Reg. ord. n. 7 del 2025 pubbl. su G.U. del 05/02/2025 n. 6
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio del 09/01/2025
Tra: Cristiano Buzzelli C/ Ministero della Giustizia, Forcina Valentina, Paliani Stefania ed altri 2
Oggetto:
Ordinamento giudiziario – Giudice onorario – Requisiti per il conferimento dell’incarico – Titoli di preferenza – Previsione, in caso di uguale titolo di preferenza, della prevalenza della maggiore anzianità professionale o di servizio, con il limite massimo di dieci anni di anzianità – Prevalenza, in caso di più aspiranti alla nomina con anzianità professionale o di servizio superiore ai dieci anni, del criterio successivo, della minore età anagrafica – Denunciata introduzione di un limite massimo di rilevanza della maggiore anzianità professionale – Contrasto con i principi e criteri della legge di delega – Eccesso di delega.
Norme impugnate:
decreto legislativo del 13/07/2017 Num. 116 Art. 4 Co. 4
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 76 Co.
legge Art. 2 Co. 3
Udienza Pubblica del 2 dicembre 2025 rel. SAN GIORGIO
Testo dell'ordinanza
N. 7 ORDINANZA (Atto di promovimento) 09 gennaio 2025
Ordinanza del 9 gennaio 2025 del Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio sul ricorso proposto da Cristiano Buzzelli contro
Ministero della giustizia e altri.
Ordinamento giudiziario - Giudice onorario - Requisiti per il
conferimento dell'incarico - Titoli di preferenza - Previsione, in
caso di uguale titolo di preferenza, della prevalenza della
maggiore anzianita' professionale o di servizio, con il limite
massimo di dieci anni di anzianita' - Prevalenza, in caso di piu'
aspiranti alla nomina con anzianita' professionale o di servizio
superiore ai dieci anni, del criterio successivo, della minore eta'
anagrafica.
- Decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica della
magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace,
nonche' disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in
servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57), art. 4, comma
4.
(GU n. 6 del 05-02-2025)
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Prima
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
Prima) ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1771 del 2024, proposto da Cristiano Buzzelli,
rappresentato e difeso in proprio, con domicilio digitale come da PEC
da Registri di Giustizia;
contro Ministero della Giustizia, Consiglio Superiore della
Magistratura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di Valentina Forcina, Stefania Paliani, Paola
Ferrera, non costituite in giudizio;
per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del bando
di concorso pubblicato nel Supplemento Ordinario n. 1 alla Gazzetta
Ufficiale, - IV Serie speciale, n. 28 dell'11 aprile 2023;
della graduatoria provvisoria pubblicata in data 31 maggio 2023,
del consequenziale parere del 14 giugno 2023 della Sezione Autonoma
presso il Consiglio Giudiziario della Corte di Appello di Roma e
della graduatoria definitiva, approvata con delibera del CSM del 13
dicembre 2023, inerente la procedura di selezione per l'ammissione al
tirocinio ai fini della nomina a giudice onorario di pace presso
l'Ufficio del giudice di pace di Roma;
della graduatoria provvisoria pubblicata in data 31 maggio 2023,
del consequenziale parere del 14 giugno 2023 della Sezione Autonoma
presso il Consiglio Giudiziario della Corte di Appello di Roma e
della graduatoria definitiva, approvata con delibera del CSM del 13
dicembre 2023, inerente la procedura di selezione per l'ammissione al
tirocinio ai fini della nomina a vice procuratore onorario presso la
Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma;
della graduatoria provvisoria pubblicata in data 31 maggio 2023,
del consequenziale parere del 14 giugno 2023 della Sezione Autonoma
presso il Consiglio Giudiziario della Corte di Appello di Roma e
della graduatoria definitiva, approvata con delibera del CSM del 13
dicembre 2023, inerente la procedura di selezione per l'ammissione al
tirocinio ai fini della nomina a giudice onorario di pace presso
l'Ufficio del giudice di pace di Ostia;
di tutti gli ulteriori atti e provvedimenti, antecedenti,
consequenziali e collegati, ancorche' non conosciuti, lesivi dei
diritti e degli interessi del ricorrente, nella parte in cui pongono
il «limite massimo di dieci anni» di «anzianita' professionale»
computabile ai fini del collocamento in graduatoria e per l'effetto,
nei limiti dell''interesse del ricorrente, ricollocarlo nelle
impugnate graduatorie tenendo conto della intera «anzianita'
professionale» maturata;
Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti tutti gli atti
della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della
Giustizia e del Consiglio Superiore della Magistratura;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2024 la
dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con il ricorso in epigrafe sono stati impugnati il bando di
concorso pubblicato nel Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale
n. 28 dell'11 aprile 2023, le graduatorie provvisorie e le
graduatorie definitive delle procedure di selezione per l'ammissione
al tirocinio ai fini della nomina a giudice onorario di pace presso
l'Ufficio del giudice di pace di Roma, presso la Procura della
Repubblica di Roma e presso l'Ufficio del giudice di pace di Ostia.
