Reg. ord. n. 51 del 2025 pubbl. su G.U. del 26/03/2025 n. 13
Ordinanza del Corte dei conti del 03/03/2025
Tra: Regione Campania C/ Regione Campania
Oggetto:
Impiego pubblico – Impiego regionale - Trattamento economico – Norme della Regione Campania – Previsione che, per il personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici del Consiglio regionale, tutte le voci del trattamento economico accessorio previste dagli istituti retributivi di cui ai contratti collettivi di lavoro, comprensive dei compensi per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale compresa qualsiasi indennità connessa a particolari funzioni e il compenso per il lavoro straordinario, sono sostituite da un unico emolumento omnicomprensivo, da corrispondere mensilmente, parametrato alle attività effettivamente assegnate – Previsione che l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale determina i criteri di individuazione dell'ammontare dell'emolumento e le modalità di erogazione – Previsione che l'emolumento è calcolato tenendo conto del complessivo trattamento economico accessorio fissato dai contratti collettivi integrativi di lavoro riconosciuto al personale di ruolo del Consiglio regionale per gli istituti regolati dal CCNL – Denunciate previsioni che dispongono l’istituzione di un trattamento accessorio, posto a carico del bilancio e non del fondo salariale, non previsto dalla contrattazione collettiva nazionale di comparto e dalla legge statale di riferimento – Lesione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile – Lesione dell’equilibrio di bilancio e della sana gestione finanziaria – Elusione dei principi affermati nella sentenza della Corte costituzionale n. 146 del 2019.
Norme impugnate:
legge della Regione Campania del 27/01/2012 Num. 1 Art. 23 Co. 12
legge della Regione Campania del 27/01/2012 Num. 1 Art. 23 Co. 12
legge della Regione Campania del 04/03/2021 Num. 2 Art. 3 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 81 Co.
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 119 Co. 1
decreto legislativo Art. 2 Co. 3
decreto legislativo Art. 45 Co.
Udienza Pubblica del 7 ottobre 2025 rel. D'ALBERTI
Testo dell'ordinanza
N. 51 ORDINANZA (Atto di promovimento) 03 marzo 2025
Ordinanza del 3 marzo 2025 della Corte dei conti - Sezione regionale
di controllo per la Regione Campania, nel giudizio di parificazione
del rendiconto generale della Regione Campania per l'esercizio
finanziario 2023.
Impiego pubblico - Impiego regionale - Trattamento economico - Norme
della Regione Campania - Previsione che, per il personale assegnato
agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici del
Consiglio regionale, tutte le voci del trattamento economico
accessorio previste dagli istituti retributivi di cui ai contratti
collettivi di lavoro, comprensive dei compensi per la produttivita'
collettiva e per la qualita' della prestazione individuale compresa
qualsiasi indennita' connessa a particolari funzioni e il compenso
per il lavoro straordinario, sono sostituite da un unico emolumento
omnicomprensivo, da corrispondere mensilmente, parametrato alle
attivita' effettivamente assegnate - Previsione che l'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale determina i criteri di
individuazione dell'ammontare dell'emolumento e le modalita' di
erogazione - Previsione che l'emolumento e' calcolato tenendo conto
del complessivo trattamento economico accessorio fissato dai
contratti collettivi integrativi di lavoro riconosciuto al
personale di ruolo del Consiglio regionale per gli istituti
regolati dal CCNL.
- Legge della Regione Campania 27 gennaio 2012, n. 1 ("Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014
della Regione Campania (legge finanziaria regionale 2012)"), come
modificata dalla legge della Regione Campania 4 marzo 2021, n. 2
("(Modifiche alla legge regionale 14 ottobre 2015, n. 11 (Misure
urgenti per semplificare, razionalizzare e rendere piu' efficiente
l'apparato amministrativo, migliorare i servizi ai cittadini e
favorire l'attivita' di impresa. Legge annuale di semplificazione
2015), alla legge regionale 21 aprile 2020, n. 7 (Testo Unico sul
commercio ai sensi dell'articolo 3, comma 1, della legge regionale
14 ottobre 2015, n. 11) e alla legge regionale 27 gennaio 2012, n.
1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012 - 2014 della Regione Campania (legge finanziaria
regionale 2012)"), art. 23, commi 12-ter e 12-quater.
(GU n. 13 del 26-03-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per la Campania
Massimo Gagliardi, Presidente;
Emanuele Scatola, primo referendario;
Ilaria Cirillo, primo referendario;
Domenico Cerqua, primo referendario;
Stefania Calcari, primo referendario (estensore);
Rosita Liuzzo, primo referendario;
Tommaso Martino, primo referendario;
Giovanna Olivadese, referendario;
Alessandro De Santis, referendario;
Ilvio Pannullo, referendario;
Marco Nappi Quintiliano, referendario;
Concetta Ilaria Ammendala, referendario;
nella Camera di Consiglio del 29 novembre 2024 ha pronunciato la
seguente ordinanza;
Visti gli articoli 81, 97, 100, 103, 117, 119 e 134 della
Costituzione, nonche' gli articoli l della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. l e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Vista la nota prot. regionale n. 2024-0014370/U.D.C.P./GAB/GAB
del 21 giugno 2024 acquisita il 24 giugno 2024 al prot. della Sezione
n. 4011, relativa alla trasmissione del progetto di rendiconto 2023;
Visto il combinato disposto dell'art. 100, comma 2 e 103, comma
2, della Costituzione;
Visto l'art. 5, comma 1, lett. a) della legge costituzionale n.
1/2012 e l'art. 20 della legge n. 243/2012;
Visto il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni, da innanzi T.U. Corte dei conti e il decreto
legislativo del 28 agosto 2016, n. 174, recante il «Codice di
giustizia contabile» (c.g.c.);
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118 e successive
modifiche ed integrazioni;
Vista l'Ordinanza presidenziale n. 129, dell'8 novembre 2024, di
convocazione della audizione istruttoria collegiale;
Sentiti, in audizione istruttoria collegiale del 21 novembre
2024, i rappresentanti della Regione, alla presenza della Procura,
all'esito delle memorie trasmesse dalla Regione a mezzo p.e.c., in
data 19 novembre 2024, prot. n. 549515/PG/2024 ed acquisite al prot.
