziabili attraverso il Fondo sanitario regionale.
Ed, invero, l'art. 20, comma 1, del decreto legislativo n.
118/2011, impone alle regioni, nell'ambito del bilancio regionale,
l'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al
finanziamento del proprio servizio sanitario regionale, al fine di
consentire la confrontabilita' immediata fra le entrate e le spese
sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli
atti di determinazione del fabbisogno sanitario regionale standard e
di individuazione delle correlate fonti di finanziamento, nonche'
un'agevole verifica delle ulteriori risorse rese disponibili dalle
regioni per il finanziamento del medesimo servizio sanitario
regionale per l'esercizio in corso. Come chiarito dalla Corte
costituzionale, nella richiamata pronuncia, «per conseguire tale
obiettivo, nello stesso comma 1 si prescrive l'adozione di
un'articolazione di capitoli di bilancio che consenta di garantire
«separata evidenza» delle grandezze ivi tipizzate, la prima delle
quali, nella Sezione A) "[e]ntrate" (lettera a), indica il
"finanziamento sanitario ordinario corrente quale derivante» dalle
richiamate fonti di programmazione, cui corrisponde, alla lettera a)
della Sezione B) "[s]pesa", la "spesa sanitaria corrente per il
finanziamento dei LEA [...]". Per il perimetro sanitario cosi'
portato ad evidenza, sono poi fissate specifiche regole contabili
che, come enuncia il successivo comma 2, sono volte a "garantire
effettivita' al finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria"».
Nei propri precedenti, dalla stessa richiamati, e' stato
segnalato che il citato art. 20 «"stabilisce condizioni indefettibili
nella individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli
essenziali delle prestazioni", da cui scaturisce "l'impossibilita' di
destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per
il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma
diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi"»
(sentenza n. 132 del 2021); la norma interposta e' stata ritenuta
«specificamente funzionale, coerentemente con la rubrica della stessa
(Trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione delle risorse al
finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali), a evitare
opacita' contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati alla
garanzia dei LEA» (sentenza n. 233 del 2022).
Analogo schema risulta seguito dall'art. 16, comma 1, della legge
regionale umbra n. 9/1998, che, pertanto, il Collegio ritiene si
ponga anch'esso in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., in relazione alla norma interposta di cui all'art. 20 del
decreto legislativo n. 118 del 2011, in via sopravvenuta, essendo il
testo normativo antecedente non solo al decreto legislativo n.
118/2011, ma anche alla riforma costituzionale del 2001; la norma
regionale, invero, non introduce - ne' avrebbe potuto, quando fu
adottata - alcuna correlazione tra il trasferimento di risorse del
fondo sanitario all'A.R.P.A. e l'erogazione di servizi afferenti ai
LEA e, pertanto, altera la struttura del perimetro sanitario
prescritto dal citato art. 20, vanificando, cosi', gli obiettivi di
armonizzazione contabile che la disposizione normativa statale
persegue, dando contenuto al parametro costituzionale.
Ne' il Collegio ha ritenuto dissuasive le ampie argomentazioni
fornite dall'Amministrazione regionale, volte a dimostrare una
sostanziale coincidenza tra il perseguimento istituzionale dei LEPTA
- peraltro, allo stato, ancora privi di completa attuazione, stante
la mancata adozione degli atti di definizione degli stessi - e la
realizzazione dei LEA, attraverso la valorizzazione delle funzioni di
prevenzione della salute collettiva che le A.R.P.A. si vedono
intestate, che giustificherebbero l'assegnazione delle risorse del
FSR.
La regione ha, invero, sostenuto, gia' nelle prime difese, la
sostanziale finalizzazione del finanziamento disposto ai sensi della
richiamata normativa al soddisfacimento di esigenze riconducibili ai
livelli essenziali di assistenza. L'amministrazione ha inteso, in
particolare, valorizzare la stretta correlazione tra la stessa
istituzione delle A.R.P.A. e l'esercizio di funzioni sanitarie e la
ascrivibilita' dei compiti assegnati alle stesse al settore
sanitario, di ricerca, di indagine e di prevenzione, in ottica di
prevenzione per la salute; in particolare, e' stata segnalata
l'integrazione tra le prestazioni rese dal sistema di protezione
ambientale e la prevenzione collettiva e la sanita' pubblica previste
quali LEA - ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 gennaio 2017 di definizione e aggiornamento degli stessi
- al cui perseguimento le A.R.P.A. concorrerebbero mediante
l'espletamento delle proprie attivita' istituzionali conferite
dall'art. 3 della legge n. 132/2016, declinate attraverso il Catalogo
dei servizi e rese uniformi a livello nazionale attraverso i livelli
essenziali di prestazioni tecniche ambientali (LEPTA).
