Reg. Ric. n. 23 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 06/08/2025 n. 32
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione Veneto
Oggetto:
Trasporto pubblico – Servizio di noleggio con conducente (NCC) – Norme della Regione Veneto – Modifiche alla legge regionale n. 22 del 1996 (Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea per via di terra” – Servizi svolti esclusivamente con partenza, destinazione e permanenza all'interno del territorio della regione – Previsione che, al fine della tracciabilità e di una gestione uniforme e coordinata dei servizi di noleggio con conducente a mezzo autovettura, nel rispetto delle competenze comunali, l'obbligo di compilazione del foglio di servizio, previsto dall'art. 11, comma 4, della legge n. 21 del 1992 e successive modifiche e integrazioni, è assolto mediante il possesso del contratto o lettera d'incarico, sia cartacea che elettronica, attestante l'avvenuta ed effettiva prenotazione da parte del cliente, da tenersi a disposizione a cura del conducente per essere esibita agli organi di controllo – Ricorso del Governo – Denunciata disciplina differenziata che, solo per una determinata area territoriale, viene meno alle ragioni di uniformità e di garanzia di condizioni omogenee del mercato, regolando l’attività degli NCC, che svolgono il proprio servizio all’interno della sola Regione Veneto, in modo difforme, violando la par condicio tra operatori e le corrette regole di concorrenza rispetto al quadro regolatorio statale – Normativa regionale che nel disciplinare le modalità di esercizio del servizio NCC, confligge con la differenziazione tra le tipologie rientranti nei servizi non di linea voluta dal legislatore statale – Lesione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
Norme impugnate:
legge della Regione Veneto del 20/05/2025 Num. 6 Art. 4
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 117 Co. 2
legge Art. 11 Co. 4
decreto-legge Art. 10 Co. 1
Testo dell'ricorso
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 luglio 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 18 luglio 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Trasporto pubblico - Servizio di noleggio con conducente (NCC) -
Norme della Regione Veneto - Modifiche alla legge regionale n. 22
del 1996 (Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di servizi di trasporto non di linea per via di terra) -
Servizi svolti esclusivamente con partenza, destinazione e
permanenza all'interno del territorio della regione - Previsione
che, al fine della tracciabilita' e di una gestione uniforme e
coordinata dei servizi di noleggio con conducente a mezzo
autovettura, nel rispetto delle competenze comunali, l'obbligo di
compilazione del foglio di servizio, previsto dall'art. 11, comma
4, della legge n. 21 del 1992 e successive modifiche e
integrazioni, e' assolto mediante il possesso del contratto o
lettera d'incarico, sia cartacea che elettronica, attestante
l'avvenuta ed effettiva prenotazione da parte del cliente, da
tenersi a disposizione a cura del conducente per essere esibita
agli organi di controllo.
- Legge della Regione Veneto 20 maggio 2025, n. 6 (Disposizioni di
adeguamento ordinamentale 2024 in materia di navigazione interna,
trasporti, edilizia residenziale pubblica, procedure urbanistiche
semplificate di sportello unico per le attivita' produttive,
ambiente, difesa del suolo, governo del territorio, recupero dei
sottotetti a fini abitativi, parchi regionali, acque minerali e
termali, protezione civile e distaccamenti volontari del corpo
nazionale dei vigili del fuoco), art. 4.
(GU n. 32 del 06-08-2025)
Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso ex
lege dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587 fax:
06-96514000, PEC: ags@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui
uffici e' domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 -
ricorrente;
contro Regione Veneto (02205340793), in persona del Presidente
della Giunta regionale p.t., - Palazzo Balbi - Dorsoduro, 390130123
Venezia - PEC: protocollo.generale@pec.regione.veneto.it -
avvocatura@pec.regione.veneto.it - resistente;
per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 4
della legge regionale del Veneto n. 6 del 20 maggio 2025,
«Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2024 in materia di
navigazione interna, trasporti, edilizia residenziale pubblica,
procedure urbanistiche semplificate di sportello unico per le
attivita' produttive, ambiente, difesa del suolo, governo del
territorio, recupero dei sottotetti a fini abitativi, parchi
regionali, acque minerali e termali, protezione civile e
distaccamenti volontari del corpo nazionale dei vigili del fuoco»,
pubblicata nel BUR n. 62 del 20 maggio 2025 della Regione Veneto.