Cd.e. n. 8782 del 20 novembre 2024;
Visto il decreto presidenziale n. 29, del 22 novembre 2024, di
convocazione dell'Udienza pubblica;
Vista la memoria del Procuratore regionale prot. n. 225, del 26
novembre 2024 (acquisita in pari data al protocollo della Sezione n.
9007);
Viste le ulteriori precisazioni trasmesse dalla Regione con la
nota prot. 2024-0026690 / UDCP/GAB/GAB, del 28 novembre 2024
(acquisite in pari data al n. 9125 di prot. della Sezione);
Visti i documenti e le memorie in atti;
Uditi i relatori primo referendario Ilaria Cirillo e primo
referendario Stefania Calcari;
Udite le conclusioni orali del Presidente della Regione e del
Procuratore regionale nell'Udienza pubblica del 29 novembre 2024.
Premesso in fatto
L'odierno giudizio ha ad oggetto il rendiconto generale per
l'esercizio 2023, predisposto dalla Regione Campania, ai sensi degli
artt. 18 e 63 del decreto legislativo n. 118/2011, trasmesso a questa
Sezione in data 21 giugno 2024 prot. regionale n. 2024 -
0014370/U.D.C.P./GAB/GAB acquisito il 24 giugno al prot. della
Sezione n. 4011.
Con la relazione di deferimento dell'8 novembre, allegata
all'Ordinanza presidenziale n. 129/2024, e' stato definito il thema
decidendum, alla luce delle eccezioni, delle deduzioni e conclusioni
formulate dall'Amministrazione regionale, emerse nel corso
dell'istruttoria e della discussione in sede di udienza cd. di «pre
parifica».
In particolare, la Regione Campania ha inviato le proprie
memorie, a mezzo pec, con la nota prot. n. 549515/PG/2024, acquisita
al prot. Cd.e. n. 8782 del 20 novembre 2024 e successivamente
integrate con la nota prot. 2024 - 0026690/UDCP/GAB/GAB del 28
novembre 2024 e acquisite al prot. n. 9125 della Sezione in pari
data; mentre la Procura erariale ha trasmesso le proprie conclusioni
con la nota prot. n. 225 del 26 novembre 2024 acquisita in pari data
al protocollo della Sezione n. 9007.
Nell'udienza camerale del 21 novembre 2024 sono stati ascoltati i
rappresentanti della Regione alla presenza della Procura.
Con successivo decreto presidenziale n. 29 del 22 novembre 2024,
e' stata fissata l'udienza pubblica per la discussione finale sul
progetto di Rendiconto generale 2023 della Regione Campania.
Alla pubblica udienza, le Parti hanno esposto le proprie tesi,
confermando quanto gia' riferito nelle memorie scritte.
Con specifico riferimento ai profili di dubbia legittimita'
costituzionale, emersi nel corso dell'istruttoria, le questioni sono
state tempestivamente delineate da questo Giudice, sia nell'udienza
di parifica che nella precedente adunanza pubblica del 21 novembre
2024, e ritualmente sottoposte al contraddittorio delle parti ai
sensi dell'articolo 101 del codice di procedura civile.
Questa Sezione, nel corso del precedente giudizio di parifica,
relativo al rendiconto 2022, con la decisione n. 305/ 2023 PARI, si
riservava di approfondire alcuni aspetti che, in questa sede, appare
necessario richiamare, seppur brevemente.
In primo luogo, con la richiamata decisione, la Sezione si era
riservata un approfondimento sulla compatibilita' con la sentenza
della Corte costituzionale n. 146/2019 della previsione, contenuta
nella L.R. n. 2, del 4 marzo 2021, di un nuovo ed «unico emolumento
omnicomprensivo» da corrispondere al personale degli uffici di
diretta collaborazione.
In particolare, con tale sentenza, la Consulta aveva dichiarato
incostituzionali l'art. 2, comma 2, della L.R. n. 20 del 2002 e
l'art. 1, comma 1, della L.R. n. 25/2003, che avevano previsto
indennita' aggiuntive proprio per il personale assegnato alle dirette
dipendenze degli organi politici, per violazione del riparto di
competenza di cui all'art. 117, comma 2, lett. l) Costituzione (v.
SRC Campania decisioni n. 110/2018/PARI e 217/2019/PARI).
Orbene, nel corso del contraddittorio sviluppatosi al riguardo
con l'Amministrazione, quest'ultima non forniva elementi utili al
superamento dei rilievi sollevati dalla Sezione. Segnatamente, il
Collegio non riteneva esaustive le controdeduzioni dei Rappresentanti
della Regione, in quanto afferenti alle modalita' di erogazione
dell'emolumento e non alla legittimita' della previsione. Pertanto,
si riservava con la decisione n. 305/2023/PARI di effettuare un
maggiore approfondimento sulla questione nell'ambito dei successivi
cicli di parifica.
Specificatamente, la L.R. n. 2 del 4 marzo 2021 ha modificato i
commi 12-bis e ss. dell'art. 23 della L.R. 27 gennaio 2012, n. 1,
prevedendo che «12-bis. L'Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale provvede, senza nuovi o maggiori oneri, ad individuare il
contingente massimo di personale, la composizione e l'organizzazione
degli Uffici di diretta collaborazione degli organi politici del
Consiglio regionale, nel rispetto dei principi sanciti dagli articoli
4, 14 e 27 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche).