In sintesi, la regione ha, da un lato, confermato che il
finanziamento delle funzioni dell'A.R.P.A. avvenga in principal modo
ed in via generalizzata attraverso l'attribuzione di risorse del
Fondo sanitario indistinto; ha cercato, pero', di dimostrare che le
attivita' svolte dall'Agenzia non possano ritenersi globalmente
estranee a finalita' pertinenti con l'utilizzo di risorse afferenti
al perimetro sanitario. A tali fini ha fornito prospetti elaborati
sulla base dei dati contabili dell'Agenzia che riconducono risorse
anche superiori all'intero ammontare del finanziamento a carico del
Fondo sanitario all'erogazione di LEPTA sostanzialmente ricondotti
dalla regione ai LEA.
Sul punto si ritiene dirimente il richiamo alle considerazioni
espresse dalla Corte costituzionale nella citata pronuncia n. 1/2024
e, soprattutto, nella precedente pronuncia n. 172/2018, ove
chiaramente si afferma che «le funzioni spettanti all'ARPA sono solo
in minima parte riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu e
[...], anche alla luce dei principi posti dalla recente legge 28
giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per la
protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale), il sistema di finanziamento, di
qualificazione e di controllo delle agenzie ambientali deve
considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore
sanitario».
La Sezione, anche in considerazione di quanto chiaramente
affermato dalla Corte costituzionale, non esclude, conclusivamente,
che l'A.R.P.A. Umbria, attraverso le risorse del FSR che le vengono
attribuite, possa svolgere - ed in effetti svolga - anche attivita'
correlate all'erogazione dei LEA, in particolare di «Prevenzione
collettiva e Sanita' pubblica»; la garanzia delle attivita' a queste
ultime riferibili rimane, comunque, compito del Servizio sanitario
nazionale, come chiaramente indicato dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, ma gia' ricavabile dagli
articoli 7-bis e ss. del decreto legislativo n. 502/1992, che,
infatti, contempla forme di coordinamento con le A.R.P.A. (art.
7-quinquies) per l'integrazione tra politiche sanitarie e politiche
ambientali, richiamate dallo stesso decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 2017 con specifico riferimento agli
interventi di tutela della salute e della sicurezza degli ambienti
aperti e confinati. Si ritiene, pertanto, che tale eventuale
partecipazione all'assicurazione dei livelli essenziali di assistenza
come innanzi specificati non possa considerarsi permeare in via
generale tutto l'operato dell'Agenzia, si' da giustificare un
indistinto finanziamento delle sue funzioni attraverso risorse da
destinare ai LEA, comprendendo anche quelle attivita' non riferibili
ai medesimi.
Al descritto profilo di non conformita' a Costituzione della
norma di finanziamento dell'A.R.P.A. umbra - che pur potrebbe
esaurire ogni ragionamento circa la non manifesta infondatezza dei
dubbi di costituzionalita' sorti al Collegio rimettente, in quanto
favorevolmente scrutinato, come detto, in fattispecie che si ritiene
sostanzialmente coincidente, nella richiamata sentenza n. 1/2024
della Corte costituzionale - si affiancano, a giudizio della Sezione,
ulteriori censure di incostituzionalita', che strettamente si
correlano alle considerazioni gia' esposte, in una lettura di sistema
delle disposizioni costituzionali e interposte che sostanziano la
tutela e la garanzia del diritto alla salute attraverso il principio
di equilibrio di bilancio; temi in parte rappresentati anche in sede
di rimessione delle questioni esitate nella citata pronuncia 1/2024
(Corte dei conti, SS. RR. Siciliane ordinanza n. 2/2023), su cui la
Corte non ha ritenuto necessario soffermarsi, qualificandole
assorbite, e che, pertanto, si valorizzano e ripropongono a corredo
degli argomenti gia' sviluppati.
Si prospetta la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali» - tra i quali e' da annoverarsi il
diritto alla salute, tutelato dall'art. 32 Cost. - «che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale», anch'essa, peraltro, da
correlarsi alle disposizioni del decreto legislativo n. 118/2011, in
particolare l'art. 20, che, attraverso regole di trasparenza,
esprimono e impongono un vincolo tra risorse e finalita' da
perseguire quale modalita' contabile finalizzata alla effettivita'
del finanziamento ed alla conseguente garanzia dei LEA; la
destinazione a generico favore del funzionamento dell'A.R.P.A. di
risorse del perimetro sanitario e', in ultima analisi, suscettibile
di pregiudicare l'effettiva erogazione dei LEA, minando la stessa
tutela del diritto alla salute (fondamentale, come di recente
ribadito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 195/2024),
distraendo ad altri fini risorse destinate alla sua garanzia.