Il ricorrente ha dedotto che le graduatorie provvisorie delle
procedure citate lo vedevano collocato rispettivamente in posizione
n. 403 (GdP Roma), 195 (VPO Roma) e 123 (GdP Ostia), con egual
punteggio di 3650, corrispondente al limite massimo previsto dal
bando di 10 anni di esercizio della professione forense, non
computati gli ulteriori anni di «anzianita' professionale»; il 13
dicembre 2023 venivano approvate le graduatorie definitive e il
ricorrente risultava in posizione non utile per l'ammissione al
tirocinio ai fini della nomina, poiche', a parita' di punteggio con
altri avvocati, avevano ottenuto migliore posizionamento in
graduatoria i concorrenti piu' giovani, risultando l'eccedenza oltre
i 10 anni di «anzianita' professionale» non computabile, come
previsto dal bando di concorso che, all'art. 4, comma 2, stabiliva
che: «In caso di uguale titolo di preferenza ai sensi del comma 1
prevale, nell'ordine: a) la maggiore anzianita' professionale o di
servizio, con il limite massimo di dieci anni di anzianita'; b) la
minore eta' anagrafica».
A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:
I. Violazione di legge (normativa UE) ed eccesso di potere
(discriminazione per eta', irragionevolezza, carenza di motivazione,
sviamento di potere).
La legge n. 57/2016, «Delega al Governo per la riforma organica
della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di
pace», prevedeva all'art. 2, comma 3: «Nell'esercizio della delega
(...) il Governo si attiene ai seguenti principi e criteri direttivi:
(...)
b) prevedere i titoli preferenziali per la nomina a magistrato
onorario, in particolare a favore: (...) 2) di coloro che svolgono o
hanno svolto la professione di avvocato;
(...)
c) prevedere che a parita' di titolo preferenziale abbia
precedenza chi ha la piu' elevata anzianita' professionale e che, in
caso di ulteriore parita', abbia la precedenza chi ha minore eta'
anagrafica».
Il decreto legislativo n. 116/2017, «Riforma organica della
magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace... a
norma della legge 28 aprile 2016, n. 57», prevedeva all'art. 4, commi
3 e ss.:
«3. Costituiscono titolo di preferenza, nell'ordine: (. )
b) l'esercizio, anche pregresso, per almeno un biennio, della
professione di avvocato; (. )
4. In caso di uguale titolo di preferenza ai sensi del comma 3
prevale, nell'ordine:
a) la maggiore anzianita' professionale ... con il limite
massimo di dieci anni di anzianita';
b) la minore eta' anagrafica».
Il bando di concorso impugnato prevedeva, all'art. 4, comma 2:
«In caso di uguale titolo di preferenza ai sensi del comma 1 prevale,
nell'ordine:
a) la maggiore anzianita' professionale ... con il limite
massimo di dieci anni di anzianita';
b) la minore eta' anagrafica».