12-ter. Per il personale assegnato agli uffici di diretta
collaborazione, in applicazione di quanto stabilito dal comma 2
dell'articolo 14 del decreto legislativo n. 165/2001, tutte le voci
del trattamento economico accessorio previste dagli istituti
retributivi di cui ai contratti collettivi di lavoro, comprensive dei
compensi per la produttivita' collettiva e per la qualita' della
prestazione individuale compresa qualsiasi indennita' connessa a
particolari funzioni e il compenso per il lavoro straordinario, sono
sostituite da un unico emolumento omnicomprensivo, da corrispondere
mensilmente, parametrato alle attivita' effettivamente assegnate.
Tale indennita' remunera anche la disponibilita' a orari disagevoli
nonche' le conseguenti ulteriori prestazioni richieste dai
responsabili degli uffici.
12-quater. L'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale
determina i criteri di individuazione dell'ammontare dell'emolumento
e le modalita' di erogazione. L'emolumento e' calcolato tenendo conto
del complessivo trattamento economico accessorio fissato dai
contratti collettivi integrativi di lavoro riconosciuto al personale
di ruolo del Consiglio regionale per gli istituti regolati dal CCNL.»
Nel corso dell'istruttoria concernente l'odierno giudizio di
parifica si rilevava che, con tali norme, con particolare riferimento
ai commi 12-ter e quater, sopra riportati, la Regione aveva
introdotto gia' dal 2021, un peculiare emolumento in favore del
personale afferente agli uffici di diretta collaborazione, ben prima
che il Legislatore statale intervenisse con l'art. 3 del
decreto-legge 22 aprile 2023, n. 44 (convertito in legge n. 74/2023)
autorizzando le Regioni ad applicare i principi di cui all'art. 14
del decreto legislativo n. 165/2001.
Specificatamente, sulla base del comma 1, del citato art. 3 «Le
regioni possono applicare, senza aggravio di spesa, l'articolo 14 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, secondo i principi di cui
all'articolo 27 del medesimo decreto legislativo. Resta fermo il
divieto per il personale addetto di effettuare qualsiasi attivita' di
tipo gestionale, anche laddove il trattamento economico ad esso
riconosciuto sia stato parametrato al personale di livello
dirigenziale.»
In merito alla modalita' di corresponsione del menzionato
trattamento accessorio sono state approvate dall'Ufficio di
Presidenza, in attuazione del suddetto comma 12-quater della legge
regionale 4 marzo 2021, n. 2, le deliberazioni n 22 e 23 del 29
aprile 2021.
Il Disciplinare approvato con la delibera n. 22/2021 dell'Ufficio
di Presidenza, all'art. 8, ha regolato il trattamento accessorio del
personale, stabilendo che:
1. Per il personale assegnato agli uffici di diretta
collaborazione, in applicazione di quanto stabilito dal comma 12-ter
dell'articolo 23 della legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1, tutte
le voci del trattamento economico accessorio previste dagli istituti
retributivi di cui ai contratti collettivi di lavoro, comprensive dei
compensi per la produttivita' collettiva e per la qualita' della
prestazione individuale, compresa qualsiasi indennita' connessa a
particolari funzioni e il compenso per il lavoro straordinario, sono
sostituite da un unico emolumento onnicomprensivo, da corrispondere
mensilmente, parametrato alle attivita' effettivamente assegnate.
Tale indennita', definita nell'Appendice 1 del presente documento,
remunera anche la disponibilita' a orari disagevoli nonche' le
conseguenti ulteriori prestazioni richieste dai responsabili degli
uffici ed e' calcolata tenendo conto del complessivo trattamento
economico accessorio fissato dai contratti collettivi integrativi di
lavoro riconosciuto al personale di ruolo del Consiglio regionale per
gli istituti regolati dal CCNL.
2. Ai responsabili di segreteria spetta un'indennita'
accessoria pari all'80% della retribuzione di posizione del
Segretario generale.
3. A tutto il personale assegnato agli uffici di diretta
collaborazione l'indennita' di cui al presente articolo e'
corrisposta mensilmente al netto del 15% che e' assoggettato a
valutazione annuale, secondo le disposizioni contenute nel vigente
sistema di valutazione del personale del Consiglio.
Detto compenso viene definito nell'appendice 1 nel seguente modo.
La retribuzione delle unita' di personale assegnato (sia interno
che comandato) presso gli uffici di diretta collaborazione e' pari a
quella percepita nella posizione economica di appartenenza cui si
aggiunge l'emolumento unico di cui al comma 12-ter dell'art. 23 della
citata L.R. 1/2012.
Ai fini della quantificazione dell'emolumento unico si tiene
conto, a norma dello stesso comma 12-ter dell'art. 23 della L.R.
1/2012, dei contratti collettivi decentrati integrativi per il
personale non dirigenziale del Consiglio regionale della Campania
(CCDI approvato con Delibera UdP n. 158 del 28 dicembre 2018 e
successive modificazioni ed integrazioni).
Detto emolumento e' costituito da un importo fisso parametrato
alle rispettive categorie di inquadramento pari a euro 18.017,90 per
la categoria B, euro 18.438,00 per la categoria C, euro 19.006,60 per
la categoria D, di cui il 15% e' assoggettato a valutazione annuale.
Per la categoria A viene confermato l'importo di euro 16.000,00
stabilito con delibera dell'UdP n. 16/2019. In ipotesi di part time,
l'emolumento onnicomprensivo e' parametrato alla percentuale di
prestazione lavorativa.
La delibera dell'UPC n. 23/2021, al punto 5 del dispositivo,
disciplina, invece, la corrispondente quantificazione dell'emolumento
per il personale assegnato ai gruppi consiliari, stabilendo «che al
personale di cui al punto 2) lettere a, b, c e d, assegnato ai gruppi
consiliari, la retribuzione e' pari a quella percepita nella
posizione economica di appartenenza, cui si aggiunge l'emolumento
unico di cui al comma 12-ter dell'art. 23 della citata L.R. 1/2012.
Ai fini della quantificazione dell'emolumento unico si tiene
conto, a norma dello stesso comma 12-ter dell'art. 23 della L.R.