Si ritiene, poi, concretizzata la violazione degli articoli 81,
97, primo comma, e 119, primo comma, Cost, posti a garanzia
dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilita' della spesa, dato
l'ampliamente della capacita' di spesa ordinaria, che deriva
dall'aver destinato risorse riservate ai LEA a finalita' estranee al
perimetro, che la regione avrebbe dovuto soddisfare attraverso
risorse ordinarie di bilancio.
Ne' puo' ritenersi possibile fornire alla disposizione una
lettura che la riconduca all'interno del compatibile con il testo
costituzionale, salvi l'esondazione dal perimetro interpretativo e un
non ammissibile sconfinamento in attivita' di manipolazione del testo
normativo. La disposizione, invero, nulla prevede (ne', invero,
avrebbe potuto prevedere, non essendo stata oggetto di interventi di
modifica a fronte del mutato quadro costituzionale, salvo i
recentissimi operati nel 2024) che possa consentirne una lettura che
correli il suddetto finanziamento al perseguimento dei LEA o che
comunque rinvii ad attivita' programmatorie e di rendicontazione che
diano fondamento e consentano di ritenere rispettato il parametro di
trasparenza incarnato dall'art. 20 del decreto legislativo n.
118/2011.
11. La questione della conformita' a Costituzione dell'art. 16,
comma 1, della legge regionale n. 9/1998 e delle correlate
disposizioni che ne hanno confermato l'applicazione anche
nell'esercizio finanziario 2023, ritenuta non manifestamente
infondata per le ragioni esposte, assume, a giudizio del Collegio,
specifica rilevanza nel giudizio di parificazione del rendiconto
generale della Regione Umbria per tale esercizio.
La Sezione ha potuto, invero, accertare che tali disposizioni
rappresentano il fondamento normativo sulla scorta del quale la
regione nell'esercizio di riferimento ha disposto un trasferimento di
euro 14.213.516,19 a valere su risorse del Fondo sanitario, volte a
sostenere, come illustrato, in via generale e indistinta lo
svolgimento delle funzioni assegnate all'A.R.P.A.
Ove, pertanto, il vaglio di costituzionalita' delle disposizioni
censurate si concludesse in termini conformi a quanto prospettato dal
Collegio, con conseguente rimozione delle medesime dall'ordinamento
giuridico, la Sezione dovrebbe accertare, quale conseguenza,
l'illegittimita' della spesa disposta dalla regione a favore di
A.R.P.A. a valere su risorse del FSR e priva di correlazione con
l'erogazione dei LEA, con conseguente esclusione dalle poste passive
del perimetro sanitario dell'esercizio dell'importo di euro
14.213.516,19 di cui al capitolo 02490_S; il saldo di quest'ultimo
registrerebbe, pertanto, un risultato positivo, essendo maggiore il
totale delle entrate vincolate rispetto al totale delle spese
legittimamente in esso computabili e per lo stesso importo andrebbe
dunque ricalcolata in aumento la parte vincolata del risultato di
amministrazione, ai sensi dell'art. 42, comma 1, del decreto
legislativo n. 118 del 2011 (Corte cost., sentenza n. 233/2022).
Dagli accertamenti istruttori, il Collegio non ha ritenuto
possibile desumere - per escludere l'eventuale rilevanza in concreto
della censura - la sussistenza di alcuna effettiva predeterminata
correlazione tra il conferimento di risorse del FSR all'A.R.P.A. ed
il perseguimento dei livelli essenziali di assistenza, ne' cio' e'
apparso dimostrato in sede di rendicontazione.
Al contrario, il Piano integrato di attivita' e organizzazione
(PIAO) 2023/2025 predisposto dall'Agenzia, riferendosi alle fonti di
finanziamento dell'Agenzia, chiarisce che la quota del FSR ricevuta
sia da destinarsi «alle attivita' istituzionali obbligatorie» e che
rappresenti il 94% del totale dei contributi ricevuti per l'attivita'
istituzionale, pari ad euro 15.081.248,00, come desumibile dal
bilancio preventivo economico 2023-2025, adottato con D.D.G. n. 546
del 28 dicembre 2022, ovvero di risorse «essenzialmente destinate
alla copertura dei costi di funzionamento dell'Agenzia».
Dall'esame dei dati di bilancio consuntivo dell'A.R.P.A. per
l'esercizio 2023 - adottato con determinazione del Commissario
straordinario n. 343 del 31 luglio 2024, il cui procedimento
d'approvazione da parte della regione e' risultato ancora pendente
alla data dell'odierno giudizio - e' stato possibile riscontrare che
i contributi in conto esercizio riferibili a risorse del FSR per euro
14.213.516,19 hanno rappresentato il 79% del valore della produzione,
pari in totale ad euro 17.992.703,75; pertanto, anche a consuntivo e'
risultato confermato quanto rilevato in sede di programmazione, circa
la generica destinazione delle dette risorse al funzionamento di
A.R.P.A.