Da tale disamina poteva evincersi che la legge n. 57/2016 non
aveva stabilito alcun limite massimo di «anzianita' professionale»
computabile, e che tale limite era stato introdotto unicamente
dall'art. 4, comma 4, lett. a) del decreto legislativo n. 116/2017, e
poi recepito dall'art. 4, comma 2, lett. a) del bando.
Il limite massimo di dieci anni per il computo dell'anzianita'
professionale, cosi' introdotto, contrasterebbe con l'art. 6 della
direttiva del Consiglio 2000/78/CE che, fissando il quadro generale
in materia di occupazione, prevede che le disparita' di trattamento
in ragione dell'eta' non costituiscono discriminazione laddove esse
siano oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell'ambito del
diritto nazionale, da una finalita' legittima, e i mezzi per il
conseguimento di tale finalita' siano appropriati e necessari.
La legge delega, all'art. 2, comma 3, lett. c), fissava quale
criterio primario la prevalenza della maggiore «anzianita'
professionale» (senza limiti) e contemplava la «minore eta'
anagrafica» soltanto a parita' della prima, mentre il decreto
delegato e il bando portavano all'esito contrario per gli avvocati
con oltre 10 anni di «anzianita' professionale» (neutralizzando il
supero dei 10 anni), con cio' attuando una irragionevole
discriminazione per eta' e invertendo l'ordine di prevalenza previsto
dall'art. 2, comma 3, lett. c) della legge delega.
La norma che prevedeva il «limite massimo di dieci anni» di
«anzianita' professionale», risultando discriminatoria per eta',
doveva pertanto essere disapplicata, per contrasto con l'art. 21
della Carta dei Diritti Fondamentali della UE.
II - Violazione di legge per illegittimita' costituzionale
L'art. 4, comma 4, del decreto legislativo n. 116/2017, nella
parte in cui prevedeva che la maggiore anzianita' professionale
comportava prevalenza con il limite massimo di 10 anni di anzianita',
sarebbe in contrasto con l'art. 3 Costituzione, introducendo una
discriminazione per eta', con l'art. 4 Costituzione, comportando
un'irragionevole limitazione delle scelte lavorative personali, e con
gli artt. 76 e 77 Costituzione, poiche' eccedente il criterio posto
dalla delega.
III - Eccesso di potere
Il bando e le successive delibere del CSM di approvazione delle
graduatorie, adottati in applicazione dell'art. 4, comma 4, lett. a),
del decreto legislativo n. 116/2017, sarebbero a loro volta
illegittimi in quanto in contrasto coi criteri direttivi della legge
delega, che valorizzava l'anzianita' professionale senza limiti
massimi, attuando una ingiustificata discriminazione per eta'.
Si sono costituiti il CSM ed il Ministero della Giustizia
resistendo al ricorso.
Alla camera di consiglio del 15 maggio 2024 e' stata disposta
l'integrazione del contraddittorio.
All'udienza pubblica del 23 ottobre 2024 il ricorso e' stato
trattenuto in decisione. La questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, comma 4, lett. a) del decreto legislativo n. 116/2017,
appare rilevante e non manifestamente infondata per le motivazioni
che seguono.
Il ricorrente ha censurato tale disposizione evidenziando che nel
citato decreto delegato sarebbe stato introdotto un limite massimo di
rilevanza della maggiore anzianita' professionale, non previsto dalla
legge delega, idoneo ad invertire l'ordine di preferenza dalla stessa
stabilito.
Preliminarmente deve evidenziarsi la rilevanza nel presente
giudizio della questione prospettata, in quanto la disposizione del
decreto delegato, sopra riportata, e' stata pedissequamente recepita
dalla lex specialis della procedura, di modo che nella graduatoria
redatta sulla base della stessa, e in questa sede impugnata, il
ricorrente e' risultato posposto rispetto ad altri concorrenti,
avvocati, che avevano minore anzianita' professionale, ma minore eta'
anagrafica, in ragione dell'applicazione del limite massimo di 10
anni per l'utilizzo del criterio di preferenza dell'anzianita'
professionale.
Il Consiglio Superiore della Magistratura, infatti, e, prima di
esso, il Consiglio Giudiziario, hanno dato esecuzione alle
disposizioni del bando, riproduttive di quelle del decreto delegato,
facendo si' che il criterio della maggiore anzianita' professionale
comportasse la prevalenza del candidato con il limite dell'anzianita'
decennale, di modo che, tra candidati che potevano vantare almeno 10
anni di anzianita', risultasse in posizione piu' favorevole il
candidato di minore eta' e non quello con la maggiore anzianita' di
carriera.
Il ricorrente ha lamentato, invece, che il criterio posto dalla
legge delega, ed il conseguente criterio assoluto di preferenza per
il candidato con la maggiore anzianita', avrebbe comportato un
posizionamento per lui piu' favorevole, in ragione della maggiore
anzianita' dallo stesso vantata.
Ne' puo' addivenirsi alla disapplicazione del criterio in esame,
per contrasto con l'art. 6 della direttiva del Consiglio 2000/78/CE
che, fissando il quadro generale in materia di occupazione, prevede
che le disparita' di trattamento in ragione dell'eta' non
costituiscono discriminazione laddove esse siano oggettivamente e
ragionevolmente giustificate, nell'ambito del diritto nazionale, da
una finalita' legittima, e i mezzi per il conseguimento di tale
finalita' siano appropriati e necessari.
La disciplina in esame, infatti, attenendo solo alla graduazione
dei vari titoli di preferenza e non all'eta', ma all'esperienza
professionale, non puo' dirsi in contrasto con quella comunitaria,
con conseguente infondatezza della prima censura proposta. Di
conseguenza, sulla base del tenore letterale della disposizione
delegata, se non fosse sollevata la questione di costituzionalita',
il gravame dovrebbe essere respinto siccome infondato, giacche' il
criterio applicato corrisponde a quello posto dal decreto delegato e
dal bando dello stesso riproduttivo; solo il raffronto tra la
disposizione del decreto delegato e il criterio, di diverso tenore,
posto dalla legge delega consentirebbero, mediante l'accertamento
della illegittimita' costituzionale della disposizione per eccesso di
delega, l'esito favorevole dell'impugnazione, con l'annullamento dei
provvedimenti impugnati, adottati sulla base della disposizione in
tesi costituzionalmente illegittima.
Passando all'esame della non manifesta infondatezza della
questione, deve osservarsi che la legge 28 aprile 2016, n. 57 di
«Delega al Governo per la riforma organica della magistratura
onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace», ha stabilito,
all'art. 2, comma 3: «Nell'esercizio della delega di cui all'articolo
1, comma 1, lettera c), il Governo si attiene ai seguenti principi e
criteri direttivi:
a) disciplinare i requisiti e le modalita' di accesso alla
magistratura onoraria, prevedendo, tra l'altro, i requisiti: (...)
b) prevedere i titoli preferenziali per la nomina a magistrato
onorario, in particolare a favore:
1) di coloro che hanno esercitato funzioni giudiziarie a
titolo onorario;
2) di coloro che svolgono o hanno svolto la professione di
avvocato;
3) di coloro che svolgono o hanno svolto la professione di
notaio;
4) di coloro che insegnano o hanno insegnato materie
giuridiche presso le universita';
c) prevedere che a parita' di titolo preferenziale abbia
precedenza chi ha la piu' elevata anzianita' professionale e che, in
caso di ulteriore parita', abbia la precedenza chi ha minore eta'
anagrafica».
Il decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116, «Riforma organica
della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace,
nonche' disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in
servizio a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57», all'art. 4, ha
previsto, al comma 3, che:
«3. Costituiscono titolo di preferenza, nell'ordine: (...) b)
l'esercizio, anche pregresso, per almeno un biennio, della
professione di avvocato»;
al successivo comma 4: «In caso di uguale titolo di preferenza ai
sensi del comma 3 prevale, nell'ordine:
a) la maggiore anzianita' professionale ... con il limite
massimo di dieci anni di anzianita';
b) la minore eta' anagrafica».
Di conseguenza, nel decreto delegato e' stato introdotto un
limite massimo di rilevanza della maggiore anzianita' professionale,
non previsto dalla legge delega, idoneo ad invertire l'ordine di
preferenza dalla stessa stabilito.
Dall'esame del tenore letterale delle due disposizioni emerge
pertanto un contrasto fra il criterio di delega stabilito dall'art.
2, comma 3, lett. c), della legge n. 57 del 2016, e il disposto di
cui all'art. 4, comma 4, lett. a) del decreto legislativo n. 116 del
2017.
La legge delega ha infatti individuato con precisione il
contenuto del potere legislativo delegato, stabilendo che, come
titolo di preferenza, dovesse tenersi conto della maggiore anzianita'
maturata nella professione di avvocato; di conseguenza, a parita' di
aspiranti alla nomina appartenenti alla categoria degli avvocati,
secondo tale disciplina avrebbe dovuto essere data prevalenza al
candidato che poteva vantare il periodo piu' lungo di esercizio della
professione.
Il decreto legislativo, invece, ha stabilito la prevalenza della
maggiore anzianita' professionale con il limite massimo di dieci anni
di anzianita' e, con il criterio successivo, della minore eta'
anagrafica, con la conseguenza che, in caso di candidati con
anzianita' superiore a dieci anni, risulta prevalente non quello con
piu' anni di esercizio della professione, ma il piu' giovane.
Pertanto, la delega sembra essere stata esercitata in termini
diversi da quanto prescritto dalla legge n. 57/2016, di modo che
l'applicazione del criterio del decreto delegato puo' portare ad
esiti in contrasto diretto con quanto stabilito dal legislatore
delegante.
Peraltro, anche nella relazione illustrativa di presentazione del
decreto legislativo al Parlamento e al C.S.M. il Governo ha precisato
unicamente che «Sono previsti, in attuazione delle analitiche
disposizioni di delega a riguardo, i requisiti per il conferimento
dell'incarico di magistrato onorario, includendo sia requisiti
attinenti alla professionalita' che alla onorabilita' dell'aspirante
magistrato onorario. Sono previsti i titoli di preferenza, proponendo
oltre ai titoli particolarmente indicati dalla legge delega anche
ulteriori titoli rimessi alla discrezionalita' del legislatore
delegato. Si ritiene che l'ambito precettivo del disposto
dell'articolo 2, comma 3, lettera c), della legge delega sia tale da
consentire al legislatore delegato di individuare, al fine di
predeterminare i criteri di risoluzione dei casi di equivalenza dei
titoli preferenziali, titoli di prevalenza ulteriori rispetto a
quelli espressamente indicati nel criterio di delega, purche' siano
rispetto ad essi sottordinati (tale e' la portata del requisito
residuale del "piu' elevato voto di laurea"). Sono delineati i
criteri di preferenza in caso di parita' di titoli»; pertanto, nessun
chiarimento si rinviene nella relazione in ordine alla diversa
disciplina del criterio di preferenza dell'anzianita' professionale,
rilevante nella presente fattispecie.
Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, questo Tribunale solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 4, del decreto legislativo n. 13
luglio 2017, n. 116, per contrasto con l'art. 76 della Costituzione,
secondo i profili e per le ragioni sopra indicate, con sospensione
del giudizio fino alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana della decisione della Corte Costituzionale sulle
questioni indicate, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79
ed 80 c.p.a. e 295 del codice di procedura civile.
Riserva alla sentenza definitiva ogni ulteriore decisione nel
merito e sulle spese.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
Prima) visti gli artt. 79, comma 1, c.p.a. e 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87, ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 4, del
decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116, in relazione all'art. 76
della Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
dell'art. 79 ed 80 del c.p.a.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei Deputati.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23
ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:
Francesca Petrucciani, Presidente FF, estensore;
Filippo Maria Tropiano, consigliere;
Matthias Viggiano, referendario.
Il Presidente, estensore: Petrucciani