1/2012, dei contratti collettivi decentrati integrativi per il
personale non dirigenziale del Consiglio regionale della Campania
(CCDI approvato con Delibera UdP n. 158 del 28 dicembre 2018 e
successive modificazioni ed integrazioni);
Detto emolumento e' costituito da un importo fisso parametrato
alle rispettive categorie di inquadramento pari a euro 16.000 per la
categoria A, euro 18.017,90 per la categoria B, euro 18.438,00 per la
categoria C, Euro 19.006,60 per la categoria D, di cui il 15% e'
assoggettato a valutazione annuale.»
In ordine ai rilievi istruttori posti durante il giudizio di
parifica, la Regione con riferimento alla compatibilita' normativa di
detta previsione con i principi stabiliti dalla Consulta, con la
sentenza n. 146/2019, ha argomentato che detta compatibilita' e'
assicurata dal combinato disposto dell'articolo 1, comma 3, di cui al
Titolo I «Principi generali» del decreto legislativo 30 marzo 2001, n
165 - che testualmente prevede: «le disposizioni del presente decreto
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della
Costituzione. Le Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse
tenendo conto delle peculiarita' dei rispettivi ordinamenti» - e
degli artt. 4, 14, 27 del TUPI, che avrebbero consentito, ancor prima
della modifica operata con il decreto-legge n. 44, di ritenere
implicitamente le disposizioni in materia di uffici di diretta
collaborazione pacificamente applicabili alle regioni. Il Collegio
non mancava di osservare che le norme di cui all'art. 14 del TUPI di
cui, in forza del criterio logico sistematico, la Regione ha ritenuto
fare applicazione attraverso l'adozione della disposizione della cui
legittimita' si dubita, non solo si riferiscono specificamente
all'organizzazione dei Ministeri per quanto, lungi dall'essere norme
di principio, disciplinano in maniera puntuale gli uffici di diretta
collaborazione dei ministeri anche per i profili afferenti al
personale ivi assegnato. Diversamente opinando, la Consulta, rispetto
alla questione decisa con la sentenza n. 146/2019, non avrebbe
dichiarato incostituzionali per violazione dell'art. 117, comma 2,
lett. 1) le precedenti leggi regionali che sostanzialmente
prevedevano un emolumento similare.
Inoltre, rilevava il Collegio che non si ravvisavano elementi
utili a qualificare l'art. 3 del decreto-legge n. 44/2023 come norma
di interpretazione autentica o meramente confermativa, per cui, come
argomentato in sede istruttoria, si dubitava sull'an e, quindi, sulla
possibilita' da parte del Legislatore regionale di prevedere questo
unico emolumento omnicomprensivo mensile non disciplinato dai
contratti collettivi di comparto ne' dalla legge (almeno prima
dell'entrata in vigore dell'art. 3 del decreto-legge n. 44/2023 ossia
il 22 aprile 2023), in quanto materia riservata alla competenza
esclusiva assegnata al Legislatore statale dall'art. 117, secondo
comma, lettera 1) rientrante nell'ordinamento civile.
La Regione ha riferito, rispondendo ad uno specifico quesito
istruttorio concernente l'eventuale inserimento di dette risorse nel
fondo salario accessorio, che le risorse destinate al finanziamento
delle spese del personale degli uffici di diretta collaborazione, di
cui alla citata Legge regionale, non hanno trovato iscrizione nel
Fondo per il salario accessorio del personale del comparto, ne'
ritiene «che avrebbero potuto trovare iscrizione in esso in base alle
regole ed ai limiti vigenti per l'integrazione di risorse a tale
Fondo».
L'importo corrisposto nel 2023, che incide sui saldi e sul
risultato di amministrazione, posto a carico del bilancio, fino
all'entrata in vigore dell'art. 3 del decreto-legge n. 44 del 22
aprile 2023, convertito dalla legge n. 74/2023, ossia 23 aprile 2023,
e' pari ad euro 813.688,612 e trova evidenza nel rendiconto generale
della Regione Campania 2023 nel capitolo di spesa cap. U00008
(codifica U1.04.01.04.001) intestato al trasferimento al Consiglio
regionale delle spese di funzionamento.
In totale le somme erogate nel triennio sono pari ad euro
7.492.565,56.
La Procura nell'adunanza pubblica, convocata in data 29.11.2024,
con ordinanza presidenziale n. 29/ 2024, non ha condiviso i dubbi di
legittimita' costituzionale afferenti alla disciplina regionale di
cui alla L.R. n. 1 del 2021 introduttiva dei commi 12-bis, 12-ter e
12-quater, al comma 12 dell'art. 23 della legge regionale 27 gennaio
2012 n. 1 per carenza dei requisiti di rilevanza e di manifesta
fondatezza di cui all'art. 23 della legge n. 87/1953, in quanto
ritiene la norma «(...) di per se', contabilmente neutra (...)
congegnata senza realizzare un vincolo diretto, quanto astrattamente
insormontabile, a determinare quel risultato della cui conformita' ai
parametri legislativi di compatibilita' costituzionale si dubita».
Sicche' «l'effetto sostanziale (...) si e' realizzato solo con la sua
attuazione mediante le delibere dell'Ufficio di Presidenza nn. 22 e
23 del 2021» (cfr. Requisitoria del Procuratore regionale).
Sul punto, come meglio indicato nella decisione di parifica n.
250/2024/PARI, si rileva che di «neutralita'» contabile (recte:
finanziaria) puo' propriamente discorrersi solo al cospetto di norme
in cui sia espressamente previsto che non ne discendano nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica (fattispecie non
ricorrente nel caso in esame). In tutti gli altri casi, e' evidente
che le leggi di introduzione di - nuovi o maggiori - oneri devono
prevedere una loro (effettiva) copertura finanziaria, al fine di
assicurare, sin dal momento genetico e per l'intera durata, gli
equilibri di bilancio.
