Reg. Ric. n. 18 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 14/05/2025 n. 20
Ricorrente:Regione Toscana
Resistenti: Presidente del Consiglio dei ministri
Oggetto:
Istruzione – Organizzazione scolastica – Criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni – Modifiche all’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito – Procedura e scadenze per l’adozione del piano regionale di dimensionamento della rete scolastica – Anticipazione (dal 30 novembre al 31 ottobre) del termine per l’adozione, da parte delle regioni, del Piano di dimensionamento – Possibilità, con decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, di determinare un differimento del termine non superiore a 30 giorni – Ricorso della Regione Toscana – Denunciata compressione del termine per l’adozione del provvedimento regionale e trasferimento all’amministrazione centrale della facoltà di decretare la proroga della scadenza di un atto di competenza regionale – Incidenza sulle attribuzioni regionali nella materia, di competenza concorrente, dell’istruzione – Lesione del principio di leale collaborazione – Lesione dei principi riguardanti la chiamata in sussidiarietà.
Norme impugnate:
legge del 28/02/2025 Num. 20 Art. 1 Co. 1
decreto-legge del 31/12/2024 Num. 208
legge del 28/02/2025 Num. 20 Art. 1 Co. 1
decreto-legge del 31/12/2024 Num. 208 Art. 9 Co. 2
decreto-legge del 06/07/2011 Num. 98 Art. 19 Co. 5
legge del 15/07/2011 Num. 111
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 5 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 3
Costituzione Art. 118 Co. 1
Costituzione Art. 118 Co. 2
Udienza Pubblica del 18/11/2025 rel. LUCIANI
Testo dell'ricorso
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 aprile 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 17 aprile 2025 (della Regione Toscana).
Istruzione - Organizzazione scolastica - Criteri per la definizione
del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori
dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le
regioni - Modifiche all'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito - Procedura e scadenze per l'adozione del piano
regionale di dimensionamento della rete scolastica - Anticipazione
(dal 30 novembre al 31 ottobre) del termine per l'adozione, da
parte delle regioni, del Piano di dimensionamento - Possibilita',
con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di
determinare un differimento del termine non superiore a 30 giorni.
- Legge 28 febbraio 2025, n. 20 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208, recante
misure organizzative urgenti per fronteggiare situazioni di
particolare emergenza, nonche' per l'attuazione del Piano nazionale
di ripresa e resilienza), art. 1, comma 1, e in particolare
l'Allegato recante le modificazioni apportate in sede di
conversione al decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208, nella parte
in cui ha inserito, nel predetto decreto-legge, l'art. 9-bis, comma
2, modificativo dell'art. 19, comma 5-quater, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio
2011, n. 111.
(GU n. 20 del 14-05-2025)
Ricorso della Regione Toscana (P.IVA 01386030488), in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale, dott. Eugenio Giani,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 495 del 15
aprile 2025, rappresentato e difeso, come da mandato in calce al
presente atto, dall'Avv. Barbara Mancino (c.f. n. MNCBBR72S68D612E
pec: barbara.mancino@postacert.toscana.it) dell'Avvocatura regionale,
ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Marcello
Cecchetti, (c.f. CCCMCL65E02H501Q) in Roma, Piazza Barberini n. 12
(fax 06.4871847; PEC: marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it)
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 28
febbraio 2025, n. 20 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 1° marzo
2025, n. 50), che, con l'art. 1, comma 1, ha convertito il
decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208, recante «Misure organizzative
urgenti per fronteggiare situazioni di particolare emergenza, nonche'
per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza», con le
modificazioni riportate in allegato alla stessa legge, e in
particolare, dell'Allegato recante Modificazioni apportate in sede di
conversione al decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208, nella parte in
cui ha inserito l'art. 9-bis, comma 2, nel decreto-legge n. 208/2024,
il quale prevede modifiche all'art. 19, comma 5-quater, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, secondo cui: «All'art. 19, comma
5-quater, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) al terzo periodo, le parole: "entro il 30 novembre" sono
sostituite dalle seguenti: "entro il 31 ottobre";
b) al quarto periodo, le parole: "Con deliberazione motivata
della regione" sono sostituite dalle seguenti: "Con decreto del
Ministro dell'istruzione e del merito", per violazione degli articoli
5, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, Cost.».
