Reg. ord. n. 40 del 2025 pubbl. su G.U. del 12/03/2025 n. 11
Ordinanza del Tribunale di Bolzano del 05/02/2025
Tra: D. B. C/ Provincia Autonoma di Bolzano
Oggetto:
Salute (Tutela della) – Sanzioni amministrative – Norme della Provincia autonoma di Bolzano – Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 e per la ripresa delle attività – Misure specifiche per le attività di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande – Obbligo, gravante sui titolari e gestori dei servizi di ristorazione, di utilizzo della mascherina chirurgica da parte del personale di servizio e di tutti gli altri collaboratori negli spazi chiusi in presenza di altre persone, indipendentemente dalla distanza interpersonale – Sanzioni in caso di inosservanza – Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di profilassi internazionale.
Norme impugnate:
legge della Provincia autonoma di Bolzano del 08/05/2020 Num. 4 Art. 1 Co. 12
legge della Provincia autonoma di Bolzano del 08/05/2020 Num. 4 Art. 1 Co. 15
legge della Provincia autonoma di Bolzano del 08/05/2020 Num. 4
legge della Provincia autonoma di Bolzano del 08/05/2020 Num. 4 Art. 1 Co. 36
legge della Provincia autonoma di Bolzano del 08/05/2020 Num. 4 Art. 1 Co. 37
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 117 Co. 2
Udienza Pubblica del 23 settembre 2025 rel. PITRUZZELLA
Testo dell'ordinanza
N. 40 ORDINANZA (Atto di promovimento) 05 febbraio 2025
Ordinanza del 5 febbraio 2025 del Tribunale di Bolzano nel
procedimento civile promosso da D. B. e ristorante pizzeria B. sas di
B.D. &. co. contro Provincia autonoma di Bolzano.
Salute (Tutela della) - Sanzioni amministrative - Norme della
Provincia autonoma di Bolzano - Misure di contenimento della
diffusione del virus SARS-COV-2 e per la ripresa delle attivita' -
Misure specifiche per le attivita' di ristorazione e
somministrazione di alimenti e bevande - Obbligo, gravante sui
titolari e gestori dei servizi di ristorazione, di utilizzo della
mascherina chirurgica da parte del personale di servizio e di tutti
gli altri collaboratori negli spazi chiusi in presenza di altre
persone, indipendentemente dalla distanza interpersonale - Sanzioni
in caso di inosservanza.
- Legge della Provincia di Bolzano 8 maggio 2020, n. 4 (Misure di
contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nella fase di
ripresa delle attivita'), art. 1, commi 12 e 15, e Allegato A, in
combinato disposto con l'art. 1, commi 36 e 37 della medesima legge
provinciale.
(GU n. 11 del 12-03-2025)
TRIBUNALE ORDINARIO DI BOLZANO
Prima sezione civile
Ordinanza emessa nella causa civile iscritta al n. R.G. 910/2022
pendente tra: B D , nata a il (C.F. ) in qualita'
di socia accomandataria e legale rappresentante di R P B
, con sede in , via rappresentata e difesa giusta procura in
atti, dall'avv. Mark Antonio De Giuseppe del Foro di Bolzano, e con
domicilio eletto presso il suo studio in Merano (BZ), via Alois
Kuperion n. 30 - parte opponente:
Nei confronti di Segretario generale della Provincia autonoma di
Bolzano (p.i. 00390090215), p.t. in persona del dott. Eros Magnago, e
Presidente della Provincia autonoma di Bolzano (p.i. 00390090215),
p.t. in persona del dott. Arno Kompatscher, rappresentati e difesi,
giusta procura agli atti, dagli avv.ti Laura Fadanelli, Alexandra
Roilo, Jutta Segna e Luckas Plancker, con domicilio eletto presso gli
uffici dell'Avvocatura della Provincia, in Bolzano, Piazza Silvio
Magnago n. 1 - parte opposta;
La giudice dott.ssa Silvia Rosa', a scioglimento della riserva
assunta all'udienza del 30 gennaio 2025, ritenuto e rilevato quanto
segue:
1. In fatto. Cenni processuali.
1.1. Con ricorso ex art. 6 decreto legislativo n. 150/2011 e art.
22 legge n. 689/1981 la sig.ra B D ha proposto opposizione
avverso il verbale di accertamento, contestazione e notificazione
n. della Polizia di Stato di , nonche' avverso l'ordinanza
ingiunzione n. del emessa dalla Provincia autonoma di Bolzano
(di seguito anche solo «PAB») con la quale, nella sua qualita' di
socia accomandataria e legale rappresentante della societa' P
B di B D & C___ _le e' stato ingiunto di pagare la
sanzione amministrativa di euro 400,00 e le spese di notifica di euro
8,75, entro trenta giorni dalla notifica del provvedimento, e con cui
veniva altresi' disposta la sospensione per dieci giorni
dell'attivita' esercitata dal trasgressore, con effetto a partire
dal____ al____
La detta ingiunzione e' stata emessa a seguito del sopra
richiamato verbale n. , in cui gli agenti danno atto che, in
data alle ore all'interno del locale, «al chiuso in
presenza di altre persone, non viene utilizzata una mascherina
chirurgica da parte dei collaboratori (L.P. 4/2020, All. A.II.D.8);
si da' atto che: ne' titolare ne' dipendenti indossavano la
mascherina chirurgica».