Il Collegio richiamando tutte le argomentazioni e la
ricostruzione operata in sede istruttoria, meglio evidenziata nella
relazione allegata al giudizio di parifica, dubitando della
legittimita' costituzione della L.R. n. 2 del 4 marzo 2021 che ha
modificato i commi 12-bis e ss. dell'art. 23 della L.R. 27 gennaio
2012, n. 1, ritenuta la questione rilevante e non manifestamente
infondata, come verra' meglio argomentato nella parte in diritto, per
contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al
legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost.
in materia di ordinamento civile e per l'effetto con gli articoli 81,
97 primo comma e 119 primo comma Cost., ha deciso di promuovere con
separata ordinanza questione di legittimita' costituzionale
sospendendo il giudizio di parifica con la decisione n. 250/2024/PARI
sul capitolo n. U00008, limitatamente alle spese destinate al
finanziamento dell'unico emolumento omnicomprensivo destinato al
personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione degli
Organi politici, ammontante nel 2023 ad euro 813.688,612.
Considerato in diritto
1. Le disposizioni di dubbia costituzionalita'
Ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 («Norme sui giudizi di legittimita' costituzionale e sulle
garanzie d'indipendenza della Corte costituzionale») e dell'art. 23,
comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87 («Norme sulla costituzione
e sul funzionamento della Corte costituzionale»), il Collegio ritiene
di sollevare d'ufficio questione di legittimita' costituzionale, dei
commi 12-ter e quater dell'art. 23 della L.R. 27 gennaio 2012, n. 1,
come modificata dalla L.R. n. 2 del 4 marzo 2021, che testualmente
prevedono:
«12-ter. Per il personale assegnato agli uffici di diretta
collaborazione, in applicazione di quanto stabilito dal comma 2
dell'articolo 14 del decreto legislativo n. 165/2001, tutte le voci
del trattamento economico accessorio previste dagli istituti
retributivi di cui ai contratti collettivi di lavoro, comprensive dei
compensi per la produttivita' collettiva e per la qualita' della
prestazione individuale compresa qualsiasi indennita' connessa a
particolari funzioni e il compenso per il lavoro straordinario, sono
sostituite da un unico emolumento omnicomprensivo, da corrispondere
mensilmente, parametrato alle attivita' effettivamente assegnate.
Tale indennita' remunera anche la disponibilita' a orari disagevoli
nonche' le conseguenti ulteriori prestazioni richieste dai
responsabili degli uffici.
12-quater. L'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale
determina i criteri di individuazione dell'ammontare dell'emolumento
e le modalita' di erogazione. L'emolumento e' calcolato tenendo conto
del complessivo trattamento economico accessorio fissato dai
contratti collettivi integrativi di lavoro riconosciuto al personale
di ruolo del Consiglio regionale per gli istituti regolati dal CCNL.»
2. La possibilita' di esperire una interpretazione costituzionalmente
orientata e la legittimazione della Sezione
Il Collegio non ritiene praticabile un'interpretazione
adeguatrice dei commi 12-ter e quater dell'art. 23 della L.R. 27
gennaio 2012, n. 1, come modificata dalla L.R. n. 2 del 4 marzo 2021
diversa da quella letterale, che non lascia dubbi sulla effettiva
volonta' del Legislatore regionale di istituire un peculiare
emolumento denominato «unico emolumento omnicomprensivo, da
corrispondere mensilmente» non disciplinato dalla legge a dai CCNL.
D'altro canto, e' acquisizione condivisa che l'interpretazione
conforme a Costituzione postula l'esistenza di un dato lessicale
polisenso suscettibile di letture alternative, tale, cioe', da
esprimere, in applicazione dei generali canoni ermeneutici, due o
piu' possibili significati, dei quali uno soltanto compatibile con i
precetti costituzionali. Ne consegue che laddove, come nel caso di
specie, l'univoco tenore letterale della norma non consenta altre
interpretazioni, l'accesso al sindacato di legittimita'
costituzionale si configura come percorso obbligato.
Esclusa la praticabilita' di un'interpretazione adeguatrice,
occorre premettere che la legittimazione della Corte dei conti a
sollevare questioni di costituzionalita' in sede di parifica e' stata
progressivamente ampliata sia con riferimento all'oggetto,
riguardando ormai tutte le disposizioni di legge, statale e
regionale, che possono alterare gli equilibri di bilancio (cfr.
sentt. n. 244 del 1995, punto 3 del Considerato in diritto; n. 213
del 2008, punto 4 del Considerato in diritto) che per parametro, non
essendo piu' limitata alle violazioni dell'art. 81 della
Costituzione.
In particolare, con la sentenza n. 196 del 2018 si e'
riconosciuta la legittimazione della Sezione regionale di controllo,
in sede di parificazione del Rendiconto generale regionale, a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale anche in
riferimento a parametri attributivi di competenza (l'art. 117,
secondo comma, lettera 1, Costituzione), sull'assunto che «in tali
casi la Regione manca per definizione della prerogativa di allocare
risorse» (sentenza n. 196 del 2018, punto 2.1.2. del Considerato in
diritto). Pertanto, «entro tali materie, non vi e' intervento
regionale produttivo di spesa che non si traduca immediatamente
nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento ai fini della
sana gestione della finanza pubblica allargata» (sentenza n. 196 del
2018, punto 2.1.2. del Considerato in diritto).
Proprio con riferimento alla spesa di personale e al relativo
trattamento accessorio nella sentenza n. 146/2019, la Corte
costituzionale ha sottolineato che le «norme regionali istitutive di
fondi che il rimettente ritiene alimentati con risorse ulteriori e
diverse rispetto a quelle tassativamente previste dai contratti
collettivi nazionali, in contrasto con l'attribuzione che il
legislatore statale, titolare della competenza legislativa esclusiva
nella materia «ordinamento civile», opera alla contrattazione
collettiva nazionale di comparto, per la determinazione e
l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei
dipendenti pubblici. L'effetto ineludibile di una tale scelta si
riverbera in una espansione della spesa per il personale, in
violazione dei «beni-valori» della contabilita' pubblica tutelati
dagli artt. 81 e 97, primo comma, Costituzione.
