Reg. Ric. n. 25 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 20/08/2025 n. 34
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione autonoma Valle d'Aosta
Oggetto:
Calamità pubbliche – Protezione civile – Norme della Regione autonoma Valle d’Aosta – Trasferimenti straordinari e urgenti a sostegno dei comuni colpiti dall'alluvione e dagli eventi valanghivi del 16 e 17 aprile 2025 – Previsione che per tali eventi calamitosi, qualora, a seguito della decretazione dello stato di emergenza, ai sensi dell'art. 24 del decreto legislativo n. 1 del 2018 (Codice della protezione civile), tali trasferimenti siano ricompresi nell'ordinanza del Capo dipartimento della Protezione civile di cui all'art. 25 del medesimo decreto legislativo, gli eventuali finanziamenti da parte dello Stato sono introitati dalla regione senza obbligo di riversamento agli enti beneficiari dei trasferimenti di cui alla legge regionale n. 12 del 2025 – Ricorso del Governo – Denunciata previsione di un introito da parte della Regione Valle d’Aosta di risorse statali erogate per un’emergenza nazionale che contrasta con la normativa interposta, poiché impedisce di impiegare le risorse statali secondo la destinazione impressa dalle ordinanze nazionali di protezione civile, che potrebbero prevedere un utilizzo diverso rispetto all’introito da parte della regione a rimborso di interventi già finalizzati con risorse regionali – Interferenza anche con il sistema di rendicontazione contabile degli utilizzi delle risorse stanziate per le emergenze di rilievo nazionale – Lesione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di protezione civile – Violazione del principio di leale collaborazione e del riparto di competenze Stato e regioni nell’ambito della finanza pubblica allargata, essendo regolate unilateralmente modalità di utilizzazione di risorse di afferenza statale – Disciplina regionale che determina una sostituzione della regione nella posizione di beneficiaria di risorse stanziate e indirizzate dallo Stato e un mutamento della natura delle risorse erogate, trattate come rimborsi di anticipazioni regionali, invece di disponibilità finanziarie autonomamente destinate in ragione delle specificità dell’emergenza – Lesione dei principi fondamentali riservati alla legislazione dello Stato nella materia del coordinamento della finanza pubblica – Normativa che regola con atto regionale una risorsa iscritta nel bilancio dello Stato – Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di sistema contabile dello Stato.
Norme impugnate:
legge della Regione autonoma Valle d'Aosta del 26/05/2025 Num. 12 Art. 1 Co. 5
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 3
decreto legislativo Art. 1 Co. 3
decreto legislativo Art. 1 Co. 4
decreto legislativo Art. 7 Co. 1
decreto legislativo Art. 24 Co.
decreto legislativo Art. 25 Co.
decreto legislativo Art. 27 Co.
Testo dell'ricorso
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 luglio 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 29 luglio 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Calamita' pubbliche - Protezione civile - Norme della Regione
autonoma Valle d'Aosta - Trasferimenti straordinari e urgenti a
sostegno dei comuni colpiti dall'alluvione e dagli eventi
valanghivi del 16 e 17 aprile 2025 - Previsione che per tali eventi
calamitosi, qualora, a seguito della decretazione dello stato di
emergenza, ai sensi dell'art. 24 del d.lgs. n. 1 del 2018 (Codice
della protezione civile), tali trasferimenti siano ricompresi
nell'ordinanza del Capo dipartimento della Protezione civile di cui
all'art. 25 del medesimo decreto legislativo, gli eventuali
finanziamenti da parte dello Stato sono introitati dalla regione
senza obbligo di riversamento agli enti beneficiari dei
trasferimenti di cui alla legge regionale n. 12 del 2025.
- Legge della Regione Valle d'Aosta 26 maggio 2025, n. 12
(Trasferimenti straordinari e urgenti a sostegno dei Comuni colpiti
dall'alluvione e dagli eventi valanghivi del 16 e 17 aprile 2025),
art. 1, comma 5.