Nello specifico, l'ordinanza-ingiunzione dd. menziona
espressamente come violate le seguenti disposizioni:
art. 3 e 4 del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19;
legge provinciale della Provincia autonoma di Bolzano n. 4
dell'8 maggio 2020;
ordinanza del presidente della Provincia autonoma di Bolzano
n. 28 del 30 luglio 2021;
ordinanza del presidente della Provincia autonoma di Bolzano
n. 32 del 9 ottobre 2021;
ordinanza del presidente della Provincia autonoma di Bolzano
n. 34 del 22 novembre 2021.
Inoltre, la motivazione dell'ordinanza riporta testualmente
quanto segue:
«in considerazione della gravita' delle circostanze in cui le
violazioni sono state accertate, descritte nella relazione di
servizio del Commissariato di P.S. di del , con la quale gli
agenti accertatori riferiscono di essersi recati, il giorno
dell'accertamento, presso la Pizzeria "B " dopo aver ricevuto
segnalazione di una manifestazione che si sarebbe svolta ali 'interno
del locale.
Giunti sul luogo, hanno accertato che ali 'interno del locale
venivano violate diverse disposizioni per il contenimento del
Sars-CoV-2.
All'ingresso, ad esempio, non era esposto alcun cartello che
riportasse il numero massimo di persone ammesse contemporaneamente
nel locale.
Inoltre, ne' titolare ne' dipendenti indossavano un dispositivo
di protezione delle vie respiratorie.
Durante l'intero accertamento, le forze dell'ordine riscontravano
un atteggiamento particolarmente ostile nei loro confronti. La
signora D B titolare della licenza, infatti, dimostrava
espressamente la sua contrarieta' alle misure di sicurezza covid
vigenti, palesando la sua intenzione a non rispettarle.
Gia' al momento dell'arrivo sul posto ella cercava di precludere
l'accesso allocale per il controllo.
Tutto cio' delinea una situazione assai grave che, vista anche la
reiterazione della condotta, giustifica l'adozione di provvedimenti
sanzionatori ulteriori.
A dimostrazione della particolare gravita', come precisato in
seguito, si aggiunge che all'interno della Pizzeria «B » negli
ultimi mesi sono state accertate gia' diverse violazioni, che hanno
portato a conseguenti sanzioni, a carico sia della titolare che di
collaboratori e clienti.
La risonanza mediatica acquisita dal locale, tra l 'altro, ha
portato alla creazione, nel R P B di B D
&_C____ _, di un punto di ritrovo di persone che, non rispettando le
regole di igiene per la prevenzione della diffusione del virus,
contribuiscono a creare situazioni di pericolo per la salute pubblica
e per gli altri avventori del locale (...)».
L'opponente ha contestato la legittimita'
dell'ordinanza-ingiunzione impugnata, sollevando nel ricorso i
seguenti motivi di impugnazione:
1. nullita' dell'ordinanza per omessa completa traduzione del
verbale di contestazione in lingua tedesca;
2. nullita' del verbale di accertamento per mancata immediata
contestazione;
3. nullita' del verbale di accertamento per violazione
dell'art. 13, legge n. 689/1981;
4. difetto di legittimazione attiva della Provincia autonoma
di Bolzano per competenza del Commissariato del Governo di Bolzano in
relazione alla comminazione di sanzioni in materia di violazione
delle disposizioni nazionali a contrasto della diffusione della
pandemia Covid-19;
5. difetto di legittimazione passiva della sig.ra B in
relazione alle sanzioni comminate, in quanto non titolare
dell'attivita';
6. nullita' dell'ordinanza-ingiunzione per minaccia della
sanzione della revoca della licenza, non prevista dalla legge
statale;
7. difetto di nomina della sig.ra B da parte del
Ministero della salute quale responsabile della trattazione di dati
sensibili ai fini del controllo dei Green Pass;
8. prevalenza delle norme europee e del diritto
internazionale rispetto alle disposizioni statali in materia di
obbligo vaccinale e certificazione verde;
9. infondatezza della violazione rilevata, in quanto non era
stata rilevata la contemporanea inosservanza della distanza minima
interpersonale di l metro e in quanto non vi sarebbe evidenza che
l'utilizzo di dispositivi di protezione ·delle vie respiratorie
proteggesse contro il rischio di contagio;
10. illegittimita' costituzionale della declaratoria dello
stato di emergenza del Consiglio dei ministri disposto con
provvedimento del 31 gennaio 2020 per contrasto con gli articoli 78 e
95 Cost.;
11. illegittimita' costituzionale della certificazione verde
per contrasto con l'art. 13 Cost.;
12. illegittimita' della sanzione perche' avente ad oggetto
un comportamento commesso in stato di necessita' e dunque scriminato
ex art. 4 legge n. 698/1981;
13. mancata sussistenza della reiterazione delle violazioni
che possano giustificare la sospensione dell'attivita';
14. mancata sussistenza dei presupposti per l'applicazione
della sanzione della sospensione dell'attivita' per dieci giorni
previsti dagli articoli 9-bis e 13 del decreto-legge n. 52/2021.