Sono questi i valori alla cui tutela e' preordinata la Corte dei
conti, cui spetta accertare tutte le «irregolarita'» poste in essere
dagli enti territoriali suscettibili di pregiudicarli, secondo quanto
stabilito dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, (sentenze n. 18 del 2019 e n. 196 del 2018).»
Recentemente la Corte costituzionale ha ribadito detto
orientamento nella sentenza n. 185/2024, con riferimento a norme
regionali lesive del riparto di competenze fra Stato e regioni nella
materia «ordinamento civile» allorche' si configuri una «correlazione
funzionale» (sentenza n. 253 del 2022). Correlazione rintracciata
nella lesione» della competenza legislativa esclusiva dello Stato
nella materia «ordinamento civile» da parte di disposizioni regionali
che hanno disciplinato aspetti del rapporto di lavoro pubblico, anche
in relazione al parametro interposto costituito dalle disposizioni
dettate dal decreto legislativo n. 165 del 2001, in quanto la
illegittimita' costituzionale di tali disposizioni comporta, di
norma, quella della spesa da essa disposta a carico del bilancio
dell'ente (sentenze n. 253 del 2022, n. 244 e n. 112 del 2020, n. 146
ex plurimis, e n. 138 del 2019 e n. 196 del 2018).»
3. Sulla rilevanza della questione
Sul piano della rilevanza, questa Sezione non potendo procedere
ad un'interpretazione conforme a Costituzione deve sollevare
questione di legittimita' costituzionale nella misura in cui tale
disposizione produce effetti anche contabili; diversamente, si
troverebbe a validare un risultato di amministrazione non corretto,
inficiando gli equilibri di bilancio.
Nel caso di specie il Legislatore regionale e' intervenuto con la
L.R. n. 2 del 4 marzo 2021 modificando, tra gli altri, i commi 12-ter
e quater dell'art. 23 della L.R. 27 gennaio 2012, n. 1, prevedendo al
comma 12-ter la corresponsione di «un unico emolumento
omnicomprensivo, da corrispondere mensilmente» per il personale degli
uffici di diretta collaborazione in mancanza di una espressa
previsione del contratto collettivo nazionale o di altre disposizioni
di fonte statale ossia delle uniche fonti legittimate a disciplinare
il trattamento economico dei dipendenti pubblici. Piu' nel dettaglio
ha previsto che «tutte le voci del trattamento economico accessorio
previste dagli istituti retributivi di cui ai contratti collettivi di
lavoro, comprensive dei compensi per la produttivita' collettiva e
per la qualita' della prestazione individuale compresa qualsiasi
indennita' connessa a particolari funzioni e il compenso per il
lavoro straordinario, sono sostituite da un unico emolumento
omnicomprensivo, da corrispondere mensilmente».
Il successivo comma 12-quater attribuisce all'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale la determinazione dei criteri di
individuazione dell'ammontare dell'emolumento e le modalita' di
erogazione «tenendo conto del complessivo trattamento economico
accessorio fissato dai contratti collettivi integrativi di lavoro
riconosciuto al personale di ruolo del Consiglio regionale per gli
istituti regolati dal CCNL», mentre, la contrattazione collettiva a
cui fa rinvio la legge, ai sensi degli artt. 2, comma 3, e 45 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, non prevede detta tipologia di
trattamento accessorio. Tant'e' che la determinazione fissata con le
sopra riportate deliberazioni nn. 22 e 23 del 29 aprile 2021
dell'Ufficio di Presidenza hanno previsto un salario accessorio, in
alcuni casi addirittura equivalente al trattamento fondamentale della
rispettiva categoria di appartenenza, con cio' duplicando il
trattamento stipendiale base.
In particolare, le deliberazioni prevedono che «Detto emolumento
e' costituito da un importo fisso parametrato alle rispettive
categorie di inquadramento pari a Euro 16.000 per la categoria A,
Euro 18.017,90 per la categoria B, Euro 18.438,00 per la categoria C,
Euro 19.006,60 per la categoria D, di cui il 15% e' assoggettato a
valutazione annuale.»
Detto peculiare emolumento, a differenza di quanto previsto
dall'art. 40, comma 3-bis del decreto legislativo n. 165/2001, non e'
stato fatto gravare sul fondo salario accessorio, che, tra l'altro,
ai sensi dell'art. 67 del CCNL 21 maggio 2018 e dell'art. 79 del CCNL
16 novembre 2022, non poteva proprio essere costituito e
conseguentemente «ripartito» per detta tipologia di trattamento
accessorio. Cio' in quanto i relativi contratti di comparto non
contemplano detta tipologia di trattamento accessorio.
Difatti, le risorse occorrenti per il suddetto «emolumento
omnicomprensivo» sono state stanziate direttamente in bilancio,
autorizzando la corresponsione di un trattamento accessorio che nel
2023, fino all'entrata in vigore dell'art. 3 del decreto-legge n. 44
del 22 aprile 2023, convertito dalla legge n. 74/2023, 23 aprile
2023, e' pari ad euro 813.688,612 e trova evidenza nel Rendiconto
generale della Regione Campania 2023 nel capitolo di spesa cap.
U00008 (codifica Ul.04.01.04.001) destinato al trasferimento al
Consiglio regionale delle spese di funzionamento. Nel rendiconto del
Consiglio regionale, i capitoli di imputazione delle spese in
questione sono il n. 4206 ed il n. 4208, afferenti agli oneri per
salario accessorio, relativi oneri riflessi, Irap e buoni pasto per
il personale assegnato in comando agli uffici di diretta
collaborazione.