1. In data 29 dicembre 2022 e' stata pubblicata, nella Gazzetta
Ufficiale n. 303, S.O. la legge n. 197 del 29 dicembre 2022 recante
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e
bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025». In particolare,
l'art. 1, comma 557 ha inserito i commi 5-quater, 5-quinquies e
5-sexies dopo il comma 5-ter dell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio
2011 n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011 n. 111, inerenti la
riorganizzazione della rete scolastica: «All'art. 19 del decreto-
legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo il comma 5-ter sono inseriti i
seguenti:
"5-quater. Al fine di dare attuazione alla riorganizzazione
del sistema scolastico prevista nel Piano nazionale di ripresa e
resilienza, a decorrere dall'anno scolastico 2024/2025, i criteri per
la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e
dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua
distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della
popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista
dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa
e resilienza, nonche' della necessita' di salvaguardare le
specificita' delle istituzioni scolastiche situate nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificita' linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione
interregionale, sono definiti, su base triennale con eventuali
aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro dell'istruzione e del
merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro il 31
maggio dell'anno solare precedente all'anno scolastico di
riferimento. Ai fini del raggiungimento dell'accordo, lo schema del
decreto e' trasmesso dal Ministero dell'istruzione e del merito alla
Conferenza unificata entro il 15 aprile. Le regioni, sulla base dei
parametri individuati dal decreto di cui al primo periodo, provvedono
autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30
novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato
dal medesimo decreto. Con deliberazione motivata della regione puo'
essere determinato un differimento temporale di durata non superiore
a trenta giorni. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni,
provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici
assegnato.
5-quinquies. Decorso inutilmente il termine del 31 maggio di
cui al primo periodo del comma 5-quater, il contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti
con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il
30 giugno, sulla base di un coefficiente indicato dal decreto
medesimo, non inferiore a 900 e non superiore a 1000, e tenuto conto
dei parametri, su base regionale, relativi al numero degli alunni
iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e dell'organico di
diritto dell'anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro
della densita' degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando
la necessita' di salvaguardare le specificita' delle istituzioni
scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle
aree geografiche caratterizzate da specificita' linguistiche, nonche'
da un parametro perequativo, determinato in maniera da garantire a
tutte le regioni, nell'anno scolastico 2024/2025, almeno il medesimo
numero di istituzioni scolastiche calcolato sulla base del parametro
di cui al comma 5 e comunque entro i limiti del contingente
complessivo a livello nazionale individuato ai sensi del secondo
periodo. Al fine di garantire una riduzione graduale del numero delle
istituzioni scolastiche per ciascuno degli anni scolastici
considerati si applica, per i primi sette anni scolastici, un
correttivo non superiore al 2 per cento anche prevedendo forme di
compensazione interregionale. Gli uffici scolastici regionali,
sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei
dirigenti scolastici assegnato.
5-sexies. In sede di prima applicazione, per l'anno
scolastico 2023/2024, restano ferme le disposizioni dei commi 5,
5-bis e 5-ter del presente articolo, con i parametri indicati
all'art. 1, comma 978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e, per
l'anno scolastico 2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o
quello di cui al comma 5-quinquies del presente articolo definisce un
contingente organico comunque non superiore a quello determinato
mediante l'applicazione dei commi 5 e 5-bis. A decorrere dall'anno
scolastico 2025/2026, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di
cui al comma 5-quinquies definisce un contingente organico comunque
non superiore a quello determinato sulla base dei criteri definiti
nell'anno scolastico precedente. Eventuali situazioni di esubero
trovano compensazione nell'ambito della definizione del
contingente".».
In sintesi, la normativa introdotta dalla legge n. 197/2022, ha
previsto una nuova procedura secondo cui, a decorrere dal 2023 (nel
procedimento relativo all'anno scolastico 2024/2025), entro il 15
aprile il Ministero dell'istruzione e del merito invii alla
Conferenza unificata lo schema di decreto che determina su base
triennale (con possibili modifiche annuali) i criteri per la
definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei
direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua
distribuzione tra le regioni.
Questi criteri devono tenere conto della consistenza della
popolazione scolastica della singola regione e della necessita' di
salvaguardare le specificita' delle istituzioni presenti nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificita' linguistiche.
Lo schema di decreto e' inoltrato alla Conferenza unificata per
l'accordo con la medesima e la successiva adozione del decreto, da
parte del Ministero dell'istruzione e del merito di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 31 maggio dell'anno
solare precedente all'anno scolastico di riferimento.
Decorso inutilmente il termine del 31 maggio il contingente
organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi
generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono
definiti con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare
entro il 30 giugno, sulla base di criteri puntualmente stabiliti nel
comma 5-quinquies.