La legge in epigrafe viene impugnata, in riferimento alle
sopraindicate disposizioni, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 14 luglio 2025, sulla base del seguente
Motivo
I - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione, per violazione della competenza statale esclusiva in
materia di tutela della concorrenza e della normativa statale
interposta.
La legge regionale n. 6 del 2025 detta alcune disposizioni di
adeguamento ordinamentale in materia di navigazione interna,
trasporti, edilizia residenziale pubblica, procedure urbanistiche
semplificate di sportello unico per le attivita' produttive,
ambiente, difesa del suolo, governo del territorio, recupero dei
sottotetti a fini abitativi, parchi regionali, acque minerali e
termali, protezione civile e distaccamenti volontari del corpo
nazionale dei vigili del fuoco.
Tra le disposizioni dedicate alla materia dei trasporti (Capo
II), viene qui censurata la disposizione di cui all'art. 4 della
legge regionale in epigrafe, intitolato «Modifiche alla legge
regionale 30 luglio 1996, n. 22 recante "Norme per l'esercizio delle
funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di
linea per via di terra"».
Il comma 1 di tale articolo, nell'intervenire in modifica della
legge regionale 30 luglio 1996, n. 22, prevede quanto segue:
«1. All'art. 4 "Servizio di noleggio con conducente" della
legge regionale 30 luglio 1996, n. 22 «Norme per l'esercizio delle
funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di
linea per via di terra», dopo il comma 5 sono inseriti i seguenti:
«5-bis. Per i servizi svolti esclusivamente con partenza,
destinazione e permanenza all'interno del territorio della Regione
del Veneto, al fine della tracciabilita' e di una gestione uniforme e
coordinata dei servizi di noleggio con conducente a mezzo
autovettura, nel rispetto delle competenze comunali, l'obbligo di
compilazione delfoglio di servizio, previsto dall'art. 11, comma 4
della legge 15 gennaio 1992, n. 21 e successive modifiche e
integrazioni, e' assolto mediante il possesso del contratto o lettera
d'incarico, di cui al comma precedente, sia cartacea che elettronica,
attestante l'avvenuta ed effettiva prenotazione da parte del cliente,
da tenersi a disposizione a cura del conducente per essere esibita
agli organi di controllo.
5-ter. Resta fermo l'obbligo di tenuta e compilazione del
foglio di servizio, come previsto dalle vigenti disposizioni
nazionali, in ogni circostanza in cui il servizio si svolga, anche
temporaneamente, al di fuori dei confini regionali.».
La richiamata disposizione, nell'introdurre ai fini della
regolamentazione del servizio di noleggio con conducente,
un'alternativa alla compilazione e tenuta del foglio di servizio in
formato elettronico - seppure limitatamente ai servizi svolti
nell'ambito regionale - si pone in contrasto con la disciplina
statale interposta dettata, in particolare, dall'art. 11, comma 4,
della legge 15 gennaio 1992, n. 21 nonche' dall'art. 10-bis del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito dalla legge n. 12
del 2019, in tal modo violando la competenza esclusiva statale in
materia di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e) della Costituzione.
Al fine di esporre il quadro normativo di riferimento si osserva
che la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (recante «Legge quadro per il
trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea»),
che costituisce la normativa statale di riferimento per la specifica
materia, identifica gli autoservizi pubblici non di linea in «quelli
che provvedono al trasporto collettivo od individuale di persone, con
funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici
di linea ... e che vengono effettuati, a richiesta dei trasportati o
del trasportato, in modo non continuativo o periodico, su itinerari e
secondo orari stabiliti di volta in volta».
Lo stesso art. 1 stabilisce poi che «costituiscono autoservizi
pubblici non di linea», il servizio di taxi con autovettura,
motocarrozzetta, natante e veicoli a trazione animale servizi - di
cui al comma 2, lettera a) - e «il servizio di autonoleggio con
conducente o autovettura, motocarrozzetta velocipede, natante e
veicoli a trazione animale», indicato sub b) al medesimo comma.