La copertura per l'esercizio 2023 della spesa in questione e'
stata assicurata dal testo dell'articolo 65, comma 9, della legge
regionale 29 giugno 2021, n. 5, che recita» All'attuazione delle
disposizioni di cui all'articolo 23, commi 12-bis e seguenti, della
legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione
Campania - legge finanziaria regionale 2012) e successive modifiche,
si provvede, a decorrere dall'annualita' 2021, per un importo massimo
di euro 5.900.000,00, a valere sulle risorse del bilancio del
Consiglio regionale della Campania per il triennio 2021-2023».
Posto il tenore letterale della norma, l'importo effettivamente
corrisposto nel triennio 2021-2023 di euro 7.492.565,56 non appare
conforme alla suddetta autorizzazione di spesa.
Assume, pertanto, rilevanza la questione nel caso in esame, in
quanto, ove questa Sezione procedesse alla parifica applicando le
norme rivenienti dal quadro ordinamentale vigente - con particolare
riferimento alla L.R. n. 2 del 4 marzo 2021 che ha modificato, tra
gli altri, i commi 12-ter e quater dell'art 23 della L.R. 27 gennaio
2012, n. 1, che ha consentito di reintrodurre un unico emolumento
onnicomprensivo peraltro gia' oggetto di valutazione di non
conformita' costituzionale con la sentenza n. 146/2019 - finirebbe
inammissibilmente per validare risultanze contabili (in primis, il
risultato di amministrazione) derivanti dall'indebito impiego di
risorse per il finanziamento di tali emolumenti.
In tal senso, l'esito del giudizio di compatibilita'
costituzionale della disposizione di legge regionale indubbiata,
condiziona decisivamente il giudizio di parificazione della Sezione
sul Rendiconto della Regione Campania per l'esercizio 2023.
4. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
Sul piano della non manifesta infondatezza della questione, il
Collegio ritiene che i commi 12-ter e quater dell'art. 23 della L.R.
27 gennaio 2012, n. 1, come modificati dalla L.R. n. 2 del 4 marzo
2021 siano illegittimi in quanto violano la riserva di competenza
esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo
comma, lettera 1), Cost. in materia di ordinamento civile, poiche'
dispongono l'istituzione di un trattamento accessorio non previsto
dal CCNL e dalla legge statale, uniche fonti legittimate a
disciplinare il trattamento economico dei dipendenti pubblici.
Parimenti, il comma 12-quater prevedendo che «L'Ufficio di Presidenza
del Consiglio regionale determina i criteri di individuazione
dell'ammontare dell'emolumento e le modalita' di erogazione» e'
illegittimo in quanto viola la riserva di competenza esclusiva
assegnata al Legislatore statale dall'art. 117, secondo comma,
lettera 1), e, in virtu' del rinvio da questa operato, alla
contrattazione collettiva, ai sensi degli artt. 2, comma 3, e 45 del
decreto legislativo n. 165 del 2001.
La violazione della competenza legislativa esclusiva statale in
tema di disciplina del trattamento accessorio del personale regionale
ridonda nella lesione dell'equilibrio di bilancio e della sana
gestione finanziaria, ai sensi degli artt. 97, primo comma, 81 e 119
primo comma Costituzione.
Tali risorse, difatti, hanno trovato copertura direttamente nel
bilancio, tra l'altro, senza che le stesse siano state fatte
transitare nel fondo salario accessorio, determinando un'espansione
della spesa di parte corrente di importo pari a quello corrisposto,
con evidente incidenza sui saldi finali e sul risultato di
amministrazione.
Successivamente, come detto, il Legislatore e' intervenuto con
l'art. 3 del decreto-legge n. 44 del 22 aprile 2023 (convertito dalla
legge n. 74/2023) che al comma 1 prevede che «Le regioni possono
applicare, senza aggravio di spesa, l'articolo 14 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, secondo i principi di cui
all'articolo 27 del medesimo decreto legislativo. Resta fermo il
divieto per il personale addetto di effettuare qualsiasi attivita' di
tipo gestionale, anche laddove il trattamento economico ad esso
riconosciuto sia stato parametrato al personale di livello
dirigenziale.»
Non ritenendo che la norma statale in esame sia una norma di
interpretazione autentica, come recentemente confermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 185/2024 che ha sottolineato «la
portata innovativa dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 44 del
2023, come convertito», escludendo «la natura di norma di
interpretazione autentica (o meramente confermativa, come assume la
difesa della Regione)», la stessa non puo' che trovare applicazione
dalla sua entrata in vigore, ovvero dal 23 aprile 2023.
Precedentemente a tale data, il Legislatore regionale non poteva
normare autonomamente il trattamento accessorio del personale degli
uffici di diretta collaborazione. Cio' in quanto «il rapporto di
impiego del personale delle Regioni e' regolato dalla legge dello
Stato e, in virtu' del rinvio da questa operato, dalla contrattazione
collettiva, ai sensi degli artt. 2, comma 3, e 45 del decreto
legislativo n. 165 del 2001» (cfr. ex plurimis Corte costituzionale,
sentenza n. 154 del 2019), in quanto, «pur trattandosi di una
particolare categoria di personale regionale, la disciplina del
trattamento economico accessorio, sino all'entrata in vigore
dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 44 del 2023, come
convertito, risultava, come per tutti gli altri dipendenti pubblici
contrattualizzati e non contrattualizzati, quella dettata dalle
disposizioni di legge statale, dal codice civile e dalla
contrattazione collettiva, cui la legge dello Stato rinvia, restando
sempre esclusa una competenza legislativa regionale» (cfr. sentenza
n. 185/2024).
Difatti e' con l'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 44 del
2023, come convertito, che e' riconosciuta al legislatore regionale
la facolta' di entrare nel perimetro della materia «ordinamento
civile», ma limitatamente alla disciplina del trattamento economico
accessorio del personale di staff; questo ampliamento limitato della
competenza del legislatore regionale si giustifica, appunto, in
ragione del generale principio di sussidiarieta' che opera anche a
livello legislativo, oltre che amministrativo, e come consente al
legislatore statale di chiamare a se' in sussidiarieta' una
competenza legislativa che rientrerebbe in quella del legislatore
regionale, cosi' gli consente di demandare in sussidiarieta' al
legislatore regionale porzioni di competenze esclusive statali che
rispondano ad esigenze organizzative di prossimita', quale e' quella
dell'adeguata remunerazione del personale di supporto agli organi
politici regionali, il cui rapporto si caratterizza per la marcata
fiduciarieta' dell'incarico e per la tradizionale estraneita' alla
regolamentazione ad opera della contrattazione collettiva di comparto
(dr. sentenza n. 185/2024).