11.1. Il Collegio ritiene di dover escludere che la rilevanza
della questione a fini decisori possa essere elisa dalla previsione
in sede di rendiconto di un accantonamento di importo pari al
trasferimento di risorse del FSR disposto a favore dell'A.R.P.A., che
la regione ha cautelativamente previsto al fine di «far fronte
all'eventuale rischio di copertura con fondi regionali del
finanziamento erogato nell'esercizio 2023».
L'accantonamento incide sulla quantificazione della parte
disponibile (negativa) del risultato di amministrazione,
incrementando il disavanzo per un importo pari al trasferimento di
risorse del Fondo sanitario ad A.R.P.A., in termini che rendono il
saldo apparentemente equivalente a quello che si sarebbe determinato
ove il trasferimento non fosse mai stato disposto e, pertanto,
l'illegittimita' in concreto non perpetrata.
Gli effetti contabili che il Collegio ha illustrato, consistenti
nella non corretta costruzione del perimetro sanitario, risultano,
d'altro canto, nei fatti realizzati e la corretta via per consentire
l'effettiva ricostituzione del medesimo, ponendo nel nulla gli
effetti del trasferimento, e', come visto, la rideterminazione in
aumento della parte vincolata del risultato di amministrazione, per
effetto del saldo positivo del perimetro, che, pero', presuppone la
previa dichiarazione d'incostituzionalita' della norma di legge
regionale legittimante, al momento, l'erogazione delle risorse.
L'accantonamento, peraltro, potrebbe essere liberato
dall'amministrazione, ove questa accerti che le condizioni della
valorizzazione non siano piu' sussistenti (art. 46 decreto
legislativo n. 118/2011). Nella fattispecie la regione ha subordinato
tale valorizzazione al ricorrere di peculiari ragioni, riconoscendo
un rischio di eventuale copertura con fondi regionali del
finanziamento erogato all'A.R.P.A. nel 2023, «nelle more della
predisposizione delle modifiche da apportare alla legge regionale n.
9/1998 e delle iniziative che saranno assunte a livello nazionale
dalla Conferenza delle regioni, relativamente alle modalita' di
finanziamento delle ARPA» - queste ultime intervenute nel mese di
luglio 2024, come riferito dalla regione - riconducendo, pertanto,
l'esigenza di un accantonamento cautelativo a due eventi medio
tempore verificatisi e che, si nota, non avrebbero potuto incidere (e
non hanno in effetti inciso) sull'effettivo concretizzarsi del
rischio paventato. L'esigenza di prudenza, invero, potrebbe trovare
giustificazione essenzialmente a fronte del potenziale diniego di
parifica del capitolo di spesa n. 2490_S, che la Sezione ritiene
operabile solo all'esito del giudizio di costituzionalita' delle
disposizioni legittimanti il trasferimento.
11.2. Irrilevanti si ritiene debbano, infine, considerarsi le
modifiche apportate all'art. 16 della legge regionale n. 9/1998 dalla
legge regionale 1° agosto 2024, n. 12, entrate in vigore il 3 agosto
2024 e, pertanto, prive di influenza sulla gestione e sui risultati
dell'esercizio finanziario 2023. In disparte ogni considerazione in
merito alla conformita' costituzionale delle medesime, la stessa
novella legislativa pare confermativa dell'intenzione regionale di
emendare il testo normativo vigente dei vizi che si intendono nella
presente sede segnalare.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l'Umbria
visti l'art. 134 Cost., l'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma
1, della legge della Regione Umbria 6 marzo 1998, n. 9, nel testo
antecedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Umbria
1° agosto 2024, n. 12, nonche' dell'art. 1 della legge della Regione
Umbria 21 dicembre 2022, n. 18, «Bilancio di previsione della Regione
Umbria 2023-2025», nella parte in cui ha confermato l'applicazione di
tale disposizione anche nell'esercizio finanziario 2023, in
riferimento alle seguenti disposizioni: art. 117, secondo comma,
lettera e); art. 117, secondo comma, lettera m) e 32 Cost; articoli
81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Costituzione;
Sospende il giudizio sul capitolo di spesa 2490_S e sui
conseguenti effetti sul rendiconto generale della Regione Umbria per
l'esercizio finanziario 2023;
Dispone
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione;
la notifica della presente ordinanza, a cura della Segreteria
della Sezione, alla Presidente della Regione Umbria e alla Procura
regionale della Corte dei conti per l'Umbria, nella qualita' di parti
del giudizio di parificazione, nonche' la comunicazione al Presidente
dell'Assemblea legislativa della Regione Umbria.
Cosi' deciso in Perugia, nella Camera di consiglio del giorno 11
ottobre 2024.
Il Presidente: Colosimo
Il Magistrato estensore: Leoni