La legge n. 197/2022 ha poi previsto che, ad esito di tale
decreto, le regioni provvedono al dimensionamento della rete
scolastica entro il 30 novembre di ogni anno; secondo la disciplina
cosi' come prevista dalla legge n. 197/2022, tale termine poteva
essere differito fino a trenta giorni, con deliberazione motivata
della regione.
2. Alcune regioni, tra cui la Regione Toscana, hanno impugnato
dinanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale la suddetta normativa
nella parte in cui ha introdotto una nuova procedura ai fini
dell'individuazione del contingente dei dirigenti scolastici (DS) e
dei dirigenti scolastici generali amministrativi (DSGA), cui devono
necessariamente corrispondere altrettante istituzioni scolastiche
autonome. Secondo le regioni (allora) ricorrenti tale meccanismo per
la definizione del contingente dei DS e dei DGSA, per cui e' previsto
un automatico potere sostitutivo ministeriale, avrebbe inciso in via
diretta ed automatica sul dimensionamento scolastico, con conseguente
violazione delle attribuzioni loro costituzionalmente garantite in
relazione agli articoli 5, 34, 117, terzo e sesto comma, 118, primo e
secondo comma, 119 e 120 Cost.
Tale giudizio (Reg. ric. 4/2023) e' stato definito con sentenza
n. 223/2023 (pubblicata in data 27 dicembre 2023), con la quale la
Corte costituzionale ha ritenuto legittime le disposizioni impugnate
in base a diversi titoli della competenza esclusiva statale, in
particolare, con riferimento alla lettera g) del secondo comma
dell'art. 117 Cost., essendo i dirigenti scolastici dipendenti
pubblici statali, nonche' con riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera n), Cost., in relazione alle norme generali
sull'istruzione; non solo, la Corte ha affermato che tali norme
contengono principi di coordinamento della finanza pubblica legittimi
in virtu' dell'art. 117 terzo comma Cost. perche' concorrono a
riorientare, secondo criteri di maggiore efficienza ed efficacia, la
spesa pubblica statale. In ogni caso, con la medesima sentenza la
Corte costituzionale ha altresi' affermato che «non puo' essere
negato che i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies dell'art. 19 del
decreto-legge n. 98 del 2011, come convertito, inseriti
dall'impugnato comma 557, interferiscono con la competenza regionale
concorrente in materia di istruzione, sotto il profilo del
dimensionamento scolastico, costantemente inquadrato in tale ambito
materiale dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 147 del
2012, n. 200 del 2009, n. 34 del 2005 e n. 13 del 2004)».
3. Medio tempore, stante la nuova procedura introdotta con legge
n. 197/2022, in data 24 aprile 2023 e' stato trasmesso alle regioni,
ai fini dell'accordo in Conferenza unificata, lo schema del decreto
interministeriale (previsto dalla stessa legge 197/2022) per la
definizione dei criteri per l'individuazione del contingente organico
dei DS e DSGA e relativa distribuzione tra le regioni per il triennio
2024/2025, 2025/2026 e 2026/2027. La Conferenza unificata nella
seduta del 24 maggio 2023 non ha espresso parere favorevole e quindi
non e' stato raggiunto il previsto accordo, essendo rimaste irrisolte
le criticita' rilevate dalle regioni in merito ai criteri assunti con
tale decreto ai fini della definizione del contingente dei DS e dei
DSGA.
In data 25 luglio 2023 con nota n. 0003489 il Ministro
dell'istruzione e del merito ha trasmesso alle regioni il decreto
interministeriale n. 127 del 30 giugno 2023. Successivamente, con
nota n. 3723 del 4 agosto 2023 il suddetto decreto e' stato
nuovamente inviato ai presidenti delle regioni, con la specificazione
dell'avvenuta registrazione da parte della Corte dei conti in data 2
agosto 2023 e conseguente efficacia del decreto dalla stessa data.
Tale decreto ha assegnato, nello specifico alla Regione Toscana,
n. 455 dirigenti scolastici per l'anno scolastico 2024/2025, 452 per
l'anno scolastico 2025/2026, 446 per l'anno scolastico 2026/2027, con
una corrispondente riduzione di 24 istituzioni scolastiche rispetto
alla situazione in essere ante decreto n. 127/2023.
Il decreto interministeriale n. 127/2023 e' stato impugnato dalla
Regione Toscana dinanzi al Tribunale amministrativo regionale Lazio.
Il ricorso e' stato discusso e trattenuto in decisione all'udienza
pubblica del 2 aprile 2025; al momento non e' ancora intervenuta la
relativa sentenza.