Per quanto stabilito dal successivo art. 2, il servizio taxi «ha
lo scopo di soddisfare le esigenze del trasporto individuale o di
piccoli gruppi di persone; si rivolge ad una utenza indifferenziata;
lo stazionamento avviene in luogo pubblico; le tariffe sono
determinate amministrativamente dagli organi competenti, che
stabiliscono anche le modalita' del servizio; il prelevamento
dell'utente ovvero l'inizio del servizio avvengono all'interno
dell'area comunale o comprensoriale». Il servizio NCC e' invece
definito, nei suoi contenuti, dal successivo art. 3 quale «servizio
che si rivolge all'utenza specifica che avanza, presso la sede o la
rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo
e/o viaggio anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. 2. Lo
stazionamento dei mezzi deve avvenire all'interno delle rimesse o
presso i pontili di attracco. 3. La sede operativa del vettore e
almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del comune
che ha rilasciato l'autorizzazione. E' possibile per il vettore
disporre di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della
medesima provincia o area metropolitana in cui ricade il territorio
del comune che ha rilasciato l'autorizzazione, previa comunicazione
ai comuni predetti, salvo diversa intesa raggiunta in sede di
Conferenza unificata entro il 28 febbraio 2019. In deroga a quanto
previsto dal presente comma, in ragione delle specificita'
territoriali e delle carenze infrastrutturali, per le sole Regioni
Sicilia e Sardegna l'autorizzazione rilasciata in un comune della
regione e' valida sull'intero territorio regionale, entro il quale
devono essere situate la sede operativa e almeno una rimessa».
Nell'ambito di tale disciplina statale l'art. 11 (rubricato
«Obblighi dei titolari di licenza per l'esercizio del servizio di
taxi e di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con
conducente»), al comma 4, regola lo svolgimento del servizio di
noleggio con conducente (di seguito, per brevita', «NCC»). A tal fine
pone a carico del vettore l'obbligo di tenuta e compilazione di un
foglio di servizio elettronico e demanda la definizione delle
specifiche ad un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, da adottarsi di concerto con il Ministero dell'interno.
In particolare, a norma dello stesso comma 4, secondo la
disposizione oggi in vigore, «[i]l foglio di servizio elettronico
deve riportare» i seguenti contenuti:
a) targa del veicolo;
b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri dipartenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine
servizio;
e) dati del fruitore del servizio».
Tale comma, cosi' formulato, risulta introdotto dall'art. 10-bis
del decreto-legge del 14 dicembre 2018, n. 135 («Disposizioni
straordinarie in materia di sostegno e semplificazione per le imprese
e la pubblica amministrazione») convertito in legge n. 12 del 2019,
n. 92, che e' intervento a regolare sotto piu' profili la materia
degli autoservizi pubblici. Il foglio di servizio, peraltro, era gia'
previsto dalla legge quadro del 1992 risultando introdotto fin dal
2008 (cfr. decreto-legge del 29 dicembre 2018, n. 143).
In particolare, l'art. 10-bis, rubricato «Misure urgenti in
materia di autoservizi non di linea», del decreto-legge 14 dicembre
2018, n. 135 cosi' come convertito dalla legge 11 febbraio 2019, n.
12, al comma 1, lettera e), ha appunto introdotto il comma 4
dell'art. 11 sopra riportato, che si riporta integralmente:
«4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio
con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche
mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. L'inizio ed il termine
di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire
presso le rimesse di cui all'art. 3, comma 3, con ritorno alle
stesse. Il prelevamento e l'arrivo a destinazione dell'utente possono
avvenire anche al di fuori della provincia o dell'area metropolitana
in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato
l'autorizzazione. Nel servizio di noleggio con conducente e' previsto
l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un
foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono
stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con
proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno.
Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare: a) targa
del veicolo; b) nome del conducente; c) data, luogo e chilometri di
partenza e arrivo; d) orario di inizio servizio, destinazione e
orario di fine servizio; e) dati del fruitore del servizio. Fino
all'adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di
servizio elettronico e' sostituito da una versione cartacea dello
stesso, caratterizzata da numerazione progressiva delle singole
pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello
in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo
per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito
agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa».
