Reg. Ric. n. 23 del 2024 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 24/07/2024 n. 30
Ricorrente:Regione Toscana
Resistenti: Presidente del Consiglio dei ministri
Oggetto:
Edilizia e urbanistica – Edilizia sanitaria – Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) – Previsione che pone a carico del finanziamento di cui all’art. 20 della legge n. 67 del 1988 gli investimenti destinati alla realizzazione del programma denominato “Verso un ospedale sicuro e sostenibile”, già finanziati a carico del Fondo complementare al PNRR – Ricorso della Regione Toscana – Denunciata disposizione che impone alla regione di rivedere le decisioni già assunte per gli investimenti sul patrimonio sanitario, invadendo il relativo ambito di programmazione delle spese di investimento nell’edilizia sanitaria – Violazione della competenza legislativa concorrente regionale nelle materie della tutela della salute e del governo del territorio – Disposizione che determina un vincolo puntuale all’autonomia di spesa della regione e un’indebita ingerenza nell’autonomia regionale, sottraendo a questa la possibilità di utilizzare, secondo le proprie scelte assunte legittimamente, le risorse disponibili in materia di edilizia sanitaria – Previsione che, anche qualora fosse ascrivibile alla competenza legislativa statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, sarebbe inidonea a svolgere la funzione di principio – Violazione della autonomia finanziaria regionale – Lesione del principio in base al quale alla regione spetta il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuitele - Incidenza negativa anche sul concreto esercizio delle funzioni amministrative spettanti alla regione in tale materia - Lesione del principio di leale collaborazione per mancata acquisizione dell’intesa in Conferenza Stato–Regioni .
Norme impugnate:
decreto-legge del 02/03/2024 Num. 19 Art. 1 Co. 13
legge del 29/04/2024 Num. 56
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 5 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 3
Costituzione Art. 118 Co.
Costituzione Art. 119 Co. 1
Costituzione Art. 119 Co. 2
Costituzione Art. 119 Co. 4
Costituzione Art. 120 Co.
Testo dell'ricorso
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 giugno 2024
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 12 giugno 2024 (della Regione Toscana) .
Edilizia e urbanistica - Edilizia sanitaria - Disposizioni urgenti
per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)
- Previsione che pone a carico del finanziamento di cui all'art. 20
della legge n. 67 del 1988 gli investimenti destinati alla
realizzazione del programma denominato "Verso un ospedale sicuro e
sostenibile", gia' finanziati a carico del Fondo complementare al
PNRR.
- Decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19 ("Ulteriori disposizioni urgenti
per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza
(PNRR)"), convertito, con modificazioni, nella legge 29 aprile
2024, n. 56, art. 1, comma 13, primo periodo.
(GU n. 30 del 24-07-2024)
Ricorso della Regione Toscana (Partita I.V.A. n. 01386030488),
in persona del Presidente pro-tempore della giunta regionale, dott.
Eugenio Giani, autorizzato con deliberazione della giunta regionale
n. 656 del 3 giugno 2024 rappresentato e difeso, come da mandato in
calce al presente atto, anche disgiuntamente tra loro, dall'avv.
Lucia Bora (C.F. n. BROLCU57M59B157V pec:
lucia.bora@postacert.toscana.it) e dall'Avv. Barbara Mancino (C.F.
MNCBBR72S68D612E - pec: barbara.mancino@postacert.toscana.it - fax
055-4384747) dell'Avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell'Avv. Marcello Cecchetti, (C.F.
CCCMCL65E02H501Q) in Roma, piazza Barberini n. 12 (fax 06.4871847;
PEC: marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it)
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore, per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell' art. 1, comma
13 primo periodo del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19 convertito in
legge 29 aprile 2024, n. 56, nella parte in cui pone a carico del
finanziamento di cui all'art. 20 della legge 11 marzo 1988 n. 67 gli
investimenti destinati alla realizzazione del programma denominato
«Verso un ospedale sicuro e sostenibile» gia' finanziati a carico del
Fondo complementare al PNRR, per violazione degli articoli 117 terzo
comma, 118 119 primo, secondo e quarto comma Cost, nonche' degli
articoli 5 e 120 Cost. in relazione al principio di leale
collaborazione.
In data 30 aprile 2024 e' stata pubblicata, nella Gazzetta
Ufficiale n. 100, S.O. n. 19, la legge 29 aprile 2024, n. 56, di
conversione del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19 recante: «Ulteriori
disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa
e resilienza (PNRR).»
In particolare, l'art. 1, 13 comma, al primo periodo dispone:
«Gli investimenti destinati alla realizzazione del programma
denominato «Verso un ospedale sicuro e sostenibile», gia' finanziati
a carico del Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e
resilienza di cui all'art. 1, comma 2, lettera e), numero 2), del
decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito con modificazioni
dalla legge 1° luglio 2021 n. 101, ad esclusione di quelli delle
Province autonome di Trento e Bolzano e della Regione Campania, sono
posti a carico del finanziamento di cui all'art. 20 della legge 11
marzo 1988, n. 67.»
Tale previsione e' lesiva delle competenze regionali per i
seguenti motivi di
Diritto
1. Illegittimita' costituzionale dell' art. 1, comma 13, primo
periodo del decreto legge n. 19/2024 convertito in legge 29 aprile
2024, n. 56, per violazione degli articoli 117 terzo comma, 118, 119
primo, secondo e quarto comma Cost., nonche' degli articoli 5 e 120
Cost., in relazione al principio di leale collaborazione.
1.a) Per raggiungere le finalita' del Piano nazionale di
ripresa e resilienza (PNRR), l'Italia ha approvato il Piano nazionale
per gli investimenti complementari - PNC con il decreto-legge n. 59
del 6 maggio 2021 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101
del 1° luglio 2021. Risorse e programmi del PNC, meglio definiti
all'interno del relativo decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze del 15 luglio 2021, sono destinati ad integrare le iniziative
e le risorse del PNRR.
1.b) In base alla disposizione impugnata, la programmazione
degli interventi destinati all'adeguamento antisismico degli ospedali
e ricadenti nella linea «E.2 - verso un ospedale sicuro e
sostenibile» del PNC, originariamente finanziati con le risorse del
citato Fondo nazionale complementare al PNRR, vengono adesso posti a
carico dei fondi di cui all'art. 20 della legge n. 67/1988 e, piu'
precisamente, di quelle risorse gia' assegnate alle Regioni (con
legge di bilancio).
L'art. 20 della legge 11 marzo 1988 n. 67 ha autorizzato
l'esecuzione di un programma pluriennale di interventi in materia di
ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del
patrimonio sanitario pubblico, stanziando una dotazione iniziale, poi
via via rifinanziata negli anni. Le ultime leggi di rifinanziamento
del fondo hanno anche previsto una ripartizione delle ulteriori
risorse tra le Regioni (legge 27 dicembre 2019, n. 160; legge 27
dicembre 2020, n. 178; legge 30 dicembre 2021, n. 234) e la Toscana,
come la quasi totalita' delle altre Regioni, dispone ad oggi di un
pacchetto di risorse programmabili per interventi di edilizia
sanitaria e ammodernamento tecnologico. L'iter per il perfezionamento
della programmazione regionale e' stabilito nell'Accordo tra il
Governo, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano sulla
semplificazione delle procedure per l'attivazione dei programmi di
investimento in sanita', sancito in sede di Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e Bolzano in data 19 dicembre 2002 e integrato nel 2008.
La Regione approva con delibera di Giunta l'elenco degli
interventi programmati e da inserire nell'accordo di programma,
unitamente ai relativi importi, articolati in costo complessivo
dell'intervento, finanziamento statale fino al 95% e quota di
cofinanziamento minimo del 5%. La delibera regionale viene inviata al
Ministero della salute corredata da tutta la documentazione di
dettaglio e, dopo essere stata istruita dagli uffici del Ministero
della salute, e' sottoposta all'approvazione del Nucleo tecnico per
la valutazione e verifica degli investimenti pubblici in Sanita'.
Acquisito il parere positivo del Nucleo, la documentazione e'
trasmessa dal Ministero della salute al Ministero dell'Economia e
Finanze per la relativa concertazione e successivamente alla
Conferenza Stato-Regioni al fine dell'ottenimento della prevista
intesa. Al termine di tale procedura si procede alla sottoscrizione
del protocollo di intesa tra il Ministro della salute e il Presidente
della Regione, a cui fa seguito la sottoscrizione dell'articolato
contrattuale dell'Accordo di programma.
1.c) La norma impugnata non prevede ulteriori stanziamenti a
valere sull'art. 20 legge n. 67/88: da cio' consegue che i progetti
afferenti alla linea «E.2 - verso un ospedale sicuro e sostenibile»
del PNC debbano essere finanziati con le risorse di cui al citato
art. 20, gia' ripartite tra le Regioni.
Tale circostanza e' stata evidenziata nel parere della Conferenza
delle Regioni e delle Province autonome nell'audizione del 14 marzo
2024 (doc. 1), ove a pagina 6, si legge:« La Relazione tecnica al
provvedimento indica che «la disposizione...non comporta nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica limitandosi a
modificare la copertura finanziaria del programma "Verso un ospedale
sicuro e sostenibile" ponendola a valere su risorse nazionali gia'
previste a legislazione vigente». In realta', l'invarianza
finanziaria della disposizione e' solo formale, nei fatti il
trasferimento dei progetti dal finanziamento PNRR determina la
riduzione delle risorse ex art. 20 legge n. 67/88 a disposizione
delle Regioni: e' necessario, pertanto, il rifinanziamento dei Fondi
ex art. 20 legge n. 67/1988».
Nel caso della Regione Toscana si tratta di 25 progetti (ex) PNC
dell'importo complessivo di finanziamento di 82.424.318,69 euro, a
seguito del decreto ministeriale della salute del 20 gennaio 2022 che
contiene la ripartizione alle Regioni per i progetti del Piano
nazionale di ripresa e resilienza e del Piano per gli investimenti
complementari. La formale approvazione degli interventi inseribili in
tale finanziamento e' avvenuta con la sottoscrizione del contratto
istituzionale di sviluppo (CIS) in data 31 maggio 2022 che ha in
allegato il programma operativo regionale (Por) con il dettaglio
delle linee di intervento della Missione 6 - Salute e specifici
investimenti, tra cui la linea «E.2 - verso un ospedale sicuro e
sostenibile» del PNC.
In base all'impugnata disposizione, tali interventi a questo
punto dovranno essere finanziati con le risorse di cui all'art. 20
legge n. 67/88, ammontanti, per la Toscana, ad euro 356.371.219,14,
in virtu' delle varie leggi nazionali (art. 1, commi 442 e 443 della
legge 27 dicembre 2020 n. 178; art. 1, comma 263 della legge 30
dicembre 2021 n. 234 e successivo decreto del Ministro della salute,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze del 20
luglio 2022).
La Regione Toscana, tuttavia, ad oggi ha gia' interamente
destinato tali risorse dell'art. 20 legge n. 67/1988 ad altri
interventi: precisamente, con la delibera di Giunta regionale n.
398/2024 (doc. 2) e' stata approvata la programmazione degli
interventi necessari (specificati nell'allegato alla citata delibera)
pari ad euro 106.064.443,00 euro corrispondenti alla annualita' 2020
dei fondi ex art. 20 legge n. 67/88.
Inoltre, sempre la suddetta delibera n. 398/2024, in riferimento
al Presidio Ospedaliero di Livorno, conferma il fabbisogno di
170.000.000 euro per lavori e di 54.250.000 euro per arredi e
attrezzature, per un totale di 224.250.000 euro di risorse ex art. 20
legge n. 67/88, fabbisogno gia' rappresentato dalla delibera di
Giunta regionale n. 598/2022 ed ancora prima dalla delibera di Giunta
regionale n. 703/2020.
Quindi 330 milioni, su 356 totali dell'art. 20, risultano gia'
destinati a specifici interventi con la richiamata delibera di Giunta
adottata nel legittimo esercizio delle competenze costituzionali
della Regione relative alla programmazione degli interventi di
ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del
patrimonio sanitario pubblico.
E' pertanto evidente che con la norma impugnata gli spazi di
autonomia da parte delle Regioni nella determinazione della
programmazione degli investimenti sanitari sul patrimonio sono
inevitabilmente e sensibilmente contratti, tenendo anche conto che:
gli interventi «E.2 - verso un ospedale sicuro e sostenibile»
del PNC non necessariamente avrebbero avuto una priorita' sugli altri
nella programmazione regionale;
oggi e' imprescindibile dare loro immediata copertura dal
momento che per ciascuno di essi il contratto di affidamento dei
lavori alla ditta appaltatrice e' gia' stato sottoscritto ed i
relativi cantieri sono gia' aperti ed operanti (nel rispetto dei
target del PNC).
Considerando che, come sopra evidenziato, dei 356 milioni
dell'art. 20 assegnati alla Regione Toscana, 330 milioni sono gia'
stati destinati a specifici interventi, risulta che la Regione non
dispone di 82.424.318,69 euro per finanziare le opere della linea E.2
ex PNC.
Ne consegue che la Regione Toscana non potra' procedere con gli
interventi programmati con le risorse dell'art. 20, ma dovra'
eliminarne una misura rilevante, per fare spazio ai progetti
afferenti alla linea «E.2 - verso un ospedale sicuro e sostenibile»
ex PNC, pari, si ripete, a 82.424.318,69 euro. In considerazione di
questa conseguenza, lesiva per l'autonomia regionale, la Conferenza
delle Regioni e delle Province autonome non ha espresso parere sul
testo in oggetto, chiedendo soluzioni emendative (doc. 1, pag. 7).
Precisamente la proposta emendativa e' indicata a pagina 24 del
doc. 1 depositato ove, in relazione alla previsione dell'art. 1 comma
13, e' richiesto che, entro quindici giorni dall'individuazione da
parte delle Regioni degli interventi del programma «Verso un ospedale
sicuro e sostenibile» che esse intendono realizzare, il Ministro
assegna le nuove risorse.
La proposta non e' stata presa in considerazione.
Si rileva che l'incisione negativa della disposizione sulle
scelte regionali e' stata evidenziata anche dalla Corte dei conti -
Sezioni Riunite di controllo nella memoria resa per l'esame del
decreto-legge n. 19/2024 in data 18 marzo 2024 (doc. 3), ove, a
pagina 12, e' evidenziato che la norma in questione riduce
l'ammontare complessivo delle risorse destinabili ad investimenti in
sanita' e che l'aver attribuito il finanziamento del programma «E.2 -
verso un ospedale sicuro e sostenibile» al Fondo ex art. 20 incide su
programmi di investimento regionali gia' avviati.
1.2) Da quanto premesso discendono i vizi eccepiti. Infatti:
1.2.a) La norma impugnata, riguardando gli interventi destinati
all'adeguamento antisismico degli ospedali, appartiene ad un ambito
materiale, l'edilizia sanitaria, che - come gia' chiarito dalla
giurisprudenza costituzionale (sent. n. 105 del 2007; n. 45 del 2008;
n. 99 del 2009) - non trova posto come materia specifica tra quelle
elencate nell'art. 117 terzo comma Cost., ma rientra in due materie
previste dalla citata disposizione costituzionale, Governo del
territorio e tutela della salute, entrambe appartenenti alla potesta'
legislativa concorrente.
La disposizione, come evidenziato, impone alle Regione di
rivedere le decisioni gia' assunte per gli investimenti sul
patrimonio sanitario e pertanto invade l'ambito della programmazione
regionale delle spese di investimento nell'edilizia sanitaria, che e'
conseguente alle valutazioni di situazioni ed esigenze territoriali
che la Regione conosce e che vengono vanificate dalla previsione
normativa in esame, in chiara violazione dell'art. 117 terzo comma
Cost. e delle competenze regionali in materia di tutela della salute
e del Governo del territorio.
1.2.b) Anche a voler ritenere che la norma sia riconducibile
anche alla competenza statale in materia di principi fondamentali per
il «coordinamento della finanza pubblica» - in quanto disciplinante
modalita' di finanziamento di interventi pubblici - la stessa resta
parimenti incostituzionale.
In primo luogo, infatti, la disposizione non contiene norme di
principio, ma, come rilevato, impone alle Regioni di destinare
risorse ad esse attribuite a progetti diversi da quelli dalle stesse
gia' programmati.
Per costante orientamento di codesta ecc.ma Corte costituzionale,
con riferimento alla materia di legislazione concorrente del
coordinamento della finanza pubblica, «norme statali che fissano
limiti alla spesa delle regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano
in modo esaustivo strumenti o modalita' per il perseguimento dei
suddetti obiettivi» (sentenza n. 193 del 2012 e negli stessi termini
sentenza n. 22/2014 e n. 43/2016).
La disposizione in oggetto determina un vincolo puntuale
all'autonomia di spesa della Regione e una indebita ingerenza
nell'autonomia finanziaria regionale, in violazione dell'art. 119
primo, secondo e quarto comma Cost., in quanto sottrae alle Regioni
la possibilita' di utilizzare, secondo le proprie scelte assunte
legittimamente, le risorse disponibili in materia di edilizia
sanitaria, ed e', pertanto, del tutto inidonea a svolgere la funzione
di principio di coordinamento della finanza pubblica, secondo quanto
chiarito dalla richiamata giurisprudenza costituzionale. Il vincolo
puntuale alle spese, infatti, si pone in diretta contraddizione con
il principio di autonomia delle scelte, a base del sistema
costituzionale dell'autonomia finanziaria regionale. Inoltre la
disposizione contestata viola l'art. 119 primo, secondo e quarto
comma Cost., perche' ingiustificatamente priva le Regioni di risorse
finanziarie finalizzate allo svolgimento delle loro competenze
relative alla programmazione degli investimenti di edilizia
sanitaria, con conseguente negativa incidenza anche sul concreto
esercizio delle funzioni amministrative spettanti alla Regione stessa
in base all'art. 118 Cost. in tale materia.
1.2.c) L'illegittimita' costituzionale della norma sussiste
anche per un ulteriore profilo.
La Corte costituzionale ha piu' volte affermato la necessita' di
applicare il principio di leale collaborazione nei casi in cui lo
Stato disciplini regole di finanziamento, con vincolo di
destinazione, che incidano su materie di competenza regionale
(residuale o concorrente).
Come si legge nella sentenza n. 78 del 2018 «Cio' e' avvenuto,
principalmente, in due ipotesi.
Anzitutto, nei casi in cui la disciplina legislativa del
finanziamento «si trovi all'incrocio di materie attribuite dalla
Costituzione alla potesta' legislativa statale e regionale, senza che
sia individuabile un ambito materiale che possa considerarsi
nettamente prevalente sugli altri» (sentenza n. 50 del 2008, punto
7.1. del Considerato in diritto). In tali casi di intreccio (o, se si
preferisce, di interferenza o di concorso o di concorrenza) di
competenze legislative, che non sia possibile comporre mediante
l'applicazione del principio di prevalenza, deve trovare applicazione
il principio di leale collaborazione, il quale impone che la legge
statale, a salvaguardia delle competenze regionali, preveda adeguati
strumenti di coinvolgimento delle Regioni nella fase di attuazione
della normativa, in particolare, di determinazione dei criteri e
delle modalita' di riparto (o di riduzione) delle risorse (ex
plurimis, sentenze n. 27 del 2010, n. 168 del 2008, n. 50 del 2008,
n. 133 del 2006, n. 51 del 2005).
La necessita' di strumenti di coinvolgimento delle Regioni e'
stata affermata da questa Corte, in secondo luogo, nei casi in cui la
disciplina del finanziamento trovi giustificazione nella cosiddetta
attrazione in sussidiarieta' della stessa allo Stato, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 61 del
2018, n. 79 del 2011, n. 285 e n. 242 del 2005)». Similmente, nella
sentenza n. 70 del 2023 e' affermato:
«Si e', dunque, in presenza di un intreccio inestricabile di
competenze, sia esclusive che concorrenti, nessuna delle quali assume
carattere prevalente, fattispecie questa che esige - affinche'
l'intervento legislativo statale sia legittimo - l'impiego della
leale collaborazione (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2021).
Per costante giurisprudenza di questa Corte, la procedura di
acquisizione dell'intesa nella Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano e' considerata idonea a garantire la leale collaborazione,
poiche' consente lo svolgimento di genuine trattative e permette un
reale coinvolgimento delle parti (in questo senso, ex plurimis,
sentenza n. 261 del 2017)».
Nel caso in esame, anche se si vuol ritenere sussistente la
competenza statale per il coordinamento della finanza pubblica, e'
indubbio che viene in considerazione un intreccio di competenze,
poiche' la norma, come evidenziato al punto 1, appartiene ad un
ambito materiale, l'edilizia sanitaria, che rientra nelle materie del
Governo del territorio e della tutela della salute, entrambe
appartenenti alla potesta' legislativa concorrente.
In base al richiamato insegnamento della giurisprudenza
costituzionale, quindi, sarebbe stato necessario il rispetto alla
leale collaborazione, con l'acquisizione dell'intesa in Conferenza
Stato-Regioni, come evidenziato nella richiamata sentenza n. 70 del
2023. Invece, come rilevato, la Conferenza non ha espresso il proprio
parere, ma ha avanzato proposte emendative, che non sono state prese
in alcuna considerazione.
Cio' determina la violazione degli art. 117 terzo comma, 5 e 120
Cost. in relazione al principio di leale collaborazione.
P. Q. M.
Si conclude affinche' piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 13
primo periodo del decreto- legge 2 marzo 2024, n. 19 convertito in
legge 29 aprile 2024, n. 56, nella parte in cui pone a carico del
finanziamento di cui all'art. 20 della legge 11 marzo 1988 n. 67 gli
investimenti destinati alla realizzazione del programma denominato
«Verso un ospedale sicuro e sostenibile» gia' finanziati a carico del
Fondo complementare al PNRR, per violazione degli articoli 117 terzo
comma, 118, 119 primo, secondo e quarto comma Cost, nonche' degli
articoli 5 e 120 Cost. in relazione al principio di leale
collaborazione.
Si depositano:
1) parere della Conferenza delle Regioni e Province autonome -
Audizione 14 marzo 2024;
2) delibera di Giunta regionale n. 398/2024;
3) Memoria della Corte dei conti - Sezioni Riunite di controllo
resa per l'esame del decreto-legge n. 19/2024 in data 18 marzo 2024.
Si deposita altresi la deliberazione della Giunta regionale n.
656 del 3 giugno 2024 di autorizzazione alla proposizione del
ricorso.
Firenze-Roma, 12 giugno 2024
Gli Avvocati Bora - Mancino