4. Successivamente al decreto interministeriale n. 127/2023, per
l'A.S. 2024/2025, il legislatore statale ha introdotto l'art. 5 del
decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con la legge 23
febbraio 2024, n. 18, con il quale ha stabilito che «Fermi restando
il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei
servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le
regioni definiti, per gli anni scolastici 2025/2026 e 2026/2027, dal
decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, n. 127 del 30 giugno 2023, le
regioni, per il solo anno scolastico 2024/2025, possono attivare un
ulteriore numero di autonomie scolastiche in misura non superiore al
2,5 per cento del contingente dei corrispondenti posti di dirigente
scolastico e di direttore dei servizi generali e amministrativi
definito, per ciascuna regione, per il medesimo anno scolastico
2024/2025, dal citato decreto n. 127 del 2023, alle quali attribuire
solo reggenze e senza un corrispondente incremento delle facolta'
assunzionali.».
Dunque, tale articolo ha previsto uno slittamento dei termini per
l'approvazione del dimensionamento scolastico per l'anno 2024/2025,
introducendo la facolta' per le regioni di incrementare il numero
delle autonomie scolastiche in misura non superiore al 2,5% del
contingente dei corrispondenti posti di DS e DSGA definito, per
ciascuna regione, per il medesimo anno scolastico 2024/2025, dal
citato decreto n. 127 del 2023, alle quali attribuire solo reggenze e
senza un corrispondente incremento delle facolta' assunzionali.
La Regione Toscana ha esercitato la facolta' prevista dal
suddetto decreto-legge n. 215/2023 con DGR n. 1 del 4 gennaio 2024.
Quindi, per effetto del decreto-legge sopra richiamato, per
l'anno scolastico 2024/2025 la Regione Toscana ha potuto prevedere
466 istituzioni scolastiche autonome, in luogo delle 455 che
sarebbero state obbligate ai sensi del decreto n. 127/2023.
5. Parimenti, lo Stato e' intervenuto per l'A.S. 2025/2026 con il
decreto-legge 16 gennaio 2025, n. 1, con il quale ha approvato una
modifica dell'art. 1 della legge 13 luglio 2015, n. 107, prevedendo
al comma 83-quater la possibilita' per le regioni di:
adottare la delibera di dimensionamento della rete
scolastica, entro e non oltre dieci giorni dalla data di entrata in
vigore di tale decreto;
di attivare, per il solo anno scolastico 2025/2026, un
ulteriore numero di autonomie scolastiche in misura non superiore al
2,99 per cento del contingente dei posti di DS e DSGA definito, per
ciascuna regione per il medesimo anno scolastico 2025/2026, dal sopra
indicato decreto n. 127/2023, ancora una volta ricorrendo alle
reggenze e senza un corrispondente incremento delle facolta'
assunzionali.
Anche in tal caso la Regione Toscana ha deciso di avvalersi della
facolta' dell'incremento del 2,99% rispetto all'organico indicato nel
decreto Interministeriale n. 127/2023, cosi' come prevista dal
decreto-legge 16 gennaio 2025, n. 1, rimanendo per l'effetto
invariato per l'anno scolastico 2025/2026 il numero di 466
istituzioni scolastiche autonome attualmente presenti in Toscana
(Delibera GRT n. 36 del 20 gennaio 2025).
6. Con la legge 28 febbraio 2025 n. 20 e' stato convertito in
legge, con modificazioni, il decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208,
recante misure organizzative urgenti per fronteggiare situazioni di
particolare emergenza, nonche' per l'attuazione del Piano nazionale
di ripresa e resilienza. Con tale legge di conversione:
da una parte, e' stato formalmente abrogato il succitato
decreto-legge n. 1/2025, fermi restando gli atti e i provvedimenti
adottati, nonche' fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti
giuridici sorti sulla base del medesimo decreto-legge n. 1 del 2025;
la disciplina prevista dal decreto-legge n. 1/2025 e' stata tuttavia
sostanzialmente riprodotta per il tramite del comma 1 dell'art. 9-bis
di nuovo inserimento ad opera della legge conversione del
decreto-legge n. 208/2024. In particolare, il comma 1 dell'art. 9-bis
prevede l'inserimento, dopo il comma 83-quater dell'art. 1 della
legge 13 luglio 2015, n. 107, dei commi 83-quinquies, 83-sexies,
83-septies e 83-octies, contenenti una disciplina di deroga per
l'anno scolastico 2025/2026, sostanzialmente analoga a quella gia'
recata dall'abrogato decreto-legge n. 1/2025;
dall'altra, con il comma 2 del medesimo art. 9-bis introdotto
in sede di conversione del decreto-legge n. 208/2024 dalla legge n.
