Reg. ord. n. 70 del 2025 pubbl. su G.U. del 23/04/2025 n. 17
Ordinanza del Corte dei conti del 21/03/2025
Tra: Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per l’Accesso – CISIA
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Finanza pubblica - Enti indicati nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come convertito, concorrenti, in quanto unità, alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013 – Previsione che a tali enti si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge n. 243 del 2012, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica – Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: “operata dall'ISTAT” sono aggiunte le seguenti: “, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica” – Denunciata disciplina che illegittimamente limita la cognizione riservata alla Corte dei conti in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata dall’ISTAT, in spregio ai principi costituzionali e comunitari in materia di tutela dei diritti e dei conti pubblici – Novella legislativa che priva i soggetti indicati negli elenchi ISTAT della tutela giurisdizionale, cosiddetta costitutiva, basata sul ricorso alla Corte dei conti in sezioni riunite – Contrasto con la legge costituzionale n. 1 del 2012 che disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, tra l’altro, le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica – Lesione delle garanzie costituzionali poste a presidio dell’indipendenza della magistratura speciale – Violazione del principio di ragionevolezza – Disciplina che, da un lato, comprime le utilità ottenibili attraverso la tutela giurisdizionale, in relazione all’inclusione nell’Elenco ISTAT e dall’altro lato, esclude la tutela costitutiva – Legislatore che ha sostituito la propria valutazione, sulla riconducibilità degli enti inclusi nell’elenco allegato al decreto-legge n. 137 del 2020 tra quelli che concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, a quella espressa dalla Corte dei conti con sentenze passate in giudicato – Interferenza nell’autonomia del potere giurisdizionale – Inserimento, in fase di conversione, di norme eterogenee rispetto all’oggetto o alla finalità del decreto-legge emanato nel contesto dell’emergenza pandemica – Mancanza del necessario nesso logico giuridico tra decreto-legge e legge di conversione.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 28/10/2020
Num. 137
Art. 23
legge
del 18/12/2020
Num. 176
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Co.
Costituzione
Art. 24
Co.
Costituzione
Art. 25
Co.
Costituzione
Art. 76
Co.
Costituzione
Art. 77
Co.
Costituzione
Art. 101
Co.
Costituzione
Art. 102
Co.
Costituzione
Art. 103
Co.
Costituzione
Art. 104
Co.
Costituzione
Art. 108
Co.
Costituzione
Art. 111
Co.
Costituzione
Art. 113
Co.
legge costituzionale
Art. 5
Co. 1
Testo dell'ordinanza
N. 70 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 marzo 2025
Ordinanza del 21 marzo 2025 della Corte dei conti, Sezioni riunite in
sede giurisdizionale in speciale composizione, sul ricorso proposto
dal Consorzio interuniversitario sistemi integrati per l'accesso -
CISIA contro Istituto nazionale di statistica - ISTAT e Ministero
dell'economia e delle finanze.
Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Enti indicati
nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come
convertito, concorrenti, in quanto unita', alla determinazione dei
saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC
2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 21 maggio 2013 - Previsione che a tali enti si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni
pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge
n. 243 del 2012, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica - Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b),
del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al
decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: "ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica".
- Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 23-quater.
(GU n. 17 del 23-04-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale
in speciale composizione
Composta dai signori magistrati:
Giovanni Coppola, Presidente;
Gaetano Berretta, consigliere relatore;
Nicola Ruggiero, consigliere;
Maria Cristina Razzano, consigliere;
Francesco Sucameli, consigliere;
Giovanni Guida, consigliere;
Marco Randolfi, consigliere estensore,
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
844/SR/RIS del registro di segreteria, proposto, ai sensi dell'art.
11, comma 6, lettera b, e 123 ss. del decreto legislativo n. 174 del
2016, dalla societa' «Consorzio interuniversitario sistemi integrati
per l'accesso - CISIA», in persona del presidente e legale
rappresentante pro tempore, prof. Andrea Stella, rappresentata e
difesa, come da mandato in calce al ricorso, dal prof. avv. Angelo
Piazza, dall'avv. Laura Albano e dall'avv. Francesca De Napoli,
elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, 00187,
piazza San Bernardo, n. 101, indirizzi pec:
angelo.piazza@legalmail.it - lauraalbano@ordineavvocatiroma.org -
francescadenapoli@ordineavvocatiroma.org
Contro l'Istituto nazionale di statistica - ISTAT, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede
istituzionale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 e' domiciliato,
nonche' nei confronti:
della Procura generale della Corte dei conti;
del Ministero dell'economia e delle finanze, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede
istituzionale in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12, e'
domiciliato;
Per l'annullamento, previa sospensione degli effetti
dell'iscrizione, dell'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite
nel conto economico consolidato, individuato ai sensi dell'art. 1,
comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e successive
modificazioni, predisposto dall'Istituto nazionale di statistica -
ISTAT e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, Serie generale n. 225 del 26 settembre 2023, nella parte in
cui annovera il Consorzio interuniversitario sistemi integrati per
l'accesso (nonche' di ogni altro atto a questo connesso, presupposto
e consequenziale);
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto le memorie depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2024, il
relatore, cons. Gaetano Beretta, i difensori di parte ricorrente, in
persona dell'avv. Francesca De Napoli e dell'avv. Gennaro Terracciano
(in sostituzione dell'avv. Angelo Piazza), l'avv. dello Stato Pietro
Garofoli per l'Istat e il pubblico ministero, nella persona del vice
Procuratore generale Antongiulio Martina, come specificato nel
verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. Nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 225 del 26
settembre 2023, e' stato pubblicato l'elenco delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai
sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e
successive modificazioni ed integrazioni, elaborato e annualmente
aggiornato da ISTAT, contenente, per la prima volta, il «Consorzio
interuniversitario sistemi integrati per l'accesso - CISIA».
2. Il «Consorzio interuniversitario sistemi integrati per
l'accesso», in forma abbreviata CISIA (costituito nel 2004 in Centro
interuniversitario formato dalle facolta' di Ingegneria e
architettura e successivamente, nel 2010, trasformato in Consorzio
interuniversitario di Atenei) e' un consorzio interuniversitario (a
cui possono partecipare le universita' pubbliche italiane e loro
associazioni quali le conferenze o Organismi nazionali di raccordo e
coordinamento di strutture universitarie, nonche' il Ministero
competente in materia di universita', ed ogni ente pubblico le cui
finalita' istituzionali siano coerenti con quelle perseguite dal
consorzio) senza fini di lucro che ha per oggetto prevalente lo
svolgimento di attivita' e ricerche nel campo dell'orientamento e
dell'accesso agli studi universitari, specialistici e di
perfezionamento superiore nonche' dell'accesso, tramite procedure di
orientamento e selezione, per altri enti pubblici e privati.
In particolare, il CISIA organizza, per i corsi di laurea ad
accesso libero e programmato, i test di valutazione delle conoscenze
in ingresso e, negli anni, ha consolidato la propria attivita'
occupandosi dell'organizzazione e gestione dei test d'ingresso per
diverse aree scientifiche, dando vita, dal 2012, ai test on-line
CISIA (c.d. TOLC). Nel ricorso introduttivo viene precisato che i
servizi offerti dal CISIA, vengono realizzati e prodotti dal
Consorzio in piena autonomia e vengono erogati dietro corrispettivo
di un prezzo ai vari Atenei, consorziati e non, che possono scegliere
liberamente se acquistarli dal CISIA o da altri operatori economici
presenti sul mercato. I TOLC sono, infatti, prodotti autonomi del
CISIA che vengono regolarmente fatturati, non sussistendo, invero,
alcuna copertura delle spese pro quota (consortile) per i consorziati
dei menzionati servizi.
A seguito del suddetto inserimento nell'elenco ISTAT delle
pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato
individuato ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 e successive modificazioni ed integrazioni, di cui il
Consorzio avrebbe avuto conoscenza solamente con la pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale
n. 225 del 26 settembre 2023, e' stata presentata una richiesta di
accesso agli atti al fine di avere contezza dell'istruttoria condotta
dall'ISTAT e delle motivazioni che hanno sorretto l'elaborazione
dell'elenco.
A tale richiesta, l'Istituto di statistica si e' limitato a
riferire di avere provveduto all'inserimento de quo sulla base delle
informazioni dei dati contabili contenuti nei documenti allegati alla
predetta nota: precisamente statuto, elenco delle quote consortili
2023 e bilanci degli ultimi tre esercizi.
Non essendo rimasto soddisfatto delle spiegazioni ricevute, il
CISIA ha quindi proposto ricorso avverso tale iscrizione nell'elenco
ISTAT eccependo:
a) violazione dei principi sul procedimento amministrativo di
cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni ed
integrazioni; eccesso di potere e/o sviamento per difetto assoluto
del fatto presupposto nonche' per difetto assoluto di istruttoria;
travisamento dei fatti e contraddittorieta' manifesta; difetto e/o
carenza di motivazione;
b) violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1 della legge
n. 196/2009 e del regolamento n. 549/2013/UE; eccesso di potere per
manifesta irragionevolezza, illogicita', ingiustizia derivante da
erronea e falsa applicazione dei criteri ed indici del c.d. SEC 2010
(sistema europeo dei conti). In particolare, nell'ambito di tal
emotivo di ricorso, il Consorzio ha eccepito l'errata applicazione da
parte dell'ISTAT del c.d. «test market-non market» e la mancata
considerazione dei proventi asseritamente di libero mercato
realizzati dal consorzio vendendo i propri servizi alle Universita'
(consorziate e non).
Con separato atto, il CISIA ha inoltre proposto una istanza di
sospensione cautelare (e di riunione con il ricorso proposto per
l'anno seguente) evidenziando, in particolare, la numerosa normativa
di contenimento della spesa pubblica cui il consorzio dovrebbe
assoggettarsi.
3. Avverso tale ricorso si e' costituita l'Avvocatura generale
dello Stato per conto dell'ISTAT eccependo, dopo una premessa sulla
predisposizione dell'elenco Istat delle amministrazioni pubbliche e
sul quadro normativo di riferimento, l'infondatezza della richiesta
attorea, chiedendone il rigetto. In particolare, l'Avvocatura dello
Stato ha evidenziato che il consorzio e' soggetto a controllo
pubblico nell'ordinamento e secondo le definizioni del SEC 2010 e del
manuale e i chiarimenti di Eurostat in merito all'esercizio del
controllo congiunto, sia in considerazione del suo profilo
istituzionale che del suo comportamento economico.
4. Si e' costituita anche la Procura generale presso la Corte dei
conti che, in via pregiudiziale, chiede di sollevare la questione di
legittimita' costituzionale con riferimento all'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 e affrontando il merito della controversia,
chiede il rigetto integrale del ricorso.
Ad avviso della Procura, la pronuncia della Corte di giustizia
dell'Unione europea, sentenza n. 563/2023, depositata il 13 luglio
2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea C-321
dell'11 settembre 2023, con numero di documento 62021CA0363, nel
rinviare al legislatore nazionale le modalita' di tutela azionabili
avverso l'inclusione nell'elenco ISTAT e al conseguente
assoggettamento alla disciplina euro unitaria conseguente al
regolamento n. 549/2013, lungi dal risolvere i problemi applicativi
connessi alla norma di cui all'art. 23-quater del decreto-legge n.
137/2020 ne abbia, in realta', confermato l'attualita' e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
Nel merito, viene puntualmente evidenziata la totale infondatezza
del ricorso, chiedendone il rigetto integrale.
5. All'udienza del 4 dicembre 2024, dopo l'esposizione del
relatore, la difesa del CISIA (avv. Francesca De Napoli e avv.
Gennaro Terracciano in sostituzione dell'avv. Angelo Piazza) avanza
innanzitutto le proprie perplessita' circa l'assetto delineato dalla
sentenza n. 30220/2024 della Corte di cassazione e chiede che sia
sollevata la questione di legittimita' costituzionale. Secondo l'avv.
Terracciano, infatti, la questione di legittimita' costituzionale
andrebbe sollevata sulle norme che prevedono in modo automatico,
quale effetto dell'iscrizione nell'elenco ISTAT, l'applicazione di
tutte le norme sul contenimento della spesa pubblica. Il legale
ritiene che l'applicazione automatica ed indiscriminata senza alcuna
valutazione di merito di tali norme sia irragionevole, precisando
inoltre che tale richiesta non e' stato possibile avanzarla
precedentemente in quanto la citata sentenza della Cassazione e'
intervenuta poco prima dell'udienza, a ricorso gia' ampiamente
depositato. D'altro canto, se non vi fosse questo automatismo, CISIA
non avrebbe alcun motivo di impugnare l'iscrizione nell'elenco, cosi'
come probabilmente ISTAT non avrebbe interesse a resistere. Ancora,
evidenzia che l'attivita' di CISIA, sulla base del test market/no
market sarebbe di mercato ed e' offerta anche dal mercato, tanto e'
vero che le stazioni appaltanti, secondo il codice dei contratti
pubblici, sono libere di scegliere se affidarsi al CISIA oppure
rivolgersi ad altro fornitore, in base alla convenienza. Pertanto, il
difensore sostiene che in primo luogo occorre mettere al centro delle
riflessioni la tipologia di attivita' svolta, e solo dopo verificare
se vi e' controllo pubblico, non il contrario come invece e' stato
argomentato da ISTAT.
Interviene anche l'Avvocatura generale dello Stato per conto
dell'ISTAT, richiamando le proprie considerazioni generali svolte
precedentemente ed evidenziando la storia di CISIA, fin dalla sua
nascita nel 2004 come consorzio. Anche alla luce dello statuto, per
parte resistente e' inevitabile che il CISIA sia considerato un ente
appartenente al settore S13.
Interviene anche la Procura generale, eccependo
l'inammissibilita' della documentazione depositata da parte
ricorrente in limine dell'udienza rilevandone peraltro l'inconferenza
trattandosi di affidamenti diversi rispetto a quelli oggetto
dell'attivita' della CISIA. Nel merito, il Procuratore ricorda che
l'art. 21-octies della legge n. 241/1990 stabilisce che, ove
l'attivita' sia vincolata, come nel caso di specie, tenuto conto che
i requisiti per l'iscrizione sono stabiliti espressamente dalla
normativa europea, anche in caso di vizi del procedimento questi
sarebbero irrilevanti ai fini del risultato finale. Sulla questione
di legittimita' costituzionale, la Procura si riporta integralmente
alla propria memoria in atti, cosi' come per quel che riguarda la
questione del rigetto della domanda cautelare proposta da controparte
osservando come la stessa sia stata presentata a dicembre, quindi a
fine anno, evidenziando l'assenza di periculum in mora come paventato
invece da controparte. Quanto alla sentenza della Corte di
cassazione, la Procura sottolinea ancora una volta come i due piani,
quello euro-unitario che attiene alla attribuzione della
soggettivita' pubblica, e quello interno relativo all'applicazione
della legislazione sul contenimento della spesa pubblica, non possono
essere considerati separati e non comunicanti, alla luce del fatto
che gli enti qualificati come pubbliche amministrazioni
contribuiscono a formare il bilancio consolidato dello Stato e quindi
anche il suo eventuale indebitamento. Nel ricordare che, nel merito
la ricognizione compiuta da ISTAT e' stata effettuata a norma di
legge, e quindi verificando in primo luogo l'esistenza del controllo
pubblico sull'ente, e solo successivamente effettuando il test
market/non market volto ad accertare l'esercizio di attivita' di
mercato da parte dello stesso, la Procura ribadisce che la richiesta
di rimessione degli atti alla Corte costituzionale appare fondata.
Viene concessa una breve replica all'avv. Terracciano, il quale
specifica ulteriormente la natura delle entrate di cui dispone il
CISIA ed insiste, oltre che sull'accoglimento del ricorso, sulla
previa rimessione della questione di legittimita' alla Corte
costituzionale.
Segue una breve replica della Procura volta al rigetto delle
richieste di parte attorea.
Diritto
6. Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 per contrasto con gli articoli 3, 25, 102,
103, 108 e 111 della Costituzione, nonche' dell'art. 5, comma 1,
lettera a), legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1.
6.1 In sede di conversione del decreto-legge 28 ottobre 2020, n.
137, recante «Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della
salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», e' stato inserito
l'art. 23-quater disciplinante «Unita' ulteriori che concorrono alla
determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico
consolidato delle amministrazioni pubbliche».
In base a tale articolo, nel primo comma viene previsto che «agli
enti indicati nell'elenco 1 annesso al presente decreto, in quanto
unita' che, secondo criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti
nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al
regolamento (UE) n. 54912013 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 21 maggio 2013, concorrono alla determinazione dei saldi di
finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, si applicano in ogni caso le disposizioni
in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilita' del debito
delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli
articoli 3 e 4 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, nonche' quelle
in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni
rilevanti in materia di finanza pubblica».
Particolarmente rilevante, ai fini della decisione del giudizio
promosso da CISIA, e' il secondo comma di detto articolo in base al
quale «all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia
contabile, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 174, dopo le parole: "operata dall'ISTAT" sono aggiunte le
seguenti: ", ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale
sul contenimento della spesa pubblica».
La novella del 2020 pone una chiara limitazione della
giurisdizione in materia di elenchi ISTAT, espressamente attribuita
alla Corte dei conti dal legislatore in un primo momento con l'art.
1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 e,
successivamente, con l'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della
giustizia contabile di cui al decreto legislativo n. 174/2016.
Con tale norma del 2012 e' stato previsto che «avverso gli atti
di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei
conti, in speciale composizione, ai sensi dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione» e, per l'effetto, e' stata abrogata la
precedente competenza giurisdizionale dei Tribunale amministrativo
regionale e del Consiglio di Stato in materia.
Sulla esatta portata della norma del 2020 e sui suoi eventuali
effetti, rinviando a quanto si dira' nei punti che seguono circa la
non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale, appare a questo giudice chiara la rilevanza
dell'ipotizzato sindacato di costituzionalita' all'Ill.mo Giudice
delle leggi, posto che il ricorso in discussione e' stato proposto da
CISIA espressamente ai fini dell'annullamento della sua iscrizione
nell'elenco ISTAT delle unita' istituzionali appartenenti al settore
delle amministrazioni pubbliche. E' quindi evidente che, al fine di
rispondere alla domanda di giustizia avanzata dal ricorrente, debbano
essere conosciute le esatte implicazioni connesse alla novellata
formulazione dell'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della
giustizia contabile di cui al decreto legislativo n. 174/2016.
6.2 Il disegno del legislatore del 2012 era sufficientemente
chiaro, nel senso di voler attribuire una cognizione piena alla Corte
dei conti di una materia che presenta risvolti plurimi, non solo di
rilievo ai fini del contenimento della finanza pubblica, ma anche e
prima ancora di fondamentale importanza per determinare il perimetro
di riferimento del Conto economico consolidato dello Stato, rilevante
ai fini della determinazione dei saldi di finanza pubblica e ai fini
della corretta applicazione del regolamento UE n. 549/2013 che
istituisce il Sistema europeo dei conti 2010 (c.d. «SEC 2010» che
rappresenta il sistema dell'Unione europea compatibile a livello
internazionale delle norme contabili che possono essere utilizzate
per fornire una descrizione sistematica e dettagliata di
un'economia).
In tal senso, la tutela «costitutiva» rivendicata dai ricorrenti
per decidere del loro status di soggetti appartenenti alle Unita'
istituzionali appartenenti al settore delle amministrazioni
pubbliche, non richiede solo e soltanto valutazioni di tipo
amministrativo e procedimentale, ma richiede anche e soprattutto una
valutazione di tipo giuscontabile. Non a caso il legislatore del
2012, nell'escludere l'attribuzione della giurisdizione sulla materia
fino ad allora riconosciuta ai TAR, ha inteso attribuirla alla Corte
dei conti ai sensi dell'art. 103 della Costituzione (richiamato
espressamente nella norma).
Cio' in quanto la valutazione relativa ai soggetti appartenenti
al settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche, ancorche'
non necessariamente coincidente con la qualifica di PA e con la
correlata attribuzione di pubblici poteri, puo' riguardare soggetti
che assumono un rilievo «pubblicistico» nel sistema europeo dei conti
in funzione della natura delle fonti di finanziamento, venendo in
rilievo la loro eventuale dipendenza dalle pubbliche finanze oppure
la loro autonoma capacita' di vivere ed operare nel libero mercato.
In tale prospettiva, la legge italiana di contabilita' n.
196/2009 ha espressamente attribuito rilievo all'elenco predisposto
annualmente dall'ISTAT, sulla base di criteri statistico-economici e
a seguito di continui confronti con le autorita' statistiche europee,
in applicazione del Sistema europeo dei conti (regolamento UE) del
Parlamento europeo e del Consiglio, n. 549/2013, SEC 2010) e della
guida metodologica ed operativa fornita dal Manual on Government
Deficit and Debt - Implementation of ESA 2010 (MGDD).
Dispone infatti l'art. 1, comma 2, della citata legge n. 196/2009
che «gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell'elenco
oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)
in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonche' a decorrere
dall'anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal
predetto istituto nell'elenco oggetto del comunicato del medesimo
istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi
aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati
sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti
dell'Unione europea, le autorita' indipendenti e, comunque, le
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni».
La scelta di fornire applicazione ai regolamenti UE sulla base
del criterio del rinvio all'elenco ISTAT ha consentito al nostro
Paese di dare piena attuazione alle regole contabili e ai vincoli di
finanza pubblica approvati in sede europea: cio' sulla base di regole
eminentemente tecniche, in applicazione del su ricordato Sistema
europeo dei conti (regolamento n. 549/2013, SEC 2010) e del citato
Manual on Government Deficit and Debt - Implementation of ESA 2010
(MGDD).
Tali parametri di valutazione, come anche rilevato dalla parte
ricorrente, sono vincolanti e non richiedono alcuna discrezionalita'
amministrativa implicando, al piu', una discrezionalita' di tipo
tecnico, che non lascia spazi a valutazioni tra plurime alternative,
ma fornisce una unica soluzione «obbligata» ed «imposta» dal rispetto
di regole scientifiche di natura statistico-economica.
In tal, senso quindi, la limitazione della cognizione riservata
alla Corte dei conti in materia di ricognizione delle amministrazioni
pubbliche operata dall'ISTAT «ai soli fini dell'applicazione della
normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica» appare
illegittima e nettamente contrastante con i principi costituzionali e
comunitari in materia di tutela dei diritti e dei conti pubblici.
In particolare, la novella verrebbe a privare i soggetti inclusi
negli elenchi ISTAT della tutela c.d. «costitutiva», vedendosi in
questa maniera attribuito uno status assegnato in applicazione del
regolamento UE n. 549/2013 e della relativa nota metodologica senza
poter attivare una valida tutela giurisdizionale.
Cio', in quanto la novella del 2020 non appare in alcun modo aver
voluto attribuire espressamente la tutela costitutiva ad altro organo
giurisdizionale.
6.3. A tale ultimo riguardo, vanno ricordate le chiarissime
affermazioni della sentenza costituzionale n. 7/2020, che richiama a
sua volta la sentenza n. 13 del 2012: «secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, il fenomeno della reviviscenza di
norme abrogate "non opera in via generale e automatica e puo' essere
ammesso soltanto in ipotesi tipiche e molto limitate».
Nella stessa direzione, ha avuto modo di esprimersi nuovamente la
Corte costituzionale con la recente sentenza n. 185/2024 che ha
riconosciuto i limitati ambiti all'interno dei quali puo' operare la
reviviscenza di norme abrogate. Secondo la citata sentenza, «la
espressa reviviscenza ex nunc di disposizioni di legge abrogate e'
una tecnica normativa non consueta, ma in se' non illegittima nel
senso che il legislatore, in questo caso regionale, recepisce per
relationem il contenuto delle disposizioni abrogate riproducendolo in
tal modo in nuove disposizioni. La reviviscenza sottolinea la
testuale identita' di vecchie e nuove disposizioni, ma che rimangono
comunque ben distinte». In tal modo, quindi, il Giudice delle leggi
ha avuto modo di riconoscere l'operativita' della reviviscenza di
norme di legge abrogate solamente qualora sia una nuova legge a
prevederla e, in ogni caso, senza possibilita' che tale espressa
reviviscenza possa operare retroattivamente.
Il principio della riserva di legge sull'ordinamento giudiziario,
al fine di garantire e riaffermare l'indipendenza della magistratura
da altri poteri dello Stato (in particolare da quello esecutivo) e
per tutelare sia i giudici ordinari sia quelli speciali, trova
nell'art. 108 della Costituzione la sua compiuta formulazione per cui
«le norme sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono
stabilite con legge. La legge assicura l'indipendenza dei giudici
delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse,
e degli estranei che partecipano all'amministrazione della
giustizia».
6.4 Alla luce della riserva di legge espressamente richiesta
dalla Costituzione per delimitare le materie e garantire
l'indipendente esercizio delle funzioni di cui agli articoli 102 (per
la magistratura ordinaria) e 103 (per le magistrature speciali -
Consiglio di Stato e Corte dei conti), appare quanto mai singolare la
lettura fornita della Corte di cassazione con la propria sentenza n.
30220/2024.
Con la citata sentenza n. 30220, la Cassazione a Sezioni unite
ricostruisce i passi delle Sezioni riunite della Corte dei conti,
dopo la sentenza della Corte di giustizia europea, le quali avevano
disapplicato l'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020, che
limita la giurisdizione della Corte «ai soli fini dell'applicazione
della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica».
Tale disapplicazione era stata motivata dalla affermata
incompatibilita' della norma con il diritto europeo, in particolare
con i principi di effettivita' ed equivalenza richiamati dalla CGUE
nella sentenza del 13 luglio 2023 (cause C-363/21 e C-364/21).
Quest'ultima decisione era stata impugnata dal MEF e dall'ISTAT,
sull'asserita considerazione che la giurisdizione sulla legittimita'
dell'inclusione nell'elenco ISTAT spettasse al Giudice
amministrativo, lasciando alla Corte dei conti il controllo sui soli
profili di contenimento della spesa pubblica.
Sull'effettiva possibilita' di separazione di tali profili di
tutela, va detto che anche la Corte di cassazione, nel suo articolato
ragionamento, mostra qualche contraddizione, facendo comunque
riferimento al consolidato principio di «autosufficienza del
ricorso», per cui non vi e' necessita' di procedere ad una
duplicazione di azioni avverso il medesimo fatto lesivo di posizioni
individuali, anche se non ritiene rilevante il non secondario rischio
di un contrasto di giudicati.
Un punto fondamentale affermato dalla Corte di cassazione attiene
poi alla qualificazione dell'atto impugnato: «occorre rilevare, in
via generale, che l'inclusione nell'elenco ISTAT ha natura
provvedimentale, cui si contrappone, in capo agli enti coinvolti, una
situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo, ambito che,
in quanto tale, ai sensi dell'art. 7 c.p.a., e' riferibile alla
giurisdizione amministrativa» facendo riferimento alla circostanza
che: «anteriormente all'intervento operato con l'art. 1, comma 169,
legge n. 228 del 2012 (che ha previsto il ricorso alle Sezioni
riunite della Corte dei conti), il relativo contenzioso era
pacificamente instaurabile innanzi al giudice amministrativo» (par.
15), con la conseguenza che a fronte della «contrazione» dell'ambito
della giurisdizione contabile non vi sarebbe vuoto di tutela in
quanto «si deve ritenere che si sia, contestualmente, riespansa la
giurisdizione del giudice amministrativo» (par 15.3).
6.5 L'impostazione seguita dalla Cassazione citata non appare
convincente. Invero, prima del Giudice di legittimita', aveva avuto
modo di esprimersi la Corte di giustizia UE, nella pronuncia del 13
luglio 2023 (cause C-363/21 e C-364/21), riaffermando i noti principi
per cui agli Stati membri e' riconosciuta una certa discrezionalita'
nell'organizzazione delle proprie competenze giurisdizionali, purche'
sia garantito che i diritti degli interessati trovino una tutela
adeguata, piena ed efficace, soprattutto in situazioni che incidano
su obblighi di bilancio pubblico (principio di effettivita'), e che
il sistema giurisdizionale fornisca agli interessati gli stessi
standard di tutela applicabili a situazioni analoghe di diritto
interno, evitando disparita' o trattamenti di sfavore (principio di
equivalenza).
Alla luce di tali principi enunciati dalla Corte di giustizia, la
Cassazione ha ritenuto di integrare, in via pretoria, il vuoto di
tutela lasciato dall'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020 e,
ritornando alla situazione antecedente alla novella legislativa del
2012 che ha, nei fatti, abrogato la giurisdizione amministrativa in
materia, ha affermato che la norma del 2020 «nel circoscrivere la
giurisdizione della Corte dei conti ai profili di spending review,
non pregiudica tale diritto, poiche' il giudice amministrativo e'
chiamato a occuparsi di tutte le altre questioni legate alla
legittimita' degli atti amministrativi».
6.6 Come si e' anticipato, la posizione della Corte di cassazione
non appare convincente. Oltre a quanto gia' detto circa la necessita'
di una riserva di legge espressa in materia di giurisdizione e alla
non reviviscenza di norme abrogate, la riconducibilita' della
competenza della Corte dei conti a conoscere (anche) dello status
conseguente all'inserimento nell'elenco ISTAT discende direttamente
dagli art. 100, comma 2, e 103, comma 2 della Costituzione, nonche'
dall'art. 5, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(riguardante le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti
di finanza pubblica).
Al riguardo, vale la pena di ricordare che la legge
costituzionale introduttiva del principio del pareggio di bilancio
nella Carta costituzionale, e' stata emanata proprio in
considerazione dei patti e dei trattati elaborati in seno all'Unione
europea, a cui l'Italia ha sempre aderito sin dalla loro fase
genetica. In tal senso, la riforma costituzionale del 2012 ha inteso
dare esplicita applicazione alla riforma del «Patto di stabilita' e
crescita» di cui si stava in quel momento discutendo in ambito
europeo e che, il 2 marzo 2012, porto' alla formale adozione del
«Trattato sulla stabilita', coordinamento e governance nell'unione
economica e monetaria» (conosciuto come fiscal compact, letteralmente
«patto di bilancio»).
Le verifiche sui saldi di bilancio, attualmente svolte dalla
Corte dei conti attraverso il Conto consolidato del bilancio in
virtu' delle competenze riconosciute dagli articoli 100 e 103 della
Costituzione, assolvono anche alla funzione di verifica degli
equilibri europei e, prima ancora che dei saldi finali di bilancio,
riguardano la corretta perimetrazione soggettiva di tale conto che,
giova ribadirlo, in virtu' del rinvio operato dalla legge n. 196/2009
coincide con l'elenco elaborato dall'ISTAT sulla base dei piu' volte
ricordati regolamento (UE) n. 549/2013 e Manual on Government Deficit
and Debt.
Invero, allo stato attuale, e' assolutamente impossibile
procedere ad una scissione di valutazioni circa l'attribuzione dello
status organismo appartenente all'elenco delle amministrazioni
pubbliche, rilevante ai fini del conto consolidato del bilancio
nazionale ed effetti relativi all'applicazione delle norme sul
contenimento della finanza pubblica, in quanto, per effetto del
rinvio operato dalla legge n. 196/2009 agli elenchi ISTAT,
dall'inclusione nell'elenco pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
discende automaticamente l'assoggettamento alla disciplina
vincolistica recata dalla normativa finanziaria.
Diversamente ragionando, si dovrebbe ammettere (come sembrerebbe
aver fatto la citata Corte di cassazione) la coesistenza di una
giurisdizione speciale ed esclusiva in materia di contabilita'
pubblica assegnata alla Corte dei conti e al contempo di una
giurisdizione concorrente, anch'essa speciale, di tipo generale e che
diventa principale e temporalmente antecedente, ed eventualmente
assorbente sulla base di parametri di giudizio che (prescindendo da
ogni valutazione tecnica circa l'affidabilita' e regolarita' degli
schemi di bilancio adottati e dei saldi di finanza pubblica in essi
rappresentati) sono incentrati sui vizi tipici dell'atto
amministrativo riconducibili alla incompetenza, all'eccesso di potere
ed alla violazione di legge.
7. Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 per contrasto con gli articoli 24, 101,
104, 111 e 113 della Costituzione.
Secondo una differente prospettiva rispetto a quella sin qui
esposta, emerge un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale
che va ritenuta non manifestamente infondata ed anch'essa rilevante
ai fini della decisione, secondo due linee argomentative.
Secondo la prima, anche a seguito dell'impatto della decisione
della CGUE del 13 luglio 2023, la norma contenuta nell'art. 23-quater
del decreto-legge n. 137/2020 che ha confermato la giurisdizione
della Corte dei conti in materia di elenchi ISTAT «ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica», viene in contrasto, principalmente, con gli articoli
24, 111 e 113 della Costituzione.
Invero, le limitazioni alla tutela giurisdizionale che l'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020 determina comportano la
violazione dei parametri di cui agli articoli 24, 111 e 113 Cost.
poiche', da un lato, comprimono le utilita' ottenibili attraverso la
tutela giurisdizionale in relazione all'inclusione nell'Elenco ISTAT
e, dall'altro lato, escludono la tutela costitutiva garantita
dall'art. 113 della Costituzione.
Infatti, l'attivita' di ricognizione delle unita' istituzionali
facenti capo al settore S.13 si basa su profili di natura
eminentemente contabile, mentre le categorie giuridiche hanno un
ruolo del tutto marginale (se non addirittura nullo) nel processo di
catalogazione.
Cio' in quanto le caratteristiche del rapporto negoziale che lega
l'unita' istituzionale ad altra unita' istituzionale rientrante nel
settore S.13 (e, quindi, alla pubblica amministrazione) hanno rilievo
solo in quanto a loro volta possono essere considerati indicatori
della riconducibilita', sul piano contabile, della prima al medesimo
settore della seconda. Ora, se questo e' l'oggetto della verifica che
ISTAT deve compiere (e non vi e' dubbio che sia questo) e' evidente
che la relativa attivita' sia del tutto priva dell'elemento della
discrezionalita' (per l'appunto, attivita' di mera ricognizione, di
natura squisitamente tecnica), che tradizionalmente identifica e
delimita l'ambito della giurisdizione amministrativa sia rispetto
alla giurisdizione ordinaria, sia rispetto alla giurisdizione
contabile.
E' forte il richiamo, da tenere ben presente, al terzo comma
dell'art. 113 della Costituzione che detta un principio spesso
trascurato, ma assolutamente cogente: spetta al legislatore indicare
se e a quale Giudice competa il potere di conoscere della tutela
costitutiva rispetto agli atti della PA, attraverso l'annullamento.
Secondo la seconda linea argomentativa, va altresi' censurato il
primo comma dell'art. 23-quater che si pone chiaramente in contrasto
con gli art. 24, 101, 104 e 111 della Costituzione poiche' il
legislatore, cosi' facendo, ha sostituito la propria valutazione
sulla riconducibilita' degli enti inclusi nell'elenco allegato al
decreto-legge tra quelli che concorrono alla determinazione dei saldi
di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche a quella espressa dalla Corte dei conti con
sentenze passate in giudicato determinando, per l'effetto,
un'inammissibile interferenza nell'autonomia del potere
giurisdizionale.
8. Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 per contrasto con gli articoli 76 e 77
della Costituzione.
Infine, si evidenzia il contrasto della norma novellata con gli
articoli 76 e 77, commi 2 e 3, secondo periodo, per l'eterogeneita'
del suo contenuto rispetto al decreto da convertire.
Sul punto, vale la pena di ricordare che la modifica dell'art. 11
del codice di giustizia contabile, infatti, e' stata veicolata
dall'art. 23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137,
recante «ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute,
sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», reiterativo della
disciplina dettata dall'art. 5, comma 2, del decreto-legge 23
novembre 2020, n. 154/2020, recante «Misure finanziarie urgenti
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19» abrogata dall'art.
1, comma 2, della legge 18 dicembre 2020, n. 176, di conversione, con
modifiche, del citato decreto-legge n. 137/2020.
Nel ricordare che «ai sensi del secondo comma dell'art. 77 della
Costituzione, i presupposti per l'esercizio senza delega della
potesta' legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge
nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per
la materia o per lo scopo» (in tal senso, ex multis, sentenza
costituzionale n. 22/2012), in questa sede vale la pena di
evidenziare che sia la prima stesura della norma contenuta nel
decreto-legge n. 154/2020 e sia la medesima versione riproposta in
sede di conversione del decreto-legge n. 137/2020 avevano un evidente
e chiaro intento di limitare la giurisdizione della Corte dei conti
ma senza, peraltro, avere un qualsivoglia nesso con l'emergenza
determinata dalla pandemia scaturita dalla diffusione del coronavirus
del Covid-19.
Cosi' facendo, in sede di conversione del decreto-legge n.
137/2020 si e' proceduto con l'inserimento di norme eterogenee
all'oggetto o alla finalita' del decreto Covid, spezzando il legame
logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza
del provvedere ed i provvedimenti provvisori con forza di legge, di
cui alla norma costituzionale citata.
In tal modo, oltre a violare i parametri di buona tecnica
legislativa individuati dall'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400, secondo cui «i decreti devono contenere misure di
immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico,
omogeneo e corrispondente al titolo», si e' proceduto ad un uso
improprio e non consentito del particolare potere, di natura
eccezionale, attribuito dalla Costituzione al Governo.
Infatti, come evidenziato nella sentenza 22/2012 cit., «il
presupposto del "caso" straordinario di necessita' e urgenza inerisce
sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario,
atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e
differenziato al suo interno. La scomposizione atomistica della
condizione di validita' prescritta dalla Costituzione si pone in
contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo
urgente ed il "caso" che lo ha reso necessario, trasformando il
decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera
casualita' temporale».
Ne consegue, quindi, un ulteriore profilo di illegittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020,
attinente alla fase genetica del procedimento formativo della legge
di conversione di un decreto-legge emanato nel contesto
dell'emergenza pandemica e che nulla ha a che vedere con l'entrata a
regime di una norma limitativa della competenza della Corte dei conti
a conoscere dell'esatta delimitazione soggettiva del Conto economico
consolidato del bilancio come prescritto dalle cogenti norme euro
unitarie piu' volte innanzi ricordate.
9. Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va
pertanto rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134
della Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, e dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176).
P.Q.M.
La Corte dei conti, a sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, non definitivamente pronunciando sul ricorso
in epigrafe:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 25, 102, 103, 108 e 111 della
Costituzione, nonche' dell'art. 5, comma 1, lettera a), legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020,
n. 137 (inserito dalla legge di conversione 18 dicembre 2020, n.
176);
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 24, 101, 104, 111 e 113 della Costituzione,
la questione di legittimita' costituzionale del medesimo art.
23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 76 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale del sopramenzionato art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4
dicembre 2024.
Il Presidente: Coppola
L'estensore: Randolfi
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Finanza pubblica - Enti indicati nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come convertito, concorrenti, in quanto unità, alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013 – Previsione che a tali enti si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge n. 243 del 2012, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica – Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: “operata dall'ISTAT” sono aggiunte le seguenti: “, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica” – Denunciata disciplina che illegittimamente limita la cognizione riservata alla Corte dei conti in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata dall’ISTAT, in spregio ai principi costituzionali e comunitari in materia di tutela dei diritti e dei conti pubblici – Novella legislativa che priva i soggetti indicati negli elenchi ISTAT della tutela giurisdizionale, cosiddetta costitutiva, basata sul ricorso alla Corte dei conti in sezioni riunite – Contrasto con la legge costituzionale n. 1 del 2012 che disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, tra l’altro, le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica – Lesione delle garanzie costituzionali poste a presidio dell’indipendenza della magistratura speciale – Violazione del principio di ragionevolezza – Disciplina che, da un lato, comprime le utilità ottenibili attraverso la tutela giurisdizionale, in relazione all’inclusione nell’Elenco ISTAT e dall’altro lato, esclude la tutela costitutiva – Legislatore che ha sostituito la propria valutazione, sulla riconducibilità degli enti inclusi nell’elenco allegato al decreto-legge n. 137 del 2020 tra quelli che concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, a quella espressa dalla Corte dei conti con sentenze passate in giudicato – Interferenza nell’autonomia del potere giurisdizionale – Inserimento, in fase di conversione, di norme eterogenee rispetto all’oggetto o alla finalità del decreto-legge emanato nel contesto dell’emergenza pandemica – Mancanza del necessario nesso logico giuridico tra decreto-legge e legge di conversione.
Norme impugnate:
decreto-legge del 28/10/2020 Num. 137 Art. 23
legge del 18/12/2020 Num. 176
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 24 Co.
Costituzione Art. 25 Co.
Costituzione Art. 76 Co.
Costituzione Art. 77 Co.
Costituzione Art. 101 Co.
Costituzione Art. 102 Co.
Costituzione Art. 103 Co.
Costituzione Art. 104 Co.
Costituzione Art. 108 Co.
Costituzione Art. 111 Co.
Costituzione Art. 113 Co.
legge costituzionale Art. 5 Co. 1
Testo dell'ordinanza
N. 70 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 marzo 2025
Ordinanza del 21 marzo 2025 della Corte dei conti, Sezioni riunite in
sede giurisdizionale in speciale composizione, sul ricorso proposto
dal Consorzio interuniversitario sistemi integrati per l'accesso -
CISIA contro Istituto nazionale di statistica - ISTAT e Ministero
dell'economia e delle finanze.
Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Enti indicati
nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come
convertito, concorrenti, in quanto unita', alla determinazione dei
saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC
2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 21 maggio 2013 - Previsione che a tali enti si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni
pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge
n. 243 del 2012, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica - Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b),
del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al
decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: "ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica".
- Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 23-quater.
(GU n. 17 del 23-04-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale
in speciale composizione
Composta dai signori magistrati:
Giovanni Coppola, Presidente;
Gaetano Berretta, consigliere relatore;
Nicola Ruggiero, consigliere;
Maria Cristina Razzano, consigliere;
Francesco Sucameli, consigliere;
Giovanni Guida, consigliere;
Marco Randolfi, consigliere estensore,
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
844/SR/RIS del registro di segreteria, proposto, ai sensi dell'art.
11, comma 6, lettera b, e 123 ss. del decreto legislativo n. 174 del
2016, dalla societa' «Consorzio interuniversitario sistemi integrati
per l'accesso - CISIA», in persona del presidente e legale
rappresentante pro tempore, prof. Andrea Stella, rappresentata e
difesa, come da mandato in calce al ricorso, dal prof. avv. Angelo
Piazza, dall'avv. Laura Albano e dall'avv. Francesca De Napoli,
elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, 00187,
piazza San Bernardo, n. 101, indirizzi pec:
angelo.piazza@legalmail.it - lauraalbano@ordineavvocatiroma.org -
francescadenapoli@ordineavvocatiroma.org
Contro l'Istituto nazionale di statistica - ISTAT, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede
istituzionale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 e' domiciliato,
nonche' nei confronti:
della Procura generale della Corte dei conti;
del Ministero dell'economia e delle finanze, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede
istituzionale in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12, e'
domiciliato;
Per l'annullamento, previa sospensione degli effetti
dell'iscrizione, dell'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite
nel conto economico consolidato, individuato ai sensi dell'art. 1,
comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e successive
modificazioni, predisposto dall'Istituto nazionale di statistica -
ISTAT e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, Serie generale n. 225 del 26 settembre 2023, nella parte in
cui annovera il Consorzio interuniversitario sistemi integrati per
l'accesso (nonche' di ogni altro atto a questo connesso, presupposto
e consequenziale);
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto le memorie depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2024, il
relatore, cons. Gaetano Beretta, i difensori di parte ricorrente, in
persona dell'avv. Francesca De Napoli e dell'avv. Gennaro Terracciano
(in sostituzione dell'avv. Angelo Piazza), l'avv. dello Stato Pietro
Garofoli per l'Istat e il pubblico ministero, nella persona del vice
Procuratore generale Antongiulio Martina, come specificato nel
verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. Nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 225 del 26
settembre 2023, e' stato pubblicato l'elenco delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai
sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e
successive modificazioni ed integrazioni, elaborato e annualmente
aggiornato da ISTAT, contenente, per la prima volta, il «Consorzio
interuniversitario sistemi integrati per l'accesso - CISIA».
2. Il «Consorzio interuniversitario sistemi integrati per
l'accesso», in forma abbreviata CISIA (costituito nel 2004 in Centro
interuniversitario formato dalle facolta' di Ingegneria e
architettura e successivamente, nel 2010, trasformato in Consorzio
interuniversitario di Atenei) e' un consorzio interuniversitario (a
cui possono partecipare le universita' pubbliche italiane e loro
associazioni quali le conferenze o Organismi nazionali di raccordo e
coordinamento di strutture universitarie, nonche' il Ministero
competente in materia di universita', ed ogni ente pubblico le cui
finalita' istituzionali siano coerenti con quelle perseguite dal
consorzio) senza fini di lucro che ha per oggetto prevalente lo
svolgimento di attivita' e ricerche nel campo dell'orientamento e
dell'accesso agli studi universitari, specialistici e di
perfezionamento superiore nonche' dell'accesso, tramite procedure di
orientamento e selezione, per altri enti pubblici e privati.
In particolare, il CISIA organizza, per i corsi di laurea ad
accesso libero e programmato, i test di valutazione delle conoscenze
in ingresso e, negli anni, ha consolidato la propria attivita'
occupandosi dell'organizzazione e gestione dei test d'ingresso per
diverse aree scientifiche, dando vita, dal 2012, ai test on-line
CISIA (c.d. TOLC). Nel ricorso introduttivo viene precisato che i
servizi offerti dal CISIA, vengono realizzati e prodotti dal
Consorzio in piena autonomia e vengono erogati dietro corrispettivo
di un prezzo ai vari Atenei, consorziati e non, che possono scegliere
liberamente se acquistarli dal CISIA o da altri operatori economici
presenti sul mercato. I TOLC sono, infatti, prodotti autonomi del
CISIA che vengono regolarmente fatturati, non sussistendo, invero,
alcuna copertura delle spese pro quota (consortile) per i consorziati
dei menzionati servizi.
A seguito del suddetto inserimento nell'elenco ISTAT delle
pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato
individuato ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 e successive modificazioni ed integrazioni, di cui il
Consorzio avrebbe avuto conoscenza solamente con la pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale
n. 225 del 26 settembre 2023, e' stata presentata una richiesta di
accesso agli atti al fine di avere contezza dell'istruttoria condotta
dall'ISTAT e delle motivazioni che hanno sorretto l'elaborazione
dell'elenco.
A tale richiesta, l'Istituto di statistica si e' limitato a
riferire di avere provveduto all'inserimento de quo sulla base delle
informazioni dei dati contabili contenuti nei documenti allegati alla
predetta nota: precisamente statuto, elenco delle quote consortili
2023 e bilanci degli ultimi tre esercizi.
Non essendo rimasto soddisfatto delle spiegazioni ricevute, il
CISIA ha quindi proposto ricorso avverso tale iscrizione nell'elenco
ISTAT eccependo:
a) violazione dei principi sul procedimento amministrativo di
cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni ed
integrazioni; eccesso di potere e/o sviamento per difetto assoluto
del fatto presupposto nonche' per difetto assoluto di istruttoria;
travisamento dei fatti e contraddittorieta' manifesta; difetto e/o
carenza di motivazione;
b) violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1 della legge
n. 196/2009 e del regolamento n. 549/2013/UE; eccesso di potere per
manifesta irragionevolezza, illogicita', ingiustizia derivante da
erronea e falsa applicazione dei criteri ed indici del c.d. SEC 2010
(sistema europeo dei conti). In particolare, nell'ambito di tal
emotivo di ricorso, il Consorzio ha eccepito l'errata applicazione da
parte dell'ISTAT del c.d. «test market-non market» e la mancata
considerazione dei proventi asseritamente di libero mercato
realizzati dal consorzio vendendo i propri servizi alle Universita'
(consorziate e non).
Con separato atto, il CISIA ha inoltre proposto una istanza di
sospensione cautelare (e di riunione con il ricorso proposto per
l'anno seguente) evidenziando, in particolare, la numerosa normativa
di contenimento della spesa pubblica cui il consorzio dovrebbe
assoggettarsi.
3. Avverso tale ricorso si e' costituita l'Avvocatura generale
dello Stato per conto dell'ISTAT eccependo, dopo una premessa sulla
predisposizione dell'elenco Istat delle amministrazioni pubbliche e
sul quadro normativo di riferimento, l'infondatezza della richiesta
attorea, chiedendone il rigetto. In particolare, l'Avvocatura dello
Stato ha evidenziato che il consorzio e' soggetto a controllo
pubblico nell'ordinamento e secondo le definizioni del SEC 2010 e del
manuale e i chiarimenti di Eurostat in merito all'esercizio del
controllo congiunto, sia in considerazione del suo profilo
istituzionale che del suo comportamento economico.
4. Si e' costituita anche la Procura generale presso la Corte dei
conti che, in via pregiudiziale, chiede di sollevare la questione di
legittimita' costituzionale con riferimento all'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 e affrontando il merito della controversia,
chiede il rigetto integrale del ricorso.
Ad avviso della Procura, la pronuncia della Corte di giustizia
dell'Unione europea, sentenza n. 563/2023, depositata il 13 luglio
2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea C-321
dell'11 settembre 2023, con numero di documento 62021CA0363, nel
rinviare al legislatore nazionale le modalita' di tutela azionabili
avverso l'inclusione nell'elenco ISTAT e al conseguente
assoggettamento alla disciplina euro unitaria conseguente al
regolamento n. 549/2013, lungi dal risolvere i problemi applicativi
connessi alla norma di cui all'art. 23-quater del decreto-legge n.
137/2020 ne abbia, in realta', confermato l'attualita' e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
Nel merito, viene puntualmente evidenziata la totale infondatezza
del ricorso, chiedendone il rigetto integrale.
5. All'udienza del 4 dicembre 2024, dopo l'esposizione del
relatore, la difesa del CISIA (avv. Francesca De Napoli e avv.
Gennaro Terracciano in sostituzione dell'avv. Angelo Piazza) avanza
innanzitutto le proprie perplessita' circa l'assetto delineato dalla
sentenza n. 30220/2024 della Corte di cassazione e chiede che sia
sollevata la questione di legittimita' costituzionale. Secondo l'avv.
Terracciano, infatti, la questione di legittimita' costituzionale
andrebbe sollevata sulle norme che prevedono in modo automatico,
quale effetto dell'iscrizione nell'elenco ISTAT, l'applicazione di
tutte le norme sul contenimento della spesa pubblica. Il legale
ritiene che l'applicazione automatica ed indiscriminata senza alcuna
valutazione di merito di tali norme sia irragionevole, precisando
inoltre che tale richiesta non e' stato possibile avanzarla
precedentemente in quanto la citata sentenza della Cassazione e'
intervenuta poco prima dell'udienza, a ricorso gia' ampiamente
depositato. D'altro canto, se non vi fosse questo automatismo, CISIA
non avrebbe alcun motivo di impugnare l'iscrizione nell'elenco, cosi'
come probabilmente ISTAT non avrebbe interesse a resistere. Ancora,
evidenzia che l'attivita' di CISIA, sulla base del test market/no
market sarebbe di mercato ed e' offerta anche dal mercato, tanto e'
vero che le stazioni appaltanti, secondo il codice dei contratti
pubblici, sono libere di scegliere se affidarsi al CISIA oppure
rivolgersi ad altro fornitore, in base alla convenienza. Pertanto, il
difensore sostiene che in primo luogo occorre mettere al centro delle
riflessioni la tipologia di attivita' svolta, e solo dopo verificare
se vi e' controllo pubblico, non il contrario come invece e' stato
argomentato da ISTAT.
Interviene anche l'Avvocatura generale dello Stato per conto
dell'ISTAT, richiamando le proprie considerazioni generali svolte
precedentemente ed evidenziando la storia di CISIA, fin dalla sua
nascita nel 2004 come consorzio. Anche alla luce dello statuto, per
parte resistente e' inevitabile che il CISIA sia considerato un ente
appartenente al settore S13.
Interviene anche la Procura generale, eccependo
l'inammissibilita' della documentazione depositata da parte
ricorrente in limine dell'udienza rilevandone peraltro l'inconferenza
trattandosi di affidamenti diversi rispetto a quelli oggetto
dell'attivita' della CISIA. Nel merito, il Procuratore ricorda che
l'art. 21-octies della legge n. 241/1990 stabilisce che, ove
l'attivita' sia vincolata, come nel caso di specie, tenuto conto che
i requisiti per l'iscrizione sono stabiliti espressamente dalla
normativa europea, anche in caso di vizi del procedimento questi
sarebbero irrilevanti ai fini del risultato finale. Sulla questione
di legittimita' costituzionale, la Procura si riporta integralmente
alla propria memoria in atti, cosi' come per quel che riguarda la
questione del rigetto della domanda cautelare proposta da controparte
osservando come la stessa sia stata presentata a dicembre, quindi a
fine anno, evidenziando l'assenza di periculum in mora come paventato
invece da controparte. Quanto alla sentenza della Corte di
cassazione, la Procura sottolinea ancora una volta come i due piani,
quello euro-unitario che attiene alla attribuzione della
soggettivita' pubblica, e quello interno relativo all'applicazione
della legislazione sul contenimento della spesa pubblica, non possono
essere considerati separati e non comunicanti, alla luce del fatto
che gli enti qualificati come pubbliche amministrazioni
contribuiscono a formare il bilancio consolidato dello Stato e quindi
anche il suo eventuale indebitamento. Nel ricordare che, nel merito
la ricognizione compiuta da ISTAT e' stata effettuata a norma di
legge, e quindi verificando in primo luogo l'esistenza del controllo
pubblico sull'ente, e solo successivamente effettuando il test
market/non market volto ad accertare l'esercizio di attivita' di
mercato da parte dello stesso, la Procura ribadisce che la richiesta
di rimessione degli atti alla Corte costituzionale appare fondata.
Viene concessa una breve replica all'avv. Terracciano, il quale
specifica ulteriormente la natura delle entrate di cui dispone il
CISIA ed insiste, oltre che sull'accoglimento del ricorso, sulla
previa rimessione della questione di legittimita' alla Corte
costituzionale.
Segue una breve replica della Procura volta al rigetto delle
richieste di parte attorea.
Diritto
6. Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 per contrasto con gli articoli 3, 25, 102,
103, 108 e 111 della Costituzione, nonche' dell'art. 5, comma 1,
lettera a), legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1.
6.1 In sede di conversione del decreto-legge 28 ottobre 2020, n.
137, recante «Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della
salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», e' stato inserito
l'art. 23-quater disciplinante «Unita' ulteriori che concorrono alla
determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico
consolidato delle amministrazioni pubbliche».
In base a tale articolo, nel primo comma viene previsto che «agli
enti indicati nell'elenco 1 annesso al presente decreto, in quanto
unita' che, secondo criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti
nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al
regolamento (UE) n. 54912013 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 21 maggio 2013, concorrono alla determinazione dei saldi di
finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, si applicano in ogni caso le disposizioni
in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilita' del debito
delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli
articoli 3 e 4 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, nonche' quelle
in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni
rilevanti in materia di finanza pubblica».
Particolarmente rilevante, ai fini della decisione del giudizio
promosso da CISIA, e' il secondo comma di detto articolo in base al
quale «all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia
contabile, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 174, dopo le parole: "operata dall'ISTAT" sono aggiunte le
seguenti: ", ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale
sul contenimento della spesa pubblica».
La novella del 2020 pone una chiara limitazione della
giurisdizione in materia di elenchi ISTAT, espressamente attribuita
alla Corte dei conti dal legislatore in un primo momento con l'art.
1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 e,
successivamente, con l'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della
giustizia contabile di cui al decreto legislativo n. 174/2016.
Con tale norma del 2012 e' stato previsto che «avverso gli atti
di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei
conti, in speciale composizione, ai sensi dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione» e, per l'effetto, e' stata abrogata la
precedente competenza giurisdizionale dei Tribunale amministrativo
regionale e del Consiglio di Stato in materia.
Sulla esatta portata della norma del 2020 e sui suoi eventuali
effetti, rinviando a quanto si dira' nei punti che seguono circa la
non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale, appare a questo giudice chiara la rilevanza
dell'ipotizzato sindacato di costituzionalita' all'Ill.mo Giudice
delle leggi, posto che il ricorso in discussione e' stato proposto da
CISIA espressamente ai fini dell'annullamento della sua iscrizione
nell'elenco ISTAT delle unita' istituzionali appartenenti al settore
delle amministrazioni pubbliche. E' quindi evidente che, al fine di
rispondere alla domanda di giustizia avanzata dal ricorrente, debbano
essere conosciute le esatte implicazioni connesse alla novellata
formulazione dell'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della
giustizia contabile di cui al decreto legislativo n. 174/2016.
6.2 Il disegno del legislatore del 2012 era sufficientemente
chiaro, nel senso di voler attribuire una cognizione piena alla Corte
dei conti di una materia che presenta risvolti plurimi, non solo di
rilievo ai fini del contenimento della finanza pubblica, ma anche e
prima ancora di fondamentale importanza per determinare il perimetro
di riferimento del Conto economico consolidato dello Stato, rilevante
ai fini della determinazione dei saldi di finanza pubblica e ai fini
della corretta applicazione del regolamento UE n. 549/2013 che
istituisce il Sistema europeo dei conti 2010 (c.d. «SEC 2010» che
rappresenta il sistema dell'Unione europea compatibile a livello
internazionale delle norme contabili che possono essere utilizzate
per fornire una descrizione sistematica e dettagliata di
un'economia).
In tal senso, la tutela «costitutiva» rivendicata dai ricorrenti
per decidere del loro status di soggetti appartenenti alle Unita'
istituzionali appartenenti al settore delle amministrazioni
pubbliche, non richiede solo e soltanto valutazioni di tipo
amministrativo e procedimentale, ma richiede anche e soprattutto una
valutazione di tipo giuscontabile. Non a caso il legislatore del
2012, nell'escludere l'attribuzione della giurisdizione sulla materia
fino ad allora riconosciuta ai TAR, ha inteso attribuirla alla Corte
dei conti ai sensi dell'art. 103 della Costituzione (richiamato
espressamente nella norma).
Cio' in quanto la valutazione relativa ai soggetti appartenenti
al settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche, ancorche'
non necessariamente coincidente con la qualifica di PA e con la
correlata attribuzione di pubblici poteri, puo' riguardare soggetti
che assumono un rilievo «pubblicistico» nel sistema europeo dei conti
in funzione della natura delle fonti di finanziamento, venendo in
rilievo la loro eventuale dipendenza dalle pubbliche finanze oppure
la loro autonoma capacita' di vivere ed operare nel libero mercato.
In tale prospettiva, la legge italiana di contabilita' n.
196/2009 ha espressamente attribuito rilievo all'elenco predisposto
annualmente dall'ISTAT, sulla base di criteri statistico-economici e
a seguito di continui confronti con le autorita' statistiche europee,
in applicazione del Sistema europeo dei conti (regolamento UE) del
Parlamento europeo e del Consiglio, n. 549/2013, SEC 2010) e della
guida metodologica ed operativa fornita dal Manual on Government
Deficit and Debt - Implementation of ESA 2010 (MGDD).
Dispone infatti l'art. 1, comma 2, della citata legge n. 196/2009
che «gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell'elenco
oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)
in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonche' a decorrere
dall'anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal
predetto istituto nell'elenco oggetto del comunicato del medesimo
istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi
aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati
sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti
dell'Unione europea, le autorita' indipendenti e, comunque, le
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni».
La scelta di fornire applicazione ai regolamenti UE sulla base
del criterio del rinvio all'elenco ISTAT ha consentito al nostro
Paese di dare piena attuazione alle regole contabili e ai vincoli di
finanza pubblica approvati in sede europea: cio' sulla base di regole
eminentemente tecniche, in applicazione del su ricordato Sistema
europeo dei conti (regolamento n. 549/2013, SEC 2010) e del citato
Manual on Government Deficit and Debt - Implementation of ESA 2010
(MGDD).
Tali parametri di valutazione, come anche rilevato dalla parte
ricorrente, sono vincolanti e non richiedono alcuna discrezionalita'
amministrativa implicando, al piu', una discrezionalita' di tipo
tecnico, che non lascia spazi a valutazioni tra plurime alternative,
ma fornisce una unica soluzione «obbligata» ed «imposta» dal rispetto
di regole scientifiche di natura statistico-economica.
In tal, senso quindi, la limitazione della cognizione riservata
alla Corte dei conti in materia di ricognizione delle amministrazioni
pubbliche operata dall'ISTAT «ai soli fini dell'applicazione della
normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica» appare
illegittima e nettamente contrastante con i principi costituzionali e
comunitari in materia di tutela dei diritti e dei conti pubblici.
In particolare, la novella verrebbe a privare i soggetti inclusi
negli elenchi ISTAT della tutela c.d. «costitutiva», vedendosi in
questa maniera attribuito uno status assegnato in applicazione del
regolamento UE n. 549/2013 e della relativa nota metodologica senza
poter attivare una valida tutela giurisdizionale.
Cio', in quanto la novella del 2020 non appare in alcun modo aver
voluto attribuire espressamente la tutela costitutiva ad altro organo
giurisdizionale.
6.3. A tale ultimo riguardo, vanno ricordate le chiarissime
affermazioni della sentenza costituzionale n. 7/2020, che richiama a
sua volta la sentenza n. 13 del 2012: «secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, il fenomeno della reviviscenza di
norme abrogate "non opera in via generale e automatica e puo' essere
ammesso soltanto in ipotesi tipiche e molto limitate».
Nella stessa direzione, ha avuto modo di esprimersi nuovamente la
Corte costituzionale con la recente sentenza n. 185/2024 che ha
riconosciuto i limitati ambiti all'interno dei quali puo' operare la
reviviscenza di norme abrogate. Secondo la citata sentenza, «la
espressa reviviscenza ex nunc di disposizioni di legge abrogate e'
una tecnica normativa non consueta, ma in se' non illegittima nel
senso che il legislatore, in questo caso regionale, recepisce per
relationem il contenuto delle disposizioni abrogate riproducendolo in
tal modo in nuove disposizioni. La reviviscenza sottolinea la
testuale identita' di vecchie e nuove disposizioni, ma che rimangono
comunque ben distinte». In tal modo, quindi, il Giudice delle leggi
ha avuto modo di riconoscere l'operativita' della reviviscenza di
norme di legge abrogate solamente qualora sia una nuova legge a
prevederla e, in ogni caso, senza possibilita' che tale espressa
reviviscenza possa operare retroattivamente.
Il principio della riserva di legge sull'ordinamento giudiziario,
al fine di garantire e riaffermare l'indipendenza della magistratura
da altri poteri dello Stato (in particolare da quello esecutivo) e
per tutelare sia i giudici ordinari sia quelli speciali, trova
nell'art. 108 della Costituzione la sua compiuta formulazione per cui
«le norme sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono
stabilite con legge. La legge assicura l'indipendenza dei giudici
delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse,
e degli estranei che partecipano all'amministrazione della
giustizia».
6.4 Alla luce della riserva di legge espressamente richiesta
dalla Costituzione per delimitare le materie e garantire
l'indipendente esercizio delle funzioni di cui agli articoli 102 (per
la magistratura ordinaria) e 103 (per le magistrature speciali -
Consiglio di Stato e Corte dei conti), appare quanto mai singolare la
lettura fornita della Corte di cassazione con la propria sentenza n.
30220/2024.
Con la citata sentenza n. 30220, la Cassazione a Sezioni unite
ricostruisce i passi delle Sezioni riunite della Corte dei conti,
dopo la sentenza della Corte di giustizia europea, le quali avevano
disapplicato l'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020, che
limita la giurisdizione della Corte «ai soli fini dell'applicazione
della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica».
Tale disapplicazione era stata motivata dalla affermata
incompatibilita' della norma con il diritto europeo, in particolare
con i principi di effettivita' ed equivalenza richiamati dalla CGUE
nella sentenza del 13 luglio 2023 (cause C-363/21 e C-364/21).
Quest'ultima decisione era stata impugnata dal MEF e dall'ISTAT,
sull'asserita considerazione che la giurisdizione sulla legittimita'
dell'inclusione nell'elenco ISTAT spettasse al Giudice
amministrativo, lasciando alla Corte dei conti il controllo sui soli
profili di contenimento della spesa pubblica.
Sull'effettiva possibilita' di separazione di tali profili di
tutela, va detto che anche la Corte di cassazione, nel suo articolato
ragionamento, mostra qualche contraddizione, facendo comunque
riferimento al consolidato principio di «autosufficienza del
ricorso», per cui non vi e' necessita' di procedere ad una
duplicazione di azioni avverso il medesimo fatto lesivo di posizioni
individuali, anche se non ritiene rilevante il non secondario rischio
di un contrasto di giudicati.
Un punto fondamentale affermato dalla Corte di cassazione attiene
poi alla qualificazione dell'atto impugnato: «occorre rilevare, in
via generale, che l'inclusione nell'elenco ISTAT ha natura
provvedimentale, cui si contrappone, in capo agli enti coinvolti, una
situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo, ambito che,
in quanto tale, ai sensi dell'art. 7 c.p.a., e' riferibile alla
giurisdizione amministrativa» facendo riferimento alla circostanza
che: «anteriormente all'intervento operato con l'art. 1, comma 169,
legge n. 228 del 2012 (che ha previsto il ricorso alle Sezioni
riunite della Corte dei conti), il relativo contenzioso era
pacificamente instaurabile innanzi al giudice amministrativo» (par.
15), con la conseguenza che a fronte della «contrazione» dell'ambito
della giurisdizione contabile non vi sarebbe vuoto di tutela in
quanto «si deve ritenere che si sia, contestualmente, riespansa la
giurisdizione del giudice amministrativo» (par 15.3).
6.5 L'impostazione seguita dalla Cassazione citata non appare
convincente. Invero, prima del Giudice di legittimita', aveva avuto
modo di esprimersi la Corte di giustizia UE, nella pronuncia del 13
luglio 2023 (cause C-363/21 e C-364/21), riaffermando i noti principi
per cui agli Stati membri e' riconosciuta una certa discrezionalita'
nell'organizzazione delle proprie competenze giurisdizionali, purche'
sia garantito che i diritti degli interessati trovino una tutela
adeguata, piena ed efficace, soprattutto in situazioni che incidano
su obblighi di bilancio pubblico (principio di effettivita'), e che
il sistema giurisdizionale fornisca agli interessati gli stessi
standard di tutela applicabili a situazioni analoghe di diritto
interno, evitando disparita' o trattamenti di sfavore (principio di
equivalenza).
Alla luce di tali principi enunciati dalla Corte di giustizia, la
Cassazione ha ritenuto di integrare, in via pretoria, il vuoto di
tutela lasciato dall'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020 e,
ritornando alla situazione antecedente alla novella legislativa del
2012 che ha, nei fatti, abrogato la giurisdizione amministrativa in
materia, ha affermato che la norma del 2020 «nel circoscrivere la
giurisdizione della Corte dei conti ai profili di spending review,
non pregiudica tale diritto, poiche' il giudice amministrativo e'
chiamato a occuparsi di tutte le altre questioni legate alla
legittimita' degli atti amministrativi».
6.6 Come si e' anticipato, la posizione della Corte di cassazione
non appare convincente. Oltre a quanto gia' detto circa la necessita'
di una riserva di legge espressa in materia di giurisdizione e alla
non reviviscenza di norme abrogate, la riconducibilita' della
competenza della Corte dei conti a conoscere (anche) dello status
conseguente all'inserimento nell'elenco ISTAT discende direttamente
dagli art. 100, comma 2, e 103, comma 2 della Costituzione, nonche'
dall'art. 5, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(riguardante le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti
di finanza pubblica).
Al riguardo, vale la pena di ricordare che la legge
costituzionale introduttiva del principio del pareggio di bilancio
nella Carta costituzionale, e' stata emanata proprio in
considerazione dei patti e dei trattati elaborati in seno all'Unione
europea, a cui l'Italia ha sempre aderito sin dalla loro fase
genetica. In tal senso, la riforma costituzionale del 2012 ha inteso
dare esplicita applicazione alla riforma del «Patto di stabilita' e
crescita» di cui si stava in quel momento discutendo in ambito
europeo e che, il 2 marzo 2012, porto' alla formale adozione del
«Trattato sulla stabilita', coordinamento e governance nell'unione
economica e monetaria» (conosciuto come fiscal compact, letteralmente
«patto di bilancio»).
Le verifiche sui saldi di bilancio, attualmente svolte dalla
Corte dei conti attraverso il Conto consolidato del bilancio in
virtu' delle competenze riconosciute dagli articoli 100 e 103 della
Costituzione, assolvono anche alla funzione di verifica degli
equilibri europei e, prima ancora che dei saldi finali di bilancio,
riguardano la corretta perimetrazione soggettiva di tale conto che,
giova ribadirlo, in virtu' del rinvio operato dalla legge n. 196/2009
coincide con l'elenco elaborato dall'ISTAT sulla base dei piu' volte
ricordati regolamento (UE) n. 549/2013 e Manual on Government Deficit
and Debt.
Invero, allo stato attuale, e' assolutamente impossibile
procedere ad una scissione di valutazioni circa l'attribuzione dello
status organismo appartenente all'elenco delle amministrazioni
pubbliche, rilevante ai fini del conto consolidato del bilancio
nazionale ed effetti relativi all'applicazione delle norme sul
contenimento della finanza pubblica, in quanto, per effetto del
rinvio operato dalla legge n. 196/2009 agli elenchi ISTAT,
dall'inclusione nell'elenco pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
discende automaticamente l'assoggettamento alla disciplina
vincolistica recata dalla normativa finanziaria.
Diversamente ragionando, si dovrebbe ammettere (come sembrerebbe
aver fatto la citata Corte di cassazione) la coesistenza di una
giurisdizione speciale ed esclusiva in materia di contabilita'
pubblica assegnata alla Corte dei conti e al contempo di una
giurisdizione concorrente, anch'essa speciale, di tipo generale e che
diventa principale e temporalmente antecedente, ed eventualmente
assorbente sulla base di parametri di giudizio che (prescindendo da
ogni valutazione tecnica circa l'affidabilita' e regolarita' degli
schemi di bilancio adottati e dei saldi di finanza pubblica in essi
rappresentati) sono incentrati sui vizi tipici dell'atto
amministrativo riconducibili alla incompetenza, all'eccesso di potere
ed alla violazione di legge.
7. Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 per contrasto con gli articoli 24, 101,
104, 111 e 113 della Costituzione.
Secondo una differente prospettiva rispetto a quella sin qui
esposta, emerge un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale
che va ritenuta non manifestamente infondata ed anch'essa rilevante
ai fini della decisione, secondo due linee argomentative.
Secondo la prima, anche a seguito dell'impatto della decisione
della CGUE del 13 luglio 2023, la norma contenuta nell'art. 23-quater
del decreto-legge n. 137/2020 che ha confermato la giurisdizione
della Corte dei conti in materia di elenchi ISTAT «ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica», viene in contrasto, principalmente, con gli articoli
24, 111 e 113 della Costituzione.
Invero, le limitazioni alla tutela giurisdizionale che l'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020 determina comportano la
violazione dei parametri di cui agli articoli 24, 111 e 113 Cost.
poiche', da un lato, comprimono le utilita' ottenibili attraverso la
tutela giurisdizionale in relazione all'inclusione nell'Elenco ISTAT
e, dall'altro lato, escludono la tutela costitutiva garantita
dall'art. 113 della Costituzione.
Infatti, l'attivita' di ricognizione delle unita' istituzionali
facenti capo al settore S.13 si basa su profili di natura
eminentemente contabile, mentre le categorie giuridiche hanno un
ruolo del tutto marginale (se non addirittura nullo) nel processo di
catalogazione.
Cio' in quanto le caratteristiche del rapporto negoziale che lega
l'unita' istituzionale ad altra unita' istituzionale rientrante nel
settore S.13 (e, quindi, alla pubblica amministrazione) hanno rilievo
solo in quanto a loro volta possono essere considerati indicatori
della riconducibilita', sul piano contabile, della prima al medesimo
settore della seconda. Ora, se questo e' l'oggetto della verifica che
ISTAT deve compiere (e non vi e' dubbio che sia questo) e' evidente
che la relativa attivita' sia del tutto priva dell'elemento della
discrezionalita' (per l'appunto, attivita' di mera ricognizione, di
natura squisitamente tecnica), che tradizionalmente identifica e
delimita l'ambito della giurisdizione amministrativa sia rispetto
alla giurisdizione ordinaria, sia rispetto alla giurisdizione
contabile.
E' forte il richiamo, da tenere ben presente, al terzo comma
dell'art. 113 della Costituzione che detta un principio spesso
trascurato, ma assolutamente cogente: spetta al legislatore indicare
se e a quale Giudice competa il potere di conoscere della tutela
costitutiva rispetto agli atti della PA, attraverso l'annullamento.
Secondo la seconda linea argomentativa, va altresi' censurato il
primo comma dell'art. 23-quater che si pone chiaramente in contrasto
con gli art. 24, 101, 104 e 111 della Costituzione poiche' il
legislatore, cosi' facendo, ha sostituito la propria valutazione
sulla riconducibilita' degli enti inclusi nell'elenco allegato al
decreto-legge tra quelli che concorrono alla determinazione dei saldi
di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche a quella espressa dalla Corte dei conti con
sentenze passate in giudicato determinando, per l'effetto,
un'inammissibile interferenza nell'autonomia del potere
giurisdizionale.
8. Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 per contrasto con gli articoli 76 e 77
della Costituzione.
Infine, si evidenzia il contrasto della norma novellata con gli
articoli 76 e 77, commi 2 e 3, secondo periodo, per l'eterogeneita'
del suo contenuto rispetto al decreto da convertire.
Sul punto, vale la pena di ricordare che la modifica dell'art. 11
del codice di giustizia contabile, infatti, e' stata veicolata
dall'art. 23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137,
recante «ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute,
sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», reiterativo della
disciplina dettata dall'art. 5, comma 2, del decreto-legge 23
novembre 2020, n. 154/2020, recante «Misure finanziarie urgenti
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19» abrogata dall'art.
1, comma 2, della legge 18 dicembre 2020, n. 176, di conversione, con
modifiche, del citato decreto-legge n. 137/2020.
Nel ricordare che «ai sensi del secondo comma dell'art. 77 della
Costituzione, i presupposti per l'esercizio senza delega della
potesta' legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge
nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per
la materia o per lo scopo» (in tal senso, ex multis, sentenza
costituzionale n. 22/2012), in questa sede vale la pena di
evidenziare che sia la prima stesura della norma contenuta nel
decreto-legge n. 154/2020 e sia la medesima versione riproposta in
sede di conversione del decreto-legge n. 137/2020 avevano un evidente
e chiaro intento di limitare la giurisdizione della Corte dei conti
ma senza, peraltro, avere un qualsivoglia nesso con l'emergenza
determinata dalla pandemia scaturita dalla diffusione del coronavirus
del Covid-19.
Cosi' facendo, in sede di conversione del decreto-legge n.
137/2020 si e' proceduto con l'inserimento di norme eterogenee
all'oggetto o alla finalita' del decreto Covid, spezzando il legame
logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza
del provvedere ed i provvedimenti provvisori con forza di legge, di
cui alla norma costituzionale citata.
In tal modo, oltre a violare i parametri di buona tecnica
legislativa individuati dall'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400, secondo cui «i decreti devono contenere misure di
immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico,
omogeneo e corrispondente al titolo», si e' proceduto ad un uso
improprio e non consentito del particolare potere, di natura
eccezionale, attribuito dalla Costituzione al Governo.
Infatti, come evidenziato nella sentenza 22/2012 cit., «il
presupposto del "caso" straordinario di necessita' e urgenza inerisce
sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario,
atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e
differenziato al suo interno. La scomposizione atomistica della
condizione di validita' prescritta dalla Costituzione si pone in
contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo
urgente ed il "caso" che lo ha reso necessario, trasformando il
decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera
casualita' temporale».
Ne consegue, quindi, un ulteriore profilo di illegittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020,
attinente alla fase genetica del procedimento formativo della legge
di conversione di un decreto-legge emanato nel contesto
dell'emergenza pandemica e che nulla ha a che vedere con l'entrata a
regime di una norma limitativa della competenza della Corte dei conti
a conoscere dell'esatta delimitazione soggettiva del Conto economico
consolidato del bilancio come prescritto dalle cogenti norme euro
unitarie piu' volte innanzi ricordate.
9. Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va
pertanto rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134
della Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, e dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176).
P.Q.M.
La Corte dei conti, a sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, non definitivamente pronunciando sul ricorso
in epigrafe:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 25, 102, 103, 108 e 111 della
Costituzione, nonche' dell'art. 5, comma 1, lettera a), legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020,
n. 137 (inserito dalla legge di conversione 18 dicembre 2020, n.
176);
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 24, 101, 104, 111 e 113 della Costituzione,
la questione di legittimita' costituzionale del medesimo art.
23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 76 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale del sopramenzionato art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4
dicembre 2024.
Il Presidente: Coppola
L'estensore: Randolfi