Ha quindi rassegnato le seguenti conclusioni:
«1. In via preliminare: disporre inaudita altera parte
l'immediata sospensione dell'esecutivita' ed efficacia del verbale di
contestazione del commissariato di polizia di n. del e
dell'ordinanza ingiunzione n. del e delle sanzioni ivi
comminate, e cioe' della sanzione pecuniaria di euro 400,00 cosi'
come della sospensione per dieci giorni dell'attivita' esercitata dal
trasgressore, fino alla decisione definitiva;
2. In via principale:
«a. dichiarare l'illegittimita' e/o la nullita' e/o
l'inefficacia del verbale di contestazione del commissariato di
polizia di n. del e dell'ordinanza ingiunzione n. Pds
del e delle sanzioni ivi comminate, e cioe' della sanzione
pecuniaria di euro 400,00 cosi' come della sospensione per dieci
giorni dell'attivita' esercitata dal trasgressore, per i motivi sopra
esposti;
b. (. . .) conseguentemente dichiarare l'annullamento delle
sanzioni amministrative con conseguente archiviazione e definizione
di tutti gli effetti che ne derivano;
3. In ogni caso: con condanna della controparte al pagamento
di costi, spese e onorari del presente giudizio».
1.2. A seguito della fissazione della prima udienza, la PAB, in
persona del suo Segretario generale e del Presidente della Provincia,
si costituiva con comparsa dd. 11 maggio 2022 contestando in fatto e
in diritto le numerose eccezioni sollevate dagli opponenti e
rassegnando le seguenti conclusioni:
«in via principale rigettare le domande avversarie con
conferma integrale dell'ordinanza ingiunzione impugnata, in ogni caso
con vittoria di costi, spese e onorari di giudizio oltre agli oneri
sociali riflessi nella misura del 23,84% (23,80% INPDAP, 0,04%
INAIL).»
1.3. Il giudizio e' stato successivamente sospeso con ordinanza
d.d. 19 giugno 2023, su istanza della parte opponente, in attesa
della decisione della Corte costituzionale in ordine alla questione
di legittimita' costituzionale della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 4/2020, sollevata dal Tribunale di Bolzano con
ordinanza del 12 maggio 2023 nel procedimento sub R.G. n. 516/2022,
per asserita violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera q)
della Costituzione.
La Consulta si e' espressa su tale rinvio con sentenza n. 50 del
21 febbraio 2024, pubblicata il 28 marzo 2024, e conseguentemente il
presente giudizio e' stato riassunto con ricorso dd. 18 giugno 2024
da parte dell'opponente B D
1.4. In particolare, la citata pronuncia della Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 36 e 37, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 8 maggio 2020, n. 4 (Misure di contenimento della diffusione
del virus SARS-COV-2 nella fase di ripresa delle attivita'), nella
parte in cui sanzionava la violazione dell'obbligo gravante sui
titolari e i gestori dei servizi di ristorazione e di
somministrazione di alimenti e bevande di richiedere ai clienti
l'esibizione della certificazione verde prevista dalla legislazione
statale, e cio' in base ai seguenti rilievi:
«4. - Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale
sono fondate.
E' noto che le sanzioni amministrative non costituiscono una
materia a se' stante, ma rientrano nella competenza relativa alla
materia sostanziale cui accedono (tra le tante, sentenze n. 84 del
2019, n. 148 e n. 121 del 2018, n. 271 del 2012, n. 246 del 2009, n.
240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12 del 2004).
Nel caso di specie, la disciplina sostanziale e' quella delle
misure di contrasto alla pandemia e, in particolare, dell'utilizzo
della certificazione verde, disciplina, questa, che e' gia' stata
ricondotta espressamente alla competenza esclusiva statale in materia
di profilassi internazionale (con la citata sentenza 164 del 2022,
secondo cui la predetta certificazione ha «la finalita' di limitare
la diffusione del contagio, consentendo l'interazione tra persone in
luoghi pubblici o aperti al pubblico solo se quest'ultime, in quanto
vaccinate, guarite, o testate con esito negativo al COVID-19, si
offrano a vettori della malattia con un minor tasso di
probabilita'»).