20/2025, sono state apportate modifiche all'art. 19, comma 5-quater,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (convertito con legge n.
111/2011), ovvero disponendo che «a) al terzo periodo, le parole:
"entro il 30 novembre" sono sostituite dalle seguenti: "entro il 31
ottobre"; b) al quarto periodo, le parole: "Con deliberazione
motivata della regione" sono sostituite dalle seguenti: "Con decreto
del Ministro dell'istruzione e del merito"».
Tanto premesso, la Regione Toscana con il presente ricorso
impugna la legge 28 febbraio 2025, n. 20, che, con l'art. 1, comma 1,
ha convertito il decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208, recante
«Misure organizzative urgenti per fronteggiare situazioni di
particolare emergenza, nonche' per l'attuazione del Piano nazionale
di ripresa e resilienza», con le modificazioni riportate in allegato
alla stessa legge, e in particolare, l'Allegato recante
«Modificazioni apportate in sede di conversione al decreto-legge 31
dicembre 2024, n. 208», nella parte in cui ha inserito l'art. 9-bis,
comma 2, nel decreto-legge n. 208/2024, il quale prevede modifiche
all'art. 19, comma 5-quater, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, in
quanto incostituzionale per i seguenti motivi di
Diritto
I) Illegittimita' costituzionale della legge 28 febbraio 2025, n.
20 che, con l'art. 1, comma 1, ha convertito il decreto-legge 31
dicembre 2024, n. 208, recante «Misure organizzative urgenti per
fronteggiare situazioni di particolare emergenza, nonche' per
l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza», con le
modificazioni riportate in allegato alla stessa legge, e in
particolare, dell'Allegato recante «Modificazioni apportate in sede
di conversione al decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208», nella
parte in cui ha inserito l'art. 9-bis, comma 2, nel decreto-legge n.
208/2024, il quale prevede modifiche all'art. 19, comma 5-quater, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, per violazione degli articoli 5,
117 terzo comma e 118 primo e secondo comma Cost.
La legge 29 dicembre 2022, n. 197 ha novellato il contenuto
dell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, fissando la
procedura e le scadenze previste per le regioni per l'adozione del
piano regionale del dimensionamento della rete scolastica.
In particolare, ai fini in esame, il comma 5-quater nella
versione introdotta con legge n. 197/2022 prevedeva che:
le regioni, sulla base dei parametri individuati dallo
specifico decreto del Ministro dell'istruzione e del merito,
provvedessero al dimensionamento della rete scolastica entro il 30
novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato
dal medesimo decreto;
con deliberazione motivata della medesima regione poteva
essere determinato un differimento temporale a tale scadenza di
durata non superiore a trenta giorni.
Tale possibilita' di proroga del termine per l'approvazione del
Piano di dimensionamento scolastico era, dalla disciplina previgente,
giustamente rimessa alle valutazioni della regione, titolare del
complesso iter di formazione del Piano. A titolo esemplificativo si
consideri che per la Regione Toscana tale procedimento per la
programmazione della rete scolastica, cosi' come declinato al Titolo
V del regolamento n. 47/R del 2023 (di attuazione della legge
regionale n. 32/2022, recante testo unico della normativa della
Regione Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento,
formazione professionale e lavoro) prevede la necessaria
partecipazione e concertazione di una platea di soggetti ed enti, tra
cui le istituzioni scolastiche autonome, i comuni per il tramite
delle conferenze zonali, le province e le citta' metropolitane.
Per l'effetto delle modifiche al succitato comma 5-quater in
ragione di quanto disposto dalla legge 28 febbraio 2025, n. 20, la
scadenza prevista per l'adozione del Piano di dimensionamento gia'
fissata al 30 novembre e' stata anticipata al 31 ottobre e,
soprattutto, la decisione circa l'eventuale proroga di tale scadenza
di trenta giorni e' rimessa inopinatamente al Ministro
dell'istruzione e del merito, mediante apposito decreto e non piu'
alla regione competente per il procedimento di approvazione del Piano
del dimensionamento della rete scolastica.
Tale modifica legislativa non si e' limitata dunque a comprimere
la tempistica di un procedimento particolarmente complesso che - come
visto - coinvolge in primis la regione ma anche altri soggetti ed
enti, ma ha altresi' esautorato in modo arbitrario la regione della
facolta' di decretare la proroga della scadenza di trenta giorni di
un atto di competenza regionale, facolta' che oggi risulta
interamente attribuita al Ministero dell'istruzione e del merito.