Peraltro, proprio in relazione al trattamento accessorio
riservato agli uffici di staff della Regione Campania, la Corte
costituzionale con la precedente sentenza n. 146/2019, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 2 e 4, della Legge
Regione Campania 3 settembre 2002, n. 20 e dell'art. 1, comma 1,
della Legge Regione Campania 12 dicembre 2003, n. 25, in riferimento
ai parametri stabiliti dall'articolo 117, comma 2, lett. l),
dall'articolo 97, comma 1 e dall'art. 81 Costituzione.
Si trattava, sinteticamente, del fondo destinato al personale
comandato e distaccato in servizio presso le strutture politiche
(Fondo «Legge 20»), istituito dall'art. 2 della legge regionale n. 20
del 2002, e all'ulteriore fondo (Fondo «Legge 25»), istituito
dall'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 25 del 2003, che
veniva configurato come un fondo integrativo in cui la predetta
componente retributiva veniva erogata come indennita' di importo
fisso e predeterminato per ciascuna categoria di personale, che
svolgeva prestazioni di assistenza all'attivita' degli organi
istituzionali del Consiglio.
Come evidenziato nella citata ordinanza «Ebbene, nel caso di
specie, le norme di cui si sospetta l'illegittimita' costituzionale,
incidono sull'articolazione della spesa e sul quantum della stessa,
poiche' l'una istituisce fondi finalizzati ad alimentare il
trattamento economico accessorio dei dipendenti, che altrimenti non
avrebbero titolo ad essere erogati; l'altra determina un effetto
espansivo della spesa mediante un aumento delle risorse destinate al
trattamento accessorio, appunto, con cui, poi, la Regione ha
retribuito soggetti che non ne avrebbero avuto titolo o che ne
avrebbero avuto titolo ma in misura, e soprattutto con modalita',
affatto diverse.
Nel caso di specie la Regione ha provveduto a finanziare
direttamente il fondo per la contrattazione collettiva decentrata, al
difuori della contrattazione collettiva nazionale di comparto e senza
una legge statale che abbia autorizzato tali incrementi, palesando
l'illegittimita' costituzionale del proprio operato. Situazione che
pone la legge regionale in contrasto non solo con l'art. 117, comma
2, lett. l) della Costituzione, ma anche con l'art. 81, comma 4,
della Carta Costituzionale vigente al momento dell'emanazione della
l.r. n. 42 del 2008 (contrasto confermato anche ai sensi del nuovo
testo dell'art. 81, comma 3).
In tale contesto risulta dubbia la costituzionalita' delle leggi
che disciplinano il trattamento economico accessorio del personale
comandato e distaccato nelle strutture politiche e del personale di
ruolo che svolge prestazioni di assistenza all'attivita' degli organi
istituzionali del Consiglio».
Sostanzialmente, si trattava di trattamenti ad importo fisso
confluiti, seppur in maniera non ortodossa, nei fondi salario
accessorio.
Orbene, con la legge n. 2/2021 il Legislatore regionale pur non
avendo ipotizzato un coincidente trattamento accessorio, ne ha
normato uno similare, sotto forma di «unico emolumento mensile», al
di fuori di quanto previsto dalle fonti normative costituzionalmente
prescritte (legge statale e contratti collettivi nazionali di
comparto) ponendolo a carico del bilancio e non del fondo salario
accessorio. A tal riguardo, si evidenzia che «il giudicato
costituzionale e' violato non solo quando il legislatore emana una
norma che costituisce una mera riproduzione di quella gia' ritenuta
lesiva della Costituzione, ma anche laddove la nuova disciplina miri
a perseguire e raggiungere, anche se indirettamente, esiti
corrispondenti» (cfr. sentenza Corte costituzionale n. 245 del 2012).
Ne consegue che il meccanismo prefigurato dai commi 12-ter e
12-quater della legge regionale n. 2/2021, integra, altresi',
un'elusione dei principi affermati dal Giudice costituzionale con la
sentenza n. 146/2019 in quanto prevede la corresponsione di un
trattamento accessorio, ad importo fisso mensile, non previsto dalla
contrattazione collettiva di comparto per gli uffici di diretta
collaborazione del Consiglio regionale.
In proposito, giova ricordare che la giurisprudenza
costituzionale ha stigmatizzato come illegittime «le disposizioni con
cui il legislatore, statale o regionale, interviene per mitigare gli
effetti di una pronuncia di illegittimita' costituzionale» (sentenza
n. 224 del 2016).
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Campania
visti l'art. 134 Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Solleva la questione di legittimita' costituzionale dei commi
12-ter e quater dell'art. 23 della L.R. 27 gennaio 2012, n. 1, come
modificata dalla L.R. n. 2 del 4 marzo 2021, in riferimento ai
parametri stabiliti dall'articolo 117, comma 2, lett. 1),
dall'articolo 97, primo comma, dall'art. 119 primo comma e dall'art.
81 Costituzione.
Ordina la sospensione del giudizio di parificazione con
riferimento al capitolo di spesa U00008, limitatamente alle spese
destinate al finanziamento dell'unico emolumento omnicomprensivo, e
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge il marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente della Regione
Campania e al Procuratore Regionale, nella qualita' di parti nel
giudizio di parificazione, nonche' comunicata al Presidente del
Consiglio regionale della Campania.
Cosi' deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del giorno 29
novembre 2024.
Il Presidente: Gagliardi
L'estensore: Calcari