La medesima sentenza ha peraltro respinto un conflitto di
attribuzione sollevato dalla stessa Provincia autonoma di Bolzano
avverso due atti del Garante per la protezione dei dati personali,
recanti una limitazione definitiva al trattamento dei dati relativi
all'utilizzo delle certificazioni verdi da parte della Provincia
medesima proprio in base alla legge provinciale in esame (e a
successive ordinanze del Presidente della Giunta provinciale).
In quell'occasione, questa Corte - in continuita' con la
precedente sentenza n. 37 del 2021- ha anche escluso la sussistenza,
in questa materia, di margini competenziali in capo alla Provincia
autonoma vantati, lei medesimi termini, in quella sede e nell'odierno
giudizio di costituzionalita'.
Il legislatore provinciale, dunque, nel disciplinare le
conseguenze sanzionatorie della violazione dell'obbligo di controllo
del green pass, ha invaso la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di profilassi internazionale.
A nulla poi rileva che la sanzione pecuniaria prevista dall'art.
1, comma 36, della legge provinciale Bolzano n. 4 del 2020 sia
conforme a quella statale, dal momento che al legislatore (regionale
e) provinciale e' preclusa l'intrusione nelle materie di competenza
esclusiva di natura non trasversale, anche al solo fine di riprodurre
le (o di rinviare alle) disposizioni statali (tra le tante, sentenze
n. 239 e n. 4 del 2022, n. 16 del 2021, n. 40 del 2017 e n. 98 del
2013).».
2. In diritto.
2.1. Ad avviso del Tribunale, nel caso in esame si pone, per
ragioni analoghe a quelle gia' valorizzate nel corso del giudizio sub
R.G. n. 516/2022 e quindi per violazione della competenza esclusiva
statale in materia di profilassi internazionale ex art. 117, secondo
comma, lettera q) Cost., questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 12, 15, 36 e 37 della legge provinciale n. 4/2020
(«Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nella
fase di ripresa delle attivita'»), nonche' del relativo allegato A,
segnatamente nella parte in cui prevedono l'obbligo gravante sui
titolari e gestori dei servizi di ristorazione di utilizzo della
mascherina chirurgica da parte del personale di servizio e di tutti
gli altri collaboratori negli spazi chiusi, in presenza di altre
persone, indipendentemente dalla distanza interpersonale, e
sanzionano la violazione di tale obbligo.
In particolare, i commi 36 e 37 della legge provinciale cit.
cosi' prevedono:
«36. Il mancato rispetto delle misure di cui alla presente
legge e' sanzionato secondo quanto previsto dall'art. 4 del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19.
37. La sospensione delle attivita' di cui al comma 19 e'
disposta, per dieci giorni, dal Presidente della Provincia. Tale
sospensione e' disposta anche in caso di violazione delle misure di
cui all'allegato A».
L'art. 4 del decreto-legge n. 19 del 2020, come convertito,
richiamato dall'art. 1, comma 36, della L.P. n. 4/2020, per quanto
qui rileva, prevede, al comma 1, la sanzione pecuniaria da euro
400,00 ad euro 1.000,00 per il mancato rispetto delle misure di
contenimento previste dall'art. 1, comma 2, del medesimo
decreto-legge; e, al comma 2, la sanzione amministrativa accessoria
della chiusura dell'esercizio o dell'attivita' da cinque a trenta
giorni nei casi di cui all'art. 1, comma 2, lettere i), m), p), u),
v), z) e aa), tra cui figurano le misure di limitazione o sospensione
delle attivita' di somministrazione al pubblico di bevande e
alimenti, nonche' di consumo sul posto di alimenti e bevande,
compresi bar e ristoranti (lettera v).
A sua volta, l'art. 1, comma 19, della L.P. n. 4/2020, richiamato
dal primo alinea del comma 37 del medesimo articolo, cosi' dispone:
«[a] decorrere dall'entrata in vigore della presente legge tutte le
attivita' produttive industriali, artigianali e commerciali
esercitate su/l 'intero territorio provinciale sono riaperte, a
condizione che sia possibile garantire il rispetto delle misure di
sicurezza di cui al comma 12 e che le imprese rispettino, oltre ai
contenuti dei protocolli territoriali, i protocolli nazionali di cui
in allegato alla presente legge».
Il comma 12 dell'art. 1, richiamato dal citato comma 19, prevede,
poi, che «[t]utte le attivita' economiche devono assicurare un
adeguato rapporto tra superficie e persone, al fine di garantire il
rispetto delle distanze interpersonali di sicurezza e deve essere
altresi' assicurato che gli ingressi avvengano in modo dilazionato.
Trovano applicazione le misure di cui all'allegato A, sino alla
cessazione dello stato di emergenza dichiarato a livello nazionale».