I.a) La modifica normativa di cui alla legge n. 20/2025
evidentemente incide in un ambito materiale - l'istruzione - di
competenza concorrente.
Gli articoli 137 e 138, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo n. 112/1998 hanno, rispettivamente, confermato
l'attribuzione allo Stato delle funzioni concernenti i criteri e i
parametri per l'organizzazione della rete scolastica, previo parere
della Conferenza unificata, e delegato alle Regioni le funzioni
amministrative relative alla programmazione della medesima rete,
sulla base dei piani provinciali.
Subito dopo, il decreto del Presidente della Repubblica n.
233/1998, recante norme per il dimensionamento ottimale delle
istituzioni scolastiche, ha disposto, all'art. 2, che l'autonomia
amministrativa, organizzativa, didattica, nonche' di ricerca e
progettazione educativa, e' riconosciuta alle istituzioni scolastiche
che raggiungono le dimensioni idonee a garantire l'equilibrio
ottimale fra domanda di istruzione e organizzazione dell'offerta
formativa, prevedendo, a tal fine, la definizione dei piani
provinciali di dimensionamento.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, e' stata
riconosciuta allo Stato la competenza esclusiva sulla determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale e sulle norme generali sull'istruzione, ai sensi dell'art.
117, lettere m) e n) della Costituzione, mentre alle regioni e' stata
attribuita la potesta' legislativa concorrente in materia di
istruzione.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha chiarito che il
dimensionamento scolastico e la programmazione della rete scolastica
non possono ricondursi alle norme generali sull'istruzione e vanno,
invece, ricompresi nella competenza concorrente relativa
all'istruzione (sentenze n. 200 del 2009, n. 235 del 2010, n. 92 del
2011).
In particolare, la sentenza n. 200 del 2009, dopo aver affermato
che il dimensionamento della rete delle istituzioni scolastiche e' un
ambito che deve ritenersi di spettanza regionale, sottolinea:
«Sul punto, infatti, questa Corte ha avuto modo di rilevare
che, da un lato, l'art. 138, comma 1, lettere a) e b), del decreto
legislativo n. 112 del 1998 aveva gia' delegato alle regioni, nei
limiti sopra esposti, funzioni amministrative in materia, tra
l'altro, di programmazione dell'offerta formativa integrata tra
istruzione e formazione professionale, nonche' di programmazione
della rete scolastica; dall'altro, l'art. 3 del decreto del
Presidente della Repubblica 18 giugno 1998 n. 233 (Regolamento
recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni
scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei
singoli istituti, a norma dell'art. 21 della legge 15 marzo 1997, n.
59) aveva disposto che "i piani di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche (...) sono definiti in conferenze provinciali di
organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi di
programmazione e dei criteri generali, riferiti anche agli ambiti
territoriali, preventivamente adottati dalle regioni» (sentenza n. 34
del 2005).
Avendo riguardo alle riportate disposizioni legislative, la Corte
ha cosi' ritenuto, con la citata sentenza, che «proprio alla luce del
fatto che gia' la normativa antecedente alla riforma del Titolo V
prevedeva la competenza regionale in materia di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla
programmazione scolastica di cui all'art. 138 del decreto legislativo
n. 112 del 1998, e' da escludersi che il legislatore costituzionale
del 2001 abbia voluto spogliare le regioni di una funzione che era
gia' ad esse conferita» sia pure soltanto sul piano meramente
amministrativo.
In altri termini, la definizione del riparto delle competenze
amministrative attuato con il citato decreto legislativo fornisce un
tendenziale criterio utilizzabile per la individuazione e
interpretazione degli ambiti materiali che la riforma del Titolo V ha
attribuito alla potesta' legislativa concorrente o residuale delle
regioni.
Ed in effetti, se si ha riguardo all'obiettivo perseguito dalla
disposizione in esame, si deve constatare che la preordinazione dei
criteri volti alla attuazione di tale dimensionamento ha una diretta
ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie
realta' territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di
ciascun territorio, che ben possono e devono essere apprezzate in
sede regionale, con la precisazione che non possono venire in rilievo
aspetti che ridondino sulla qualita' dell'offerta formativa e,
dunque, sulla didattica».
Tali stessi principi sono stati confermati nella successiva
sentenza n. 147 del 2012, in riferimento all'art. 19, comma 4, del
decreto-legge n. 98/2011 (legge n. 111/2011).