(N.d.r. enfasi aggiunta). (cfr. lettera e)
Sempre all'art. 11, dopo il comma 4 sono inseriti i seguenti
commi:
«4-bis. In deroga a quanto previsto dal comma 4, l'inizio di
un nuovo servizio puo' avvenire senza il rientro in rimessa, quando
sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla
rimessa o dal pontile d'attracco, piu' prenotazioni di servizio oltre
la prima, con partenza o destinazione all'interno della provincia o
dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha
rilasciato l'autorizzazione. Per quanto riguarda le Regioni Sicilia e
Sardegna, partenze e destinazioni possono ricadere entro l'intero
territorio regionale.
4-ter. Fermo restando quanto previsto dal comma 3, e' in ogni
caso consentita la fermata su suolo pubblico durante l'attesa del
cliente che ha effettuato la prenotazione del servizio e nel corso
dell'effettiva prestazione del servizio stesso» (cfr. lettera f).
In attuazione del richiamato art. 11, comma 4, e' stato adottato
il decreto interministeriale del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e del Ministero dell'interno 26 ottobre 2024, n. 226, che
disciplina nel dettaglio i contenuti e le modalita' di compilazione
del foglio di servizio elettronico.
La normativa regionale si pone in distonia con le previsioni
statali sopra riportate. L'art. 4 della legge regionale in esame
prevede infatti che, esclusivamente per i servizi svolti con
partenza, destinazione e permanenza all'interno del territorio della
Regione del Veneto, il previsto obbligo di compilazione del foglio di
servizio, stabilito dall'art. 11, comma 4 della legge 15 gennaio
1992, n. 21 e successive modifiche e integrazioni, si ha per assolto
mediante il possesso del contratto o della lettera d'incarico, sia
cartacea che elettronica, attestante l'avvenuta ed effettiva
prenotazione da parte del cliente, da tenersi a disposizione a cura
del conducente per essere esibita agli organi di controllo. Resta
fermo l'obbligo di tenuta e compilazione del foglio di servizio, come
previsto dalle vigenti disposizioni nazionali, in ogni circostanza in
cui il servizio si svolga, anche temporaneamente, al di fuori dei
confini regionali. Tali disposizioni, col prevedere - nell'ambito
della regolamentazione del servizio di noleggio con conducente - per
talune tipologie di servizi, un'alternativa alla compilazione e
tenuta del foglio di servizio in formato elettronico (secondo le
specifiche stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti con proprio decreto), si pongono in contrasto con la
normativa nazionale in materia e, in particolare, con l'art. 11 della
legge 15 gennaio 1992, n. 21 recante, come gia' visto, la «Legge
quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non
di linea», ove si prevede, in via esclusiva, la compilazione e la
tenuta del foglio di servizio elettronico. Si tratta, invero, di un
onere non sostituibile in quanto strettamente connaturato alle
modalita' di esercizio del servizio NCC come configurato alla
normativa statale di riferimento.
Al riguardo, si osserva che, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, anche dopo la riforma del Titolo V della
Costituzione, la disciplina dell'esercizio concreto del servizio di
noleggio con conducente afferisce alla materia «trasversale» della
tutela della concorrenza, attribuita alla competenza esclusiva dello
Stato ex art. 117, comma secondo, lettera e), della Costituzione, la'
dove tale nozione di «concorrenza» non puo' non riflettere anche
quella operante in ambito europeo. Essa comprende, pertanto, sia le
misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare
gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di
promozione, volte a eliminare limiti e vincoli alla libera
esplicazione della capacita' imprenditoriale e della competizione tra
imprese (concorrenza «nel mercato»), ovvero a prefigurare procedure
concorsuali di garanzia che assicurino la piu' ampia apertura del
mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza "per il
mercato")» (ex plurimis, Corte costituzionale sentenza n. 137 del
2018 e sentenze n. 83 del 2018, n. 291 e n. 200 del 2012, n. 45 del
2010).
Pur nella consapevolezza della sussistenza di una competenza
regionale - residuale - in materia di trasporto, tuttavia, stante la
natura «trasversale» e il carattere «finalistico» della competenza
attribuita in materia allo Stato, la tutela della concorrenza assume
carattere prevalente e funge da limite alla disciplina che le regioni
possono dettare nelle materie di loro competenza, concorrente o
residuale (Corte costituzionale, sentenze n. 83 del 2018, n. 165 del
2014, n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012), potendo influire su queste
ultime fino a incidere sulla totalita' degli ambiti materiali entro
cui si estendono, sia pure nei limiti strettamente necessari per
assicurare gli interessi alla cui garanzia la competenza statale
esclusiva e' diretta (ex plurimis, Corte costituzionale, sentenze n.
56 del 2020, n. 287 del 2016, n. 2 del 2014, n. 291 e n. 18 del 2012,
n. 150 del 2011, n. 288 e n. 52 del 2010, n. 452, n. 431, n. 430 e n.
401 del 2007 e n. 80 del 2006). Da ultimo, ha affermato che la
competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera e)
funge da limite alla competenza regionale anche la sentenza della
Corte n. 206/2024, sia pure con riferimento al profilo della tutela
della concorrenza per l'accesso al mercato: «Anche se il trasporto
pubblico locale costituisce per costante giurisprudenza di questa
Corte materia riconducibile alla competenza legislativa residuale
regionale, di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione, non
e' consentito al legislatore regionale interferire con le regole
statali che prevedono procedure concorsuali di garanzia, dirette a
tutelare la competizione tra le imprese e ad assicurare la
concorrenza per il mercato, ovvero l'apertura dello stesso a tutti
gli operatori economici (ex plurimis, sentenze n. 36 del 2024 e n. 23
del 2022)».
Anche nella fattispecie in esame, l'ambito della materia su cui
il legislatore regionale e' intervenuto in contrasto con la
regolamentazione statale sopra richiamata, attiene senza dubbio alla
materia della concorrenza ex art. 117, secondo comma, lettera e)
investendo, in particolare, il profilo della conformazione e delle
modalita' di esercizio concreto - in condizioni di par condicio e di
assenza di distorsioni della concorrenza - di una determinata
attivita' economica ovvero dei servizi non di linea, in particolare
quanto allo svolgimento del servizio NCC. E cio', anche in rapporto
alle differenti modalita' di svolgimento del servizio taxi e alla
differenziazione tra i due servizi parimenti voluta dal legislatore
nell'ambito di tale settore economico.
La Corte costituzionale, in particolare con la sentenza n. 56 del
2020, ha affermato la competenza statale nella regolamentazione del
mercato del trasporto pubblico non di linea, ribadendo che, «nemmeno
il giudizio negativo sul livello di apertura alla concorrenza nel
mercato degli autoservizi pubblici non di linea, che la ricorrente
formula, facendo propri, fra gli altri, vari interventi
dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato (AGCM) mette
realmente in discussione la competenza dello Stato a regolare tale
mercato anche al fine di preservarne la struttura, tenendo distinti i
due settori dell'autoservizio pubblico non di linea».
Anche in altra occasione (scrutinando una disposizione di legge
regionale in tema di noleggio di autobus con conducente), la Corte ha
altresi' precisato che lo Stato, esercitando in tale ambito la
propria competenza esclusiva per la tutela della concorrenza, «ha
inteso «definire il punto di equilibrio fra il libero esercizio
dell'attivita' di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con
tale liberta' (art. 1, comma 4, della legge n. 218 del 2003)». Il
bilanciamento cosi' operato - fra la liberta' di iniziativa economica
e gli altri interessi costituzionali -, costituendo espressione della
potesta' legislativa statale nella materia della «tutela della
concorrenza», definisce un assetto degli interessi che il legislatore
regionale non e' legittimato ad alterare (sentenza n. 80 del 2006)»
(sentenza n. 30 del 2016). Tale bilanciamento, nel cui ambito la
valutazione degli interessi confliggenti deve essere intesa sempre in
senso sistemico, complessivo e non frazionato, puo' dunque condurre a
un esito in forza del quale la tutela della concorrenza «si attua
anche attraverso la previsione e la correlata disciplina delle
ipotesi in cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti
all'esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attivita'
economiche» (Corte costituzionale sentenza n. 30 del 2016, che
richiama la sentenza n. 49 del 2014)».
In tale opera di bilanciamento ricadono le previsioni in tema di
FSDE per cui ciascun esercente il servizio NCC e' tenuto ad esporre
in dettaglio una serie di informazioni predeterminate in via
normativa e ulteriormente dettagliate in sede di normativa
secondaria.
Si osserva, al riguardo, che il foglio di servizio elettronico
ora disciplinato oltre che dall'art. 11, comma 4 sopra richiamato,
anche dal decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
adottato di concerto con il Ministero dell'interno, n. 226 del 16
ottobre 2024 - ove si prevedono meccanismi finalizzati ad assicurare
che il servizio si svolga regolarmente, nel rispetto delle profonde
differenze che lo differenziano dal servizio taxi - non puo' essere
sostituito da altri documenti senza alterare il meccanismo diretto a
regolamentare l'esercizio dell'attivita' in questione, come definito
dal legislatore statale nei richiamati articoli della normativa
quadro sulla materia e, dunque, senza alterare le regole della
concorrenza nello specifico settore, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Oltre ad intervenire in modo differenziato sulle modalita' di
esercizio del servizio non di linea NCC, l'esenzione dall'obbligo di
tenuta del foglio di servizio per i soli operatori della specifica
regione incide sulla parita' di condizioni nello svolgimento di una
determinata attivita' economica all'interno del territorio nazionale
consentendo, solo per alcuni esercenti, modalita' di esercizio non
solo semplificate e meno onerose ma anche tali da prestarsi piu'
facilmente ad elusioni e verifiche in ordine alla rispondenza alla
legge della relativa attivita'. La registrazione delle informazioni
richieste dalla norma primaria non e', infatti, sostituibile con il
mero possesso del contratto o della lettera di incarico.
D'altra parte, va altresi' considerato che la normativa regionale
qui censurata incide direttamente sulla netta differenziazione, posta
a livello statale, nell'ambito dello specifico settore dei trasporti
non di linea alternando in modo distonico e, comunque, non uniforme
le modalita' di esercizio e, di conseguenza, le modalita' con cui il
servizio NCC opera nel mercato di riferimento.
Il contesto normativo di riferimento e' infatti chiaro nel
tracciare la netta differenza tra il servizio taxi e il servizio NCC,
in linea, peraltro, con quanto avviene nella legislazione di altri
Paesi europei. Differenza che la mancata tenuta dell'obbligo di
tenuta del foglio di servizio va irrimediabilmente ad alterare.
Il legislatore statale, per quanto emerge dalla normativa di
riferimento, ha voluto conformare in modo diverso le due tipologie di
trasporti non di linea segnando alcune ontologiche differenze
costitutive tra i due servizi, ricavabili, in particolare, dal
complesso della disciplina dettata dalla legge n. 21/1992 (in
particolare, si richiamano gli articoli numeri 2, 3, 8, comma 3, 11,
commi 3, 4 e 4-ter, 12, commi 1 e 2 e 13, comma 3 della medesima
legge) tra le quali si evidenzia:
a) il diverso regime di determinazione del costo del
servizio, che per il servizio taxi e' soggetto a tariffa amministrata
e calmierata ex lege, mentre per il servizio NCC e' aperto alla
libera determinazione del mercato;
b) la diversa natura del servizio, obbligatoria per i vettori
taxi (che non possono rifiutare una richiesta di servizio proveniente
dall'utenza), mentre per i vettori NCC e' rimesso alla scelta
discrezionale dell'operatore;
c) il diverso regime di accesso al servizio, che avviene su
«piazza» per i vettori taxi (e sulla base di richieste anche
presentate «all'istante»), mentre per i vettori NCC e' richiesta una
prenotazione veicolata alla rimessa o sede operativa del vettore NCC;
d) la diversa natura dell'utenza, che per i taxi e'
indifferenziata (il taxista non conosce l'identita' del cliente, ne'
puo' selezionare il cliente), mentre per gli NCC differenziata (e
quindi selezionata); il diverso ambito territoriale di riferimento,
che per i i taxisti e' prevalentemente in ambito comunale, mentre
l'ambito territoriale di riferimento per gli NCC e' di regola la
provincia con la previsione da parte della legge n. 21 del 1992 di
specifici vincoli di collegamento con il territorio di riferimento.