Ai sensi del successivo comma 15, le misure di sicurezza di cui
al comma 12 (che, come visto, menziona pure quelle di cui
all'Allegato A) sono imposte anche ai servizi di ristorazione e
somministrazione di alimenti e bevande: «A decorrere dall'11 maggio
2020 i servizi di ristorazione e somministrazione di alimenti e
bevande sono riaperti, a condizione che sia possibile garantire il
rispetto delle misure di sicurezza di cui al comma 12».
L'Allegato A, richiamato sia dal comma 12 che dal comma 37
dell'art. 1, dal canto suo, stabilisce le regole e misure di
contenimento della fase «di ripresa delle attivita'». Esso include:
«I. misure generali valide nei confronti di tutti e raccomandazioni
di comportamento; II. misure specifiche per attivita' economiche e
altre attivita', che hanno validita' nel rispettivo settore; III.
rinvii a provvedimenti nazionali e protocolli di sicurezza nazionali
e territoriali».
Tra le misure sub II., vi sono quelle «specifiche per le
attivita' di ristorazione», regolamentate al punto D (numeri da 1 a
11).
In particolare, il n. 8 del punto D cosi' dispone: «8. Il
personale di servizio deve utilizzare la mascherina chirurgica. Tutti
gli altri collaboratori e collaboratrici devono indossare una
mascherina chirurgica negli spazi chiusi, in presenza di altre
persone, indipendentemente dalla distanza interpersonale».
I commi 36 e 37 dell'art. 1, dunque, recano l'apparato
sanzionatorio per la violazione di tutte le «misure» di contenimento
della pandemia previste dalla legge provinciale e dal suo Allegato A.
Nel caso di specie, alla ricorrente e' stata rimproverata
l'inosservanza delle misure di sicurezza previste dall'art. 1, comma
15 e comma 12 (che richiama a sua volta l'allegato A).
Infine, l'«ordinanza contingibile e urgente del Presidente della
Provincia autonoma di Bolzano» n. 28 del 30 luglio 2021 (richiamata
nell'ordinanza-ingiunzione impugnata e in vigore ratione temporis nel
caso di specie) richiama espressamente la legge provinciale 8 maggio
2020, n. 4 e dispone al punto 7) in merito alle attivita' di
ristorazione, prevedendo per il periodo successivo al 6 agosto 2021
che «le attivita' della ristorazione di cui al capo II.D
dell'allegato A della legge provinciale 8 maggio 2020, n. 4, svolte
da qualsiasi esercizio sono consentite con consumazione seduti al
tavolo, o al banco, nel rispetto delle misure di sicurezza di cui
all'allegato A della suddetta legge provinciale. La consumazione al
tavolo al chiuso e' ammessa solo previa presentazione della
certificazione verde di cui al punto 33)»; inoltre sanziona la
violazione del citato punto 7) con un rinvio all'art. 4 decreto-legge
n. 19/2020 («il mancato rispetto delle misure di cui alla presente
ordinanza e' sanzionato secondo quanto previsto dall'art. 4 del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, modificato con legge di
conversione n. 35/2020, dal decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33,
convertito con legge n. 7412020, e dalla e dalla legge provinciale 8
maggio 2020, n. 4»).
2.2. Tanto premesso rispetto alla normativa rilevante, si osserva
ulteriormente in punto rilevanza della questione, che nel caso di
specie e' stata contestata alla ricorrente l'inosservanza
dell'obbligo gravante sui titolari e gestori dei servizi di
ristorazione di utilizzo della mascherina chirurgica da parte del
personale di servizio e di tutti gli altri collaboratori negli spazi
chiusi, in presenza di altre persone, indipendentemente dalla
distanza interpersonale, sancito dall'art. 1 commi 12 e 15 e
dall'Allegato A della L.P. n. 4/2020, a seguito di accertamento da
parte dalle forze dell'ordine, che nel verbale di accertamento cosi'
hanno attestato: «al chiuso in presenza di altre persone, non viene
utilizzata una mascherina chirurgica da parte dei collaboratori (L.P.
4/2020, All. A.II.D.8); si da' atto che: ne' titolare ne' dipendenti
indossavano la mascherina chirurgica»).
L'ordinanza-ingiunzione del impugnata dalla ricorrente
richiama espressamente la violazione della legge provinciale n.
4/2020.
Ritiene questo giudice che l'eventuale declaratoria di
incostituzionalita' dell'art. 1, commi 12 e 15 e dell'Allegato A, in
combinato disposto con l'art. 1, commi 36 e 37 della L.P. n. 4/2020
avrebbe come conseguenza l'illegittimita' dell'ordinanza-ingiunzione
impugnata per violazione dell'art. 1 della legge n. 689/1981, in
quanto emessa in assenza di una legge che vieta e sanziona il
comportamento rimproverato alla ricorrente; pertanto, lo stesso
potere sanzionatorio dell'organo emittente l'ordinanza-ingiunzione
sarebbe illegittimo, con la conseguenza che dovrebbero accogliersi le
conclusioni avanzate dalla ricorrente, se pur per motivi diversi da
quelli fatti valere dalla ricorrente nel ricorso in opposizione.
In conseguenza di cio', verrebbe travolta dal vizio di
legittimita' costituzionale anche l'ordinanza contingibile e urgente
del Presidente della Provincia n. 28/2021, richiamata
nell'ordinanza-ingiunzione impugnata, che consente l'esercizio delle
attivita' di ristorazione nel rispetto delle misure di cui
all'Allegato A della L.P. n. 4/2020, e che sanziona l'inosservanza di
tali misure con un richiamo alle sanzioni di cui all'art. 4 del
decreto-legge n. 19/2020. Trattandosi di atto amministrativo,
l'ordinanza contingibile e urgente dovrebbe infatti essere
disapplicata, per contrasto con la Costituzione (art. 117) e con la
normativa statale di rango primario (art. 5 legge 20 marzo 1865, n.
4248, allegato E).
Giova qui evidenziare che nel giudizio di opposizione a sanzione
amministrativa non e' precluso al giudice il controllo d'ufficio
sulla legalita' della sanzione, dovendosi garantire in ogni caso il
principio di legalita' di cui all'art. l della legge n. 689/1981,
informatore della materia.
Si riporta quanto affermato dalla Corte costituzionale proprio su
questo aspetto nella gia' richiamata sentenza n. 50/2024:
«Secondo la costante giurisprudenza della Corte di
cassazione, il giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione e'
limitato allo scrutinio dei motivi sollevati dalla parte opponente,
tra cui, nel caso di specie - stando all'elencazione fornita dal
giudice a quo - non figura quello relativo all'assenza di una valida
base normativa per illegittimita' costituzionale delle disposizioni
provinciali che sanzionano il mancato controllo del possesso del
green pass.
La stessa Corte di cassazione, tuttavia, con orientamento
consolidato, afferma, altresi', che nel giudizio in questione il
principio della domanda (da cui discende il divieto per il giudice di
pronunciarsi su motivi di opposizione o su eccezioni non dedotte
dalle parti) «non puo' essere applicato in maniera acritica ed
automatica, ma deve essere coordinato con i principi informatori
della disciplina posta dalla legge in materia di sanzioni
amministrative, in particolare con il principio di legalita'»
espresso dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, in forza del quale
nessuno puo' essere assoggettato a sanzione amministrativa se non in
forza di una legge che sia in vigore al momento in cui ha commesso il
fatto» (Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 25
febbraio 2020, n. 4962).
Uno dei «corollari» del principio di legalita' sarebbe che lo
stesso «potere di irrogazione della sanzione amministrativa deve
trovare il suo fondamento giuridico ineliminabile nella disposizione
di legge che vieta e punisce la condotta sanzionata», (Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 25 giugno 2008, n.
17403), il che equivarrebbe a dire che «l'indagine in ordine alla
esistenza e vigenza della norma di legge che vieta e quindi sanziona
il comportamento ascritto al ricorrente nel provvedimento
amministrativo investe il tema della sussistenza, in generale, dello
stesso potere sanzionatorio» (Corte di cassazione, sentenza n. 4962
del 2020).
Cio' comporta, quindi, che, «[n]el giudizio di opposizione a
sanzione amministrativa, l'illegittimita' del provvedimento opposto
per violazione del principio di legalita' [...] e' rilevabile
d'ufficio, giacche' tale principio costituisce cardine dell'intero
sistema normativo di settore ed ha valore ed efficacia assoluta,
essendo direttamente riferibile alla tutela di valori
costituzionalmente garantiti (artt. 23 e 25 Cost.)» (Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 22 novembre 2021, n.
35791).
Alla luce della teste' ricordata giurisprudenza della Corte di
cassazione, dunque, non e' implausibile l'assunto del rimettente
secondo cui, attraverso il controllo di ufficio sulla legalita' della
sanzione, esso sia investito della verifica della legittimita'
costituzionale delle norme fondanti il potere sanzionatorio, anche
oltre il thema decidendum delineato dagli atti di opposizione.».
2.3. Tanto osservato in punto rilevanza, ad avviso di questo
giudice il dubbio di illegittimita' costituzionale non si appalesa
come manifestamente infondato, alla luce della gia' citata sentenza
della Corte costituzionale n. 50/2024, e della costante
giurisprudenza della Consulta in materia di competenza esclusiva
statale nell'ambito della profilassi internazionale ex art. 117,
secondo comma, lettera q) Cost.
Infatti, la Corte costituzionale gia' nella pronuncia n. 37/2021,
avente ad oggetto la legislazione emergenziale della Regione Valle
d'Aosta, ha affermato che «Sono dichiarati costituzionalmente
illegittimi, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera q),
Cost., gli articoli 1, 2, e 4, commi 1, 2 e 3 della legge regionale
Valle d'Aosta n. 11 del 2020, i quali prevedono che la legge
regionale impugnata disciplini la gestione dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19 sul territorio regionale, e che con
ordinanza del Presidente della Regione siano individuate un complesso
di attivita' personali, sociali ed economiche comunque consentite, o
che questo possa sospenderle, anche in deroga alle disposizioni
emergenziali statali. La materia oggetto dell'intervento legislativo
regionale ricade nella competenza legislativa esclusiva dello Stato a
titolo di profilassi internazionale, che e' comprensiva di ogni
misura atta a contrastare una pandemia sanitaria in corso, ovvero a
prevenirla. Ogni decisione in tale materia, infatti, per quanto di
efficacia circoscritta all'ambito di competenza locale, ha un effetto
a cascata sulla trasmissibilita' internazionale della malattia, e
comunque sulla capacita' di contenerla. In particolare i piani di
vaccinazione, eventualmente affidati a presidi regionali, devono
svolgersi secondo i criteri nazionali che la normativa statale abbia
fissato per contrastare la pandemia in corso. Le disposizioni
impugnate dal Governo, al contrario, surrogano la sequenza di
regolazione disegnata dal legislatore statale appositamente per la
lotta contro la malattia generata dal COVID-19, imponendone una
autonoma e alternativa, che fa capo alle previsioni legislative
regionali e alle ordinanze del Presidente della Giunta, con evidente
invasione della sfera di competenza dello Stato, che non dipende
dalla manifestazione di un effettivo contrasto tra le singole misure
in concreto applicabili sulla base del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri adottati a tale scopo - comunque assoggettati
al sindacato del giudice amministrativo - e quelle imposte in forza
della normativa regionale. Cio' che rileva, prima ancora e in via
assorbente, e' invece la sovrapposizione della catena di regolazione
della Regione a quella prescelta dalla competente normativa dello
Stato. Cio' che la legge statale permette, pertanto, non e' una
politica regionale autonoma sulla pandemia, quand'anche di carattere
piu' stringente rispetto a quella statale; ma la sola disciplina
(restrittiva o ampliativa che sia), che si dovesse imporre per
ragioni manifestatesi dopo l'adozione di un decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, e prima che sia assunto quello
successivo, cio' che puo' accadere per mezzo di atti amministrativi,
in ragione della loro flessibilita', e non grazie all'attivita'
legislativa regionale». (cosi' massima n. 43651).
Alla data della promulgazione della legge provinciale n. 4/2020
(8 maggio 2020) risultava gia' vigente il decreto-legge 25 marzo
2020, n. 19 recante «Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19», che costituisce la cornice normativa
nell'ambito della quale, ai sensi dell'art. 2, comma 1, del medesimo
decreto-legge, sono stati emessi i seguenti decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri:
1. decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
aprile 2020 «Disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020,
n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19, applicabili sull'intero territorio
nazionale»,
2. decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
aprile 2020 «Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare
l'emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull'intero
territorio nazionale» (in particolare art. 1, comma 1, lettera aa):
«sono sospese le attivita' dei servizi di ristorazione (fra cui bar,
pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie), ad esclusione delle mense e
del catering continuativo su base contrattuale, che garantiscono la
distanza di sicurezza interpersonale di un metro. Resta consentita la
sola ristorazione con consegna a domicilio nel rispetto delle norme
igienico-sanitarie sia per l'attivita' di confezionamento che di
trasporto»), sulla cui base le attivita' di ristorazione di bar e
ristoranti erano essenzialmente sospese; e
3. decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17
maggio 2020 «Disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020,
n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19, e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 3»
(in particolare art. 1, comma 1, lettera ee): «le attivita' dei
servizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie,
pasticcerie) sono, consentite a condizione che le regioni e le
province. autonome abbiano preventivamente accertato la
compatibilita' dello svolgimento delle suddette attivita' con l
'andamento della situazione epidemiologica nei propri territori e che
individuino i protocolli o le linee guida applicabili idonei a
prevenire o ridurre il rischio di contagio nel settore di riferimento
o in settori analoghi; detti protocolli o linee guida sono adottati
dalle regioni o dalla Conferenza delle regioni e delle province
autonome nel rispetto dei principi contenuti nei protocolli o nelle
linee guida nazionali e comunque in coerenza con i criteri di cui
all'allegato 10»), sulla cui base e alle cui condizioni era prevista
la ripresa delle attivita' di ristorazione.
Ai sensi dell'art. 3 «Misure urgenti di carattere regionale o
infraregionale» del decreto-legge n. 19/2020 richiamato, era altresi'
prevista la possibilita' per le Regioni, «in relazione a specifiche
situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario
verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso» di
«introdurre misure ulteriormente restrittive ((rispetto a quelle
attualmente vigenti)), tra quelle di cui all'art. 1, comma 2,
esclusivamente nell'ambito delle attivita' di loro competenza e senza
incisione delle attivita' produttive e di quelle di rilevanza
strategica per l'economia nazionale», tuttavia tale prerogativa era
attribuita unicamente «nelle more dell'adozione dei decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'art. 2, comma 1, e
con efficacia limitata fino a tale momento».