In particolare, con tale pronuncia la Corte costituzionale ha
rilevato che «e' indubbio che la disposizione in esame incide
direttamente sulla rete scolastica e sul dimensionamento degli
istituti»... Il carattere di intervento di dettaglio nel
dimensionamento della rete scolastica emerge, con ancor maggiore
evidenza, dalla seconda parte del comma 4, relativa alla soglia
minima di alunni che gli istituti comprensivi devono raggiungere per
ottenere l'autonomia: in tal modo lo Stato stabilisce alcune soglie
rigide le quali escludono in toto le regioni da qualsiasi
possibilita' di decisione, imponendo un dato numerico preciso sul
quale le regioni non possono in alcun modo interloquire».
Inoltre, la Corte ha evidenziato che «E' indubbio che competa
allo Stato la definizione dei requisiti che connotano l'autonomia
scolastica, ma questi riguardano il grado della loro autonomia
rispetto alle amministrazioni, statale e regionale, nonche' le
modalita' che la regolano, ma certamente non il dimensionamento e la
rete scolastica, riservato alle regioni nell'ambito della competenza
concorrente».
Anche la recente sentenza della Corte costituzionale n. 223/2023,
che pure ha riconosciuto la legittimita' tra gli altri, del comma
5-quater dell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 nella
versione antecedente la modifica di cui oggi si discute, ha comunque
sottolineato l'interferenza della disciplina di cui ai commi
5-quater, 5-quinquies e 5- sexies dell'art. 19 del decreto-legge n.
98 del 2011 con la competenza regionale concorrente in materia di
istruzione ed ha ribadito che il «profilo del dimensionamento
scolastico e' stato costantemente inquadrato in tale ambito materiale
[rectius di competenza regionale] dalla giurisprudenza di questa
Corte (sentenze n. 147 del 2012, n. 200 del 2009, n. 34 del 2005 e n.
13 del 2004)».
La norma statale impugnata con l'odierno ricorso interferisce ed
incide direttamente con le attribuzioni regionali in materia di
istruzione ed in particolare in materia di dimensionamento
scolastico, in quanto:
da una parte, l'anticipazione del termine di conclusione
dell'iter per l'approvazione dei Piani pregiudica il corretto
esercizio della programmazione della rete scolastica;
dall'altra, la previsione del decreto ministeriale ai fini
della proroga del termine per l'approvazione dei Piani, esautora la
regione delle proprie competenze in merito allo svolgimento di detto
iter.
La norma in esame, recante regole di dettaglio e autoapplicative,
direttamente ed in toto conformative delle modalita' di esercizio
della funzione di programmazione della rete scolastica, viola dunque
le competenze regionali in materia di istruzione, di cui all'art.
117, terzo comma e dell'art. 118, commi primo e secondo Cost.,
perche' incide in modo significativo sullo svolgimento dell'iter di
formazione del Piano, stabilendo una tempistica stringente e non
adeguata al complesso procedimento per l'approvazione del Piano
stesso e, soprattutto, perche' la noma impugnata, nel prevedere che
«Con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito puo' essere
determinato un differimento temporale di durata non superiore a
trenta giorni» del termine previsto per l'approvazione del Piano,
sostituisce il ruolo della regione, estromettendola da ogni decisione
in merito alla proroga del termine, ovvero sovrapponendo le
valutazioni unilaterali del Ministero a quelle della regione, la sola
Amministrazione competente e titolare del procedimento volto alla
programmazione della rete scolastica. Sotto entrambi i profili su
evidenziati, la disposizione impugnata risulta idonea a compromettere
il regolare esercizio della programmazione della rete scolastica da
parte della regione.
Si ripete, la norma impugnata viola anzitutto l'art. 117, terzo
comma, e l'art. 118, commi primo e secondo, Cost. dal momento che
incide illegittimamente nell'ambito della materia della istruzione,
di competenza legislativa concorrente, alla quale codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha ricondotto le norme sul dimensionamento
scolastico e sulla programmazione della rete scolastica; tale norma
(di dettaglio) ha l'effetto di limitare illegittimamente l'esercizio
della funzione legislativa e amministrativa da parte della regione,
in un ambito di propria competenza, conformando in termini vincolanti
le attribuzioni regionali nella materia della istruzione.
I.b) La norma impugnata, nel prevedere l'intervento unilaterale
ed autoritativo del Ministero nella valutazione e decisione
dell'esercizio della facolta' di proroga, del tutto avulso dalle
valutazioni delle regioni titolari del procedimento, cui si riferisce
il termine di cui si tratta e la correlata facolta' di proroga, viola
ulteriormente i principi della leale collaborazione e della chiamata
in sussidiarieta', ai sensi degli articoli 5, 117 comma terzo, 118
primo e secondo comma, Cost.