In tale contesto, la compilazione del foglio di servizio
costituisce parte essenziale del quadro regolatorio dei servizi NCC,
e' funzionale allo stesso e contribuisce a completarlo, assicurando
attraverso l'inserimento dei dati richiesti dalla normativa primaria,
la rispondenza a quelle caratteristiche sopra delineate. Le diverse
caratteristiche dei servizi taxi e NCC sono state confermate dalla
nota sentenza della Corte del 26 febbraio 2020, n. 56, ove si e'
ritenuto che le previsioni riferibili all'obbligo di ricevere le
richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la
sede e all'obbligo di tenuta del relativo alla tenuta del registro
elettronico possono essere considerate «misure non irragionevoli e
non sproporzionate. Esse appaiono infatti per un verso adeguate ad
assicurare l'effettivita' del fondamentale divieto per i vettori NCC
di rivolgersi a un'utenza indifferenziata senza sottostare al regime
del servizio pubblico di piazza, e per altro verso impositive di un
onere a carico dei vettori NCC rapportato alle caratteristiche del
servizio offerto - che presuppone pur sempre un'apposita e nominativa
richiesta di prestazione - e non eccessivamente gravoso, essendo
possibile farvi fronte senza un aggravio dell'organizzazione
dell'azienda, che presuppone comunque la necessita' di una sede o di
una rimessa come base dell'attivita' aziendale» (cfr. par. 5.6.1). La
censura di illegittimita' si e' infatti limitata alla previsione di
cui all'art. 10-bis, comma 1, lettera e) del decreto-legge n. 135 del
2018, che imponeva il rientro in rimessa al termine di ogni servizio,
ossia al divieto assoluto che il noleggiatore potesse assolvere a
servizi non preventivamente prenotati sin dal momento in cui parte
dalla rimessa. Il necessario rientro in rimessa e' stato, quindi,
considerato un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in
quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare
a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere
necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa «a vuoto» prima di
iniziare un nuovo servizio, oltre che frutto di un obbligo
sproporzionato rispetto all'obiettivo (n.d.r. di per se' legittimo),
di assicurare che il servizio sia rivolto a un'utenza specifica e non
ad un'utenza indifferenziata al fine di evitare che vi sia
interferenza con il servizio di taxi.
Anche la piu' recente sentenza della Corte che si e' pronunciata
sul medesimo art. 10-bis, comma 6 - questa volta con riferimento al
meccanismo normativo che disciplinava l'istituzione del registro
elettronico (cfr. Corte costituzionale n. 137/2024) - non ha
intaccato il quadro di riferimento.
Alla luce delle considerazioni che precedono e' possibile
pertanto affermare che i vincoli sul rapporto con il territorio di
riferimento dettati dalla legge quadro per il settore NCC, devono
essere letti in combinato disposto con la possibilita',
esplicitamente riconosciuta dalla Corte costituzionale, di non
rientrare in rimessa alla fine di ciascun servizio, fermo restando,
tuttavia, il rispetto dei vincoli connaturati relativa all'attivita'
del noleggio con conducente, come previsto dalla legge quadro e come
cristallizzato sia dalla giurisprudenza della Corte costituzionale
oltre che dalla giurisprudenza amministrativa in materia (inter alia,
Consiglio di Stato, sentenze n. 683/2023, n. 2450/2023 e n.
3381/2022). Tali vincoli presuppongono sempre e comunque la
dimostrazione di una preventiva prenotazione.
La stessa Corte suffraga che le predette disposizioni sono volte
a soddisfare esigenze legittime, non confliggenti con i principi
comunitari, osservando «che l'estrema facilita' con cui possono
essere commessi abusi nel settore del trasporto pubblico locale non
di linea e, per converso, l'estrema difficolta' dei controlli e di
conseguenza della repressione delle condotte - cio' che rende
l'apparato sanzionatorio (pur previsto) poco dissuasivo -
giustificano l'adozione di misure rigorose dirette a prevenire la
possibilita' di abusi» (cfr. par. 5.6.).
Le statuizioni della Corte confermano, quindi, non solo che
l'obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni
presso la rimessa o la sede e l'obbligo di compilare e tenere un
«foglio di servizio» ex art. 11, comma 4, quarto, della legge n. 21
del 1992, come sostituito dall'art. 10-bis, comma 1, lettera e),
costituiscono misure non irragionevoli e non sproporzionate ma anche
che l'obbligo di compilazione e' connaturato al servizio in esame e
rappresenta un elemento essenziale per verificare la rispondenza alle
relative caratteristiche: Tali misure, infatti, chiarisce ancor
meglio la sentenza n. 56/20 cit. «appaiono infatti per un verso
adeguate ad assicurare l'effettivita' del fondamentale divieto per i
vettori NCC di rivolgersi a un'utenza indifferenziata senza
sottostare al regime del servizio pubblico di piazza, e per altro
verso impositive di un onere a carico dei vettori NCC rapportato alle
caratteristiche del servizio offerto - che presuppone pur sempre
un'apposita e nominativa richiesta di prestazione - e non
eccessivamente gravoso, essendo possibile farvi fronte senza un
aggravio dell'organizzazione dell'azienda, che presuppone comunque la
necessita' di una sede o di una rimessa come base dell'attivita'
aziendale.» (Corte costituzionale n. 56/20 cit).
Sotto altro punto di vista e' bene anche considerare che,
attraverso i recenti interventi normativi sullo svolgimento del
servizio di noleggio con conducente, il legislatore statale ha inteso
rafforzare, tramite il contrasto dei diffusi comportamenti abusivi
presenti nel settore, un assetto di mercato definito con norme in cui
si esprime il bilanciamento tra la libera iniziativa economica e gli
altri interessi in gioco.
La sintesi fra tutti questi interessi richiede una disciplina
uniforme che garantisca condizioni omogenee di mercato e assenza di
distorsioni della concorrenza su base territoriale, che si potrebbero
verificare qualora le condizioni di svolgimento del servizio in
questione variassero da regione a regione, «salva restando la
possibilita' di regimi differenziati per situazioni particolari, la
cui valutazione rientra nelle medesime attribuzioni statali» (cfr.
par. 5.4. della citata sentenza n. 56/2020). Ragioni di deroga
particolare, tuttavia, che in tal caso non sono evidenziate dalla
norma regionale e che, in ogni caso, non sembrano ravvisabili.
P. Q. M.
Di qui, pertanto, la censurabilita' dell'art. 4 della legge
regionale impugnata che, per quanto esposto, rappresenta una
disciplina differenziata che, da un lato, solo per una determinata
area territoriale, viene meno alle suindicate ragioni di uniformita'
regolando in modo difforme e in violazione della par condicio tra
operatori e di corrette regole di concorrenza rispetto al quadro
regolatorio statale, l'attivita' degli NCC che svolgono il proprio
servizio all'interno della sola Regione Veneto; dall'altro, nel
disciplinare le modalita' di esercizio del servizio NCC, si pone in
contrasto con la differenziazione tra le tipologie rientranti nei
servizi non di linea voluta dal legislatore statale.
Tutto cio' premesso
Alla luce delle suesposte considerazioni, si conclude affinche'
sia dichiarata la illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge regionale del Veneto n. 6 del 20 maggio 2025, pubblicata sul
BUR n. 62 del 20 maggio 2025 della Regione Veneto, per i motivi
suesposti.
Si deposita l'attestazione di approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri, della determinazione di proposizione del
ricorso, in data 14 luglio 2025 nonche' l'allegata relazione della
P.C.M.
Roma, 18 luglio 2025
L'Avvocato dello Stato: Palmieri