(GU n. 34 del 20-08-2025)
Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, nei cui uffici domicilia in Roma dei Portoghesi
n. 12 - (Pec: roma@mailcert.avvocaturastato.it);
contro la Regione Autonoma Valle D'Aosta, in persona del
Presidente in carica;
per l'impugnazione della legge regionale della Valle d'Aosta del
26 maggio 2025, n. 12, pubblicata sul Bollettino ufficiale della
Regione Valle d'Aosta n. 26 del 3 giugno 2025, recante «Trasferimenti
straordinari e urgenti a sostegno dei Comuni colpiti dall'alluvione e
dagli eventi valanghivi del 16 e 17 aprile 2025», in relazione al suo
art. 1, comma 5.
Le disposizioni impugnate.
Nella seduta del 22 luglio 2025, il Consiglio dei ministri ha
deliberato di impugnare la legge regionale della Valle d'Aosta n. 12
del 2025, in relazione al suo art. 1, comma 5.
La legge regionale ha la finalita' di autorizzare la Regione, per
il tramite del Dipartimento protezione civile e vigili del fuoco, a
effettuare trasferimenti ai Comuni colpiti dall'alluvione e dagli
eventi valanghivi del 16 e 17 aprile 2025, per il finanziamento di
interventi di carattere urgente e indifferibile diretti al
superamento delle calamita' e riconducibili all'art. 14 della legge
regionale 18 gennaio 2001, n. 5, recante «Organizzazione delle
attivita' regionali di protezione civile» (art. 1, comma 1).
A tal fine, l'art. 1, comma 2, della legge regionale dispone il
trasferimento di risorse nella misura di:
euro 1.150.000 al Comune di Fontainemore;
euro 900.000 al Comune di Montjovet;
euro 700.000, al Comune di Quart;
euro 550.000 al Comune di Doues;
complessivi euro 4.700.000 agli altri Comuni interessati.
Quanto a quest'ultima categoria, la legge regionale prevede che
l'elenco degli interventi ammissibili, i criteri e le modalita' per
il trasferimento e per la rendicontazione siano stabiliti con
deliberazione della Giunta regionale, da adottare previo parere del
Consiglio permanente degli enti locali (CPEL) (art. 1, comma 4).
Quanto ai quattro comuni gia' nominativamente individuati
dall'art. 1, comma 2, la legge regionale stabilisce che le risorse
siano trasferite, previa richiesta al Dipartimento protezione civile
e vigili del fuoco, da parte dei Comuni interessati e contestuale
trasmissione dei verbali di somma urgenza per l'attivazione degli
interventi stessi e delle allegate perizie estimative oppure dei
provvedimenti di attivazione dei servizi emergenziali. Le risorse in
esame possono inoltre, previa richiesta, essere anticipate rispetto
alla realizzazione degli interventi, fino al 90 per cento
dell'importo. Alla liquidazione del saldo il Dipartimento protezione
civile e vigili del fuoco provvede su presentazione di apposita
rendicontazione, secondo la disciplina stabilita con deliberazione
della Giunta regionale (art. 1, comma 3).
L'art. 1, comma 6, della legge regionale prevede che i
trasferimenti in questione siano finanziati mediante risorse con
vincolo settoriale di destinazione di cui al titolo V della legge
regionale 20 novembre 1995, n. 48 («Interventi regionali in materia
di finanza locale»), anche in deroga alla medesima legge, mentre il
successivo comma 7 stabilisce che l'ammontare delle risorse
finanziarie destinate agli interventi in materia di finanza locale di
cui all'art. 7, comma 1, della legge regionale 17 dicembre 2024, n.
29 («Legge di stabilita' regionale per il triennio 2025/2027»), gia'
incrementato di euro 900.000 ai sensi dell'art. 12 della legge
regionale 3 marzo 2025, n. 5 («Primo provvedimento di variazione al
bilancio di previsione finanziario della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste per il triennio 2025/2027. Modificazioni di
leggi regionali»), sia ulteriormente incrementato, per l'anno 2025,
in deroga a quanto previsto dalla legge regionale n. 48/1995, di euro
8.000.000, a valere sui trasferimenti con vincolo settoriale di
destinazione, che sono conseguentemente integrati e modificati.
L'art. 2 della legge regionale reca le disposizioni finanziarie;
l'art. 3 la dichiarazione di urgenza.
In questo contesto si inserisce l'art. 1, comma 5, della legge
regionale, che forma oggetto del presente ricorso. Esso stabilisce
quanto segue:
«Per gli eventi calamitosi di cui alla presente legge, qualora, a
seguito della decretazione dello stato di emergenza ai sensi
dell'art. 24 del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice
della protezione civile), gli interventi di cui al comma 1 siano
ricompresi nell'Ordinanza del Capo Dipartimento della protezione
civile di cui all'art. 25 del predetto decreto legislativo n. 1/2018,
gli eventuali finanziamenti da parte dello Stato sono introitati
dalla Regione senza obbligo di riversamento agli enti beneficiari dei
trasferimenti di cui alla presente legge».
Il quadro normativo di riferimento.
Il decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 (in prosieguo, il
«Codice della protezione civile» o, per brevita', il «Codice»)
disciplina in maniera differenziata la gestione delle emergenze
locali, regionali e nazionali, distinguendo le differenti tipologie
di eventi di protezione civile che, ai sensi dell'art. 7 del Codice,
potrebbero dare luogo a una dichiarazione dello stato di emergenza o,
comunque, all'applicazione di un regime straordinario, limitato nel
tempo, necessario per fronteggiare le calamita' in concreto occorse.
Ai fini del presente ricorso, rilevano gli eventi riconducibili
all'art. 7, comma 1, lettera c), del Codice, ossia le «emergenze di
rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale
o derivanti dall'attivita' dell'uomo che in ragione della loro
intensita' o estensione debbono, con immediatezza d'intervento,
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare
durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell'art.
24».
La gestione delle emergenze di rilievo nazionale e' disciplinata
dagli articoli 24, 25 e 27 del Codice, che individuano, tra l'altro,
il procedimento di dichiarazione dello stato di emergenza, lo
stanziamento delle risorse necessarie per fronteggiare l'emergenza e
le modalita' di utilizzo e rendicontazione degli stanziamenti
autorizzati.
In analisi:
ai sensi dell'art. 24, comma 1, del Codice, il Consiglio dei
ministri ha il potere di dichiarare lo stato di emergenza di rilievo
nazionale, su richiesta regionale o comunque acquisita l'intesa
regionale, autorizzando «l'emanazione delle ordinanze di protezione
civile di cui all'art. 25». Con la medesima delibera sono inoltre
individuate «secondo criteri omogenei definiti nella direttiva di cui
al comma 7, le prime risorse finanziarie da destinare all'avvio delle
attivita' di soccorso e assistenza alla popolazione e degli
interventi piu' urgenti di cui all'art. 25, comma 2, lettere a) e b),
nelle more della ricognizione in ordine agli effettivi fabbisogni».
Le risorse cosi' stanziate sono autorizzate a valere sul Fondo per le
emergenze nazionali di cui all'art. 44 del Codice medesimo;
ai sensi dell'art. 24, comma 2, del Codice, a seguito della
valutazione dell'effettivo impatto dell'evento calamitoso, il
Consiglio dei ministri ha il potere di individuare, con una o piu'
deliberazioni, le ulteriori risorse finanziarie necessarie per il
completamento delle attivita' di cui all'art. 25, comma 2, lettere
a), b) e c), e per l'avvio degli interventi piu' urgenti di cui alla
lettera d) del medesimo comma 2, autorizzando la spesa sempre a
valere sul Fondo per le emergenze nazionali. Ