Reg. Ric. n. 16 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 16/04/2025 n. 16
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione autonoma della Sardegna
Oggetto:
Sanità pubblica – Livelli essenziali di assistenza (LEA) – Norme della Regione autonoma Sardegna – Modifiche alla legge regionale n. 5 del 2023 in materia di assistenza primaria – Autorizzazione delle Aziende sanitarie locali (ASL) a fornire a tutti i medici impegnati nei progetti aziendali di assistenza primaria e continuità assistenziale i ricettari di cui all'art. 50 del decreto-legge n. 269 del 2003, come convertito – Disposizione applicabile anche ai medici in quiescenza che abbiano aderito ai progetti aziendali di assistenza primaria e continuità assistenziale, anche con contratti libero professionali, laddove non sia garantita la completa copertura delle cure primarie, per assicurarne le medesime funzioni, per le sole attività e limitatamente ai pazienti degli ambiti territoriali riferibili ai predetti progetti, sino all'espletamento delle nuove procedure di assegnazione delle sedi di assistenza primaria e continuità assistenziale e comunque entro e non oltre il 30 giugno 2025 – Ricorso del Governo – Denunciata disposizione che contrasta con la normativa statale interposta che demanda alla contrattazione collettiva la disciplina del rapporto di lavoro dei medici di medicina generale (MMG) la quale, a sua volta, prevede l’incompatibilità allo svolgimento delle attività di medico di medicina generale per coloro che fruiscono del trattamento di quiescenza – Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile – Eccedenza dalle competenze statutarie.
Norme impugnate:
legge della Regione autonoma Sardegna del 31/01/2025 Num. 2 Art. 1 Co. 1
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/05/2023 Num. 5 Art. 1 Co. 2
legge della Regione autonoma Sardegna del 20/08/2024 Num. 12 Art. 1 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 117 Co. 2
Statuto speciale per la Sardegna Art. 3 Co.
Statuto speciale per la Sardegna Art. 4 Co.
Statuto speciale per la Sardegna Art. 5 Co.
Accordo collettivo nazionale dei medici di medicina generale del 4 aprile 2024 Art. 21 Co. 1
legge Art. Co.
decreto legislativo Art. 8 Co. 1
decreto-legge Art. 2 Co.
legge Art. Co.
Udienza Pubblica del 22/10/2025 rel. SANDULLI M. A.
Testo dell'ricorso
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 02 aprile 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 2 aprile 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Sanita' pubblica - Livelli essenziali di assistenza (LEA) - Norme
della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n.
5 del 2023 in materia di assistenza primaria - Autorizzazione delle
Aziende sanitarie locali (ASL) a fornire a tutti i medici impegnati
nei progetti aziendali di assistenza primaria e continuita'
assistenziale i ricettari di cui all'art. 50 del decreto-legge n.
269 del 2003, come convertito - Disposizione applicabile anche ai
medici in quiescenza che abbiano aderito ai progetti aziendali di
assistenza primaria e continuita' assistenziale, anche con
contratti libero professionali, laddove non sia garantita la
completa copertura delle cure primarie, per assicurarne le medesime
funzioni, per le sole attivita' e limitatamente ai pazienti degli
ambiti territoriali riferibili ai predetti progetti, sino
all'espletamento delle nuove procedure di assegnazione delle sedi
di assistenza primaria e continuita' assistenziale e comunque entro
e non oltre il 30 giugno 2025.
- Legge della Regione Sardegna 31 gennaio 2025, n. 2 (Modifiche
all'articolo 1 della legge regionale n. 5 del 2023 in materia di
assistenza primaria), art. 1, comma 1.
(GU n. 16 del 16-04-2025)
Ricorso ex art. 127 Cost. per la Presidenza del Consiglio dei
ministri (C.F. 97163520584), in persona del Presidente p.t., ex lege
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587) presso i cui uffici domicilia ex lege in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - nei confronti della Regione
Sardegna, in persona del Presidente pro tempore, per la dichiarazione
di illegittimita' costituzionale della legge n. 2 della Regione
Sardegna del 31 gennaio 2025 pubblicata nel Bollettino Ufficiale
Regionale n. 7 del 3 febbraio 2025 recante: «Modifiche all'art. 1
della legge regionale n. 5 del 2023 in materia di assistenza
primaria».
Legge n. 2 della Regione Sardegna del 31 gennaio 2025 pubblicata
nel Bollettino Ufficiale Regionale n. 7 del 3 febbraio 2025 recante:
«Modifiche all'art. 1 della legge regionale n. 5 del 2023 in materia
di assistenza primaria» presenta profili di illegittimita'
costituzionale; come da delibera del Consiglio dei ministri in data
28 marzo 2025 viene pertanto proposto il presente ricorso ex art. 127
Cost. per i seguenti motivi.
Motivi
L'art. 1, comma 1 della legge della Regione Sardegna n. 2 del
2025 presenta profili di illegittimita' costituzionale laddove
modifica il comma 2-ter, secondo periodo, dell'art. 1 della legge
regionale 5 maggio 2023, n. 5 (recante «Disposizioni urgenti in
materia di assistenza primaria»), introdotto dall'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Sardegna n. 12 del 2024 - sul quale e'
attualmente pendente un giudizio di legittimita' costituzionale
dinanzi a codesta Corte costituzionale (n. ricorso 39/2024, udienza
21 maggio 2025).
In particolare, il citato art. 1, comma 2-ter, secondo periodo,
della legge regionale n. 5/23 prevede la possibilita' di richiamare
in servizio i medici in quiescenza che abbiano aderito ai progetti
aziendali di assistenza primaria e continuita' assistenziale, senza
escludere i medici di medicina generale per i quali, invece, l'art.
21, comma 1, lettera j) dell'Accordo collettivo nazionale (ACN) dei
medici di medicina generale (MMG) preclude espressamente il rientro
in servizio se pensionati.
La norma in esame recata dalla legge 2/25 - sostituendo le parole
«sino al 31 dicembre 2024» con le seguenti «sino all'espletamento
delle nuove procedure di assegnazione delle sedi di assistenza
primaria e continuita' assistenziale e comunque entro e non oltre il
30 giugno 2025», proroga gli effetti della disposizione senza
incidere sul contenuto della fattispecie e presenta, quindi, i
medesimi profili di illegittimita' costituzionale contestati avverso
l'art. 1, comma 1 della legge regionale n. 12/2024.
Anche la norma in esame, dunque, eccede dalle competenze
statutarie della Regione Sardegna di cui agli articoli 3, 4 e 5 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) e, ponendosi in contrasto con la normativa statale di
riferimento, nonche' con l'art. 21, comma 1, lettera j), dell'Accordo
collettivo nazionale (ACN) dei medici di medicina generale (MMG) del
4 aprile 2024, quali norme interposte, viola la competenza statale
esclusiva in materia di «ordinamento civile» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera I) della Costituzione, per le ragioni di
seguito specificate.
Come sopra accennato, si rappresenta preliminarmente che gia'
sull'art. 1, comma 1 della legge della Regione Sardegna n. 12 del
2024, laddove introduce il comma 2-ter, secondo periodo,
aggiungendolo all'art. 1 della legge regionale 5 maggio 2023, n. 5,
e' attualmente pendente il citato giudizio di legittimita'
costituzionale dinanzi a codesta Corte costituzionale.
Detta norma e' stata impugnata in quanto, eccedendo dalle
competenze statutarie della Regione Sardegna di cui agli articoli 3,
4 e 5 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna) e, ponendosi in contrasto con la normativa
statale di riferimento nonche' con l'art. 21, comma 1, lettera j),
dell'accordo collettivo nazionale (ACN) dei medici di medicina
generale del 4 aprile 2024, quali norme interposte, si pone in
violazione della competenza statale esclusiva in materia di
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera I)
della Costituzione, per le ragioni di seguito sinteticamente
riprodotte.
Nello specifico, l'art. 1, comma 2-ter, primo periodo, della
legge 5 del 2023, come introdotto dall'art. 1, comma 1, della legge
regionale n. 12/2024 prevede che le Aziende sanitarie locali possano
fornire i ricettari di cui all'art. 50 del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre
2003, n. 326, a tutti i medici impegnati nei progetti aziendali di
assistenza primaria e continuita' assistenziale.
Il secondo periodo del medesimo comma, gia' oggetto di
impugnativa, in particolare, prevede la possibilita' di richiamare in
servizio i medici in quiescenza che abbiano aderito ai progetti
aziendali di assistenza primaria e continuita' assistenziale, senza
escludere i medici di medicina generale per i quali, invece, l'art.
21, comma 1, lettera J) dell'ACN dei medici di medicina generale
preclude espressamente il rientro in servizio se pensionati.
La disposizione regionale, quindi, realizza un'ingerenza nella
sfera di competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento
civile» e, dunque, una violazione dell'art. 117, secondo comma
lettera I) della Costituzione.
L'art. 1 della legge ora in esame non introduce misure correttive
che consentano di prospettare la cessazione della materia del
contendere per ius superveniens, ma, anzi, proroga - sino alle nuove
procedure di assegnazione delle sedi primarie e comunque entro e non
oltre il 30 giugno 2025 - l'autorizzazione concessa dalle ASL
all'utilizzo del ricettario di cui all'art. 50 del decreto-legge n.
269 del 2003 a tutti i medici impegnati nei processi aziendali di
assistenza primaria e continuita' assistenziale, nonche' ai medici in
quiescenza che abbiano aderito anche con contratti libero
professionali.
In altri termini, la modifica introdotta dal legislatore
regionale con la legge attualmente in esame si limita a intervenire,
prorogandolo, sull'ambito temporale di applicazione della
fattispecie, che rimane, tuttavia, immutata nel contenuto
sostanziale.
A legislazione vigente, quindi, continua ad essere consentito al
medico di medicina generale gia' in quiescenza di aderire al progetto
assistenziale attivato dalla ASL, di disporre del ricettario di cui
all'art. 50 citato e di riprendere, di fatto, funzioni analoghe - per
natura e per strumenti impiegati- a quelle che aveva prima del
pensionamento, in tal modo ponendosi in contrasto con l'art. 21,
comma 1, lettera J) dell'ACN dei MMG che pone il divieto nei seguenti
termini: «Ai sensi del punto 6, comma 3, dell'art. 48 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 e dell'art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre
1991, n. 412, e' incompatibile con lo svolgimento delle attivita'
previste dal presente Accordo il medico che: [ ...].
j) fruisca di trattamento di quiescenza come previsto dalla
normativa vigente. Tale incompatibilita' non opera nei confronti dei
medici che beneficiano delle sole prestazioni delle 'quote A e B» del
fondo di previdenza generale dell'ENPAM o che fruiscano dell'Anticipo
della prestazione previdenziale (APP), di cui all'Allegato 5 del
presente Accordo».
Ne' i medici di medicina generale (MMG) ormai in pensione possono
essere annoverati tra le categorie di medici in quiescenza che, ai
sensi dell'art. 2-bis, comma 5, del decreto-legge n. 18 del 2020,
possono essere richiamati in servizio per far fronte alle esigenze
del Servizio sanitario nazionale e ai quali l'art. 1, comma 2 ter, 5
primo periodo, della legge n. 5 del 2023 prevede che possa essere
fornito il ricettario di cui al citato art. 50 del decreto-legge
269/2003. Ed infatti, l'art. 2-bis, comma 5, del decreto legge n.
18/2020 consente di richiamare in servizio dalla quiescenza solo il
personale dipendente del Servizio sanitario nazionale, riferendosi
testualmente ai «dirigenti medici, veterinari e sanitari [ ... ]».
Diversamente, il medico di medicina generale, anche ante
pensionamento, ha con il Servizio sanitario nazionale un rapporto non
di dipendenza ma di natura libero professionale.
In questi termini si e' espressa la Corte di cassazione che ha,
con orientamento consolidato, affermato che il rapporto convenzionale
dei medici di medicina generale costituisce un rapporto privatistico
di lavoro autonomo di tipo professionale con la pubblica
amministrazione (Corte di cassazione, sezioni unite, ordinanza 21
ottobre 2025, n. 20344; Sezione lavoro, sentenza 8 aprile 2008, n.
9142).
In definitiva, se per coloro che erano dipendenti del Servizio
sanitario nazionale la possibilita' di rientrare dalla quiescenza con
incarichi di lavoro autonomo e' espressamente contemplata dalla
normativa statale (art. 2-bis, comma 5, DL n. 18 del 2020), detta
possibilita' e', invece, preclusa per i medici di medicina generale
dall'ACN del 2024 proprio in ragione dell'autonomia professionale che
caratterizza il rapporto di lavoro del MMG in regime di convenzione
con il Servizio sanitario nazionale.
Del resto, quando il legislatore ha inteso riferirsi alla
generalita' dei medici lo ha fatto con formule ampie ed
omnicomprensive: a titolo esemplificativo, si segnala che se, da un
lato, nell'ambito della disciplina derogatoria e speciale dettata
dall'art. 2-bis, comma 5, del DL n. 18 del 2020 ha testualmente
richiamato «dirigenti medici, veterinari e sanitari ( ... )»,
diversamente nell'ambito della disciplina posta dall'art. 50 decreto
legislativo n. 269/2003 - che pure viene in rilievo nel caso in esame
- ha genericamente riconosciuto che i ricettari possono essere
consegnati dalla Regione «a tutti i medici del Servizio sanitario
nazionale abilitati dalla Regione ad effettuare prescrizioni.».
La disposizione regionale, in definitiva, ha invaso la sfera di
competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento
civile, che riserva alla contrattazione collettiva la disciplina del
rapporto di lavoro del MMG, materia riservata al legislatore statale
e da quest'ultimo demandata alla contrattazione collettiva.
Il legislatore statale, infatti, ha demandato la disciplina del
rapporto di lavoro del personale medico di medicina generale in
regime di convenzione, alla negoziazione collettiva, con un
procedimento che si rifa' ai modelli previsti per la contrattazione
collettiva dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 («Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche») per il personale della pubblica
amministrazione il cui rapporto e' stato privatizzato.
La disciplina del rapporto di lavoro in oggetto e' stata
configurata, gia' con la legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione
del servizio sanitario nazionale), in termini di necessaria
uniformita' sul territorio nazionale, assicurata attraverso la piena
conformita' delle convenzioni alle previsioni dettate dagli accordi
collettivi.
Il comma 1 dell'art. 8 del decreto legislativo n. 502 del 1992 ha
poi ribadito e precisato che il rapporto tra il Servizio sanitario
nazionale, i medici di medicina generale e i pediatri di libera
scelta e' disciplinato da apposite convenzioni di durata triennale
conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati con le
organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in
campo nazionale.
Infine, l'art. 2-nonies del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81
(«Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo per la
salute pubblica»), convertito, con modificazioni, dalla legge 26
maggio 2004, n. 138, ha confermato la struttura di regolazione del
contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale, che viene
garantito, su tutto il territorio nazionale, da convenzioni conformi
agli accordi collettivi nazionali. Detti accordi sono conclusi
secondo un procedimento di contrattazione collettiva definito in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province Autonome di Trento e di Bolzano.
Cosi' perimetrato il contesto normativo di riferimento, quindi,
non puo' mettersi in dubbio che la disciplina di riferimento nel caso
di specie sia rappresentata dalle disposizioni dell'ACN.
A tal proposito, gia' con la sentenza n. 186 del 2016 codesta
Corte costituzionale ha affermato che la contrattazione collettiva
nazionale del settore, che si esprime nell'accordo collettivo,
fondata sulle previsioni delle norme statali precedentemente
illustrate, «e' certamente parte dell'ordinamento civile», in quanto
«si inserisce nel peculiare sistema integrato delle fonti cui la
legge statale pone un forte presidio per garantire la necessaria
uniformita'».
E' proprio l'esigenza di una uniforme disciplina dei rapporti
convenzionali dei medici con il Servizio sanitario nazionale che
richiede l'armonica integrazione della normativa statale con la
contrattazione collettiva nazionale, evidenziando i limiti della
stessa, anche alla luce del riparto di competenze tra Stato e Regioni
sancito dall'art. 117 della Costituzione.
La disciplina del rapporto di lavoro dei medici di continuita'
assistenziale, riconducibile a tale materia, necessita di una
uniforme regolamentazione su tutto il territorio nazionale, al fine
di garantire la conformita' del rapporto di lavoro alle prescrizioni
della legislazione statale ed a quanto previsto dagli accordi
collettivi di settore.
Infine, per quanto sopra esposto si ritiene che l'intervento in
esame non possa essere qualificato quale misura organizzativa del SSR
«attuata mediante il ricorso a contratti libero professionali,
adottata nel rispetto delle norme statali applicabili»
configurandosi, piuttosto, come un intervento in deroga alle
disposizioni dell'ACN che si pone come imprescindibile fonte di
disciplina nel caso in esame.
Giova, da ultimo, sottolineare che non e' possibile superare i
dedotti profili di incostituzionalita' ricorrendo ad una
interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 1 della legge
de qua, in quanto essi derivano non dall'assenza di un richiamo
testuale dell'art. 21, comma 1 lettera J) dell'ACN, quanto piuttosto
dal contrasto che sussiste tra detta norma e quanto previsto
dall'art. 1 della legge regionale in esame, che, prorogando
l'efficacia della disposizione, continua a violare i divieti posti
dalla contrattazione collettiva di settore.
Al riguardo, si segnala che, anche se la giurisprudenza
costituzionale ha chiarito che una disposizione non puo' essere
dichiarata incostituzionale quando le si possa attribuire «almeno un
significato» secundum constitutionem, la censura di
incostituzionalita' non puo' essere evitata accedendo ad una
interpretazione che attribuisce alla norma un significato «anti
letterale» (Corte cost., 27 luglio 1992, n. 368).
Tanto premesso, la violazione della norma interposta di cui al
citato art. 21, concreta una violazione della competenza statale
esclusiva di cui all'art. 117 cost., lettera I) in materia di
ordinamento civile.
In conclusione, l'art. 1 comma 1, della legge della Regione
Sardegna n. 2 del 2025 laddove modifica il comma 2-ter, secondo
periodo, dell'art. 1 della legge regionale 5 maggio 2023, n. 5,
introdotto dall'art. 1, comma 1 della legge della Regione Sardegna n.
12 del 2024, eccedendo dalle competenze statutarie della Regione
Sardegna (artt. 3,4 e 5 legge costituzionale n. 3 del 1948) e
ponendosi in contrasto con le norme interposte costituite dalla
ricordata normativa statale di riferimento e dal citato art. 21
dell'ACN, viola la competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera I)
Cost., per invasione del perimetro riservato alla contrattazione
collettiva.
Per tali motivi, dunque, la predetta disposizione viene con il
presente ricorso impugnata dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi
dell'art. 127 Cost., come da attestazione della delibera del
Consiglio dei ministri in data 28 marzo 2025 che si deposita,
unitamente alla proposta di impugnativa.
P.Q.M.
Si conclude affinche' sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale, nei sensi sopra esposti, dell'art. 1 della legge n. 2
della Regione Sardegna del 31 gennaio 2025 pubblicata nel Bollettino
Ufficiale Regionale n. 7 del 3 febbraio 2025 recante: «Modifiche
all'art. 1 della legge regionale n. 5 del 2023 in materia di
assistenza primaria».
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri della determinazione di impugnare la legge
della Regione Sardegna in epigrafe secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Sardegna.
Con riserva di illustrare ulteriormente e sviluppare in prosieguo
i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 1° aprile 2025
Il vice avvocato generale: De Giovanni