Al momento della promulgazione della L.P. n. 4/2020, pertanto, il
potere legislativo e regolamentare residuale previsto in capo alle
Regioni (e Province autonome) dal citato art. 3 decreto-legge n.
19/2020 doveva considerarsi esaurito, stante l'avvenuta adozione del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri richiamati, e non
vi era spazio per un intervento legislativo autonomo del legislatore
provinciale.
Non puo' dunque sostenersi che il potere legislativo della
Provincia trovasse fondamento nella previsione della stessa norma
statale.
Ne' potrebbe ritenersi rilevante, come gia' chiarito dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 50/2024, la circostanza che la
disposizione provinciale, ai fini sanzionatori, si sia limitata a
riprodurre pedissequamente il disposto di quella statale (l'art. 1,
comma 36, L.P. n. 4/2020 richiama espressamente quoad poenam l'art.
4, decreto-legge n. 19/2020), dato che al legislatore provinciale e'
comunque preclusa la legislazione nelle materie di competenza
esclusiva statale anche ai soli fini della riproduzione delle (o del
rinvio alle) disposizioni statali.
Non pare pertanto possibile operare un'interpretazione conforme a
Costituzione della L.P. n. 4/2020, in particolare dell'art. 1, comma
15 e comma 12 e delle misure specifiche per l'attivita' di
ristorazione di cui all'allegato A alla L.P. n. 4/2020, nella parte
in cui prevedono l'obbligo gravante sui titolari e gestori dei
servizi di ristorazione di utilizzo della mascherina chirurgica da
parte del personale di servizio e di tutti gli altri collaboratori
negli spazi chiusi, in presenza di altre persone, indipendentemente
dalla distanza interpersonale, e dell'art. 1, comma 36 e comma 37,
laddove sanzionano l'inosservanza di tali condotte; apparendo tali
disposizioni tutte in contrasto con il disposto dell'art. 117,
secondo comma, lettera q), Cost. per invasione della competenza
legislativa statale.
3. Traduzione ex art. 25 decreto del Presidente della Repubblica 15
luglio 1988, n. 574.
Considerato che il procedimento nel corso del quale viene ora
sollevata la questione di legittimita' costituzionale e' in lingua
processuale tedesca, ai sensi dell'art. 25 decreto del Presidente
della Repubblica n. 574/1988, come sostituito dall'art. 12 del
decreto legislativo 29 maggio 2001, n. 283, va disposta, a cura e
spese dell'Ufficio, la traduzione in lingua italiana di tutti i
provvedimenti del giudice e dei verbali d'udienza, mentre gli altri
atti processuali ed i documenti contenuti nel fascicolo d'ufficio
andranno tradotti, a cura e spese dell'Ufficio, solo su specifica
richiesta dei destinatari della presente ordinanza.
P.Q.M.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953,
Solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 12 e 15 e dell'allegato A, nonche' dell'art. 1, commi 36 e 37
della L.P. n. 4/2020 della Provincia autonoma di Bolzano, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera q) Cost.
Sospende per l'effetto, il presente procedimento.
Dispone, ai sensi dell'art. 52 decreto legislativo 30 giugno
2003, n. 196, che sia apposta a cura della Cancelleria,
sull'originale del presente provvedimento, la seguente annotazione,
recante l'indicazione degli estremi dell'articolo citato, volta a
precludere, in caso di riproduzione del provvedimento in qualsiasi
forma, l'indicazione delle generalita' e di altri dati identificativi
delle parti private B D e R P B di B D &
C___ _, riportati nel presente provvedimento: «In caso di diffusione
omettere le generalita' e gli altri dati identificativi di B___ _D___
_e di R___ _P___ _B___ _di_B_____D___ _& C____».
Dispone la traduzione, a cura e a spese dell'Ufficio del
Tribunale di Bolzano, di tutti i provvedimenti del giudice e di tutti
i verbali d'udienza del presente giudizio nella lingua italiana e la
successiva immediata trasmissione, a cura della cancelleria, della
presente ordinanza e di tutti gli atti del giudizio, compresa la
traduzione come poc'anzi disposta, alla Corte costituzionale,
unitamente alla prova delle notificazioni e comunicazioni prescritte.
Manda alla cancelleria per le notificazioni della presente
ordinanza alle parti, al Presidente della Giunta Provinciale della
Provincia autonoma di Bolzano, nonche' al Presidente del Consiglio
Provinciale della Provincia autonoma di Bolzano.
Bolzano, 5 febbraio 2025
La Giudice: Rosa'