Il concorso di competenze statali con quelle regionali, operante
nella materia dell'istruzione, e la specifica competenza in materia
di dimensionamento della rete scolastica, cui evidentemente attiene
la norma impugnata, dovrebbe trovare composizione tramite la leale
collaborazione, ma tale principio e' evidentemente violato dalla
norma in esame, che - si ripete - autorizza lo Stato ad agire
unilateralmente, sostituendo il proprio potere valutativo e
decisionale a quello della regione in merito alla facolta' di proroga
del termine per l'approvazione del Piano di dimensionamento
scolastico.
Nei casi in cui una disciplina normativa non sia riconducibile ad
un'unica materia, determinandosi invece, come nel caso in esame, un
intreccio ed una sovrapposizione tra diverse materie e diversi
livelli di competenza, il principio-cardine su cui ha fatto leva la
giurisprudenza della Corte costituzionale per risolvere questi
frequenti casi di intersezione e sovrapposizione tra competenze
statali e competenze regionali e' stato quello della leale
collaborazione, «che per la sua elasticita' consente di aver riguardo
alle peculiarita' delle singole situazioni» ed impone alla legge
statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle
regioni, a salvaguardia delle loro competenze (sentenza n. 50/2005;
nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 44/2014, n. 234/2012, n.
187/2012, n. 88/2009, n. 50/2008, n. 213/2006, n. 133/2006, n.
231/2005, n. 219/2005).
Nel caso di specie invece e' attribuita esclusivamente al
Ministero la decisione in merito alla proroga o meno del termine di
conclusione del procedimento in titolarita' alla regione, senza alcun
effettivo coinvolgimento della regione stessa.
Del pari, risultano violati i principi in materia di chiamata in
sussidiarieta', non sussistendone - nel caso di specie - i necessari
requisiti di legittimita' costituzionale.
La disposizione impugnata e' quindi incostituzionale anche
perche' viola ulteriormente l'art. 118 primo e secondo comma Cost.,
in quanto viene allocata in capo al Ministero la decisione in merito
alla proroga del termine, con palese e diretta incisione sul
procedimento per la programmazione della rete scolastica, in assenza
di esigenze di carattere unitario e in assenza di un procedimento
basato sulla leale collaborazione che garantisca l'effettiva
partecipazione della regione, la quale non risulta neanche «sentita»,
in deciso contrasto con lo statuto giuridico della chiamata in
sussidiarieta', come elaborato dalla giurisprudenza costituzionale
(ex multis, Corte costituzionale sentenza n. 6 del 2023).
La denunciata incostituzionalita' trova conferma nel fatto che la
norma in esame non esprime esigenze di carattere unitario alla
stregua dei valori da tutelare e non riguarda norme generali
sull'istruzione, ne' principi generali della materia; non contiene
«le indicazioni delle finalita'» della scuola; non pone «condizioni
minime di uniformita' in materia scolastica», ne' esprime essenziali
interventi volti a garantire l'uguaglianza sostanziale nell'accesso e
nella fruizione della cultura, da doversi applicare indistintamente
su tutto il territorio nazionale.
In definitiva e' palese altresi' la violazione del principio di
leale collaborazione di cui agli articoli 5 Cost. e, ulteriormente,
delle competenze amministrative della regione in materia di
istruzione, di cui agli articoli 118, primo e secondo comma, Cost.,
in relazione all'art. 117, terzo comma, Cost.
P.Q.M.
Si conclude affinche' piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimita' costituzionale della legge 28 febbraio
2025, n. 20 che, con l'art. 1, comma 1, ha convertito il
decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208, recante «Misure organizzative
urgenti per fronteggiare situazioni di particolare emergenza, nonche'
per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza», con le
modificazioni riportate in allegato alla stessa legge, e in
particolare, dell'Allegato recante «Modificazioni apportate in sede
di conversione al decreto-legge 31 dicembre 2024, n. 208», nella
parte in cui ha inserito l'art. 9-bis, comma 2, nel decreto-legge n.
208/2024, il quale prevede modifiche all'art. 19, comma 5-quater, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, per violazione degli articoli 5,
117 terzo comma e 118 primo e secondo comma Cost., per i motivi
indicati nel presente ricorso.
Si deposita la deliberazione della giunta regionale n. 495 del 15
aprile 2025 di autorizzazione alla proposizione del ricorso.
Firenze - Roma, 16 aprile 2025
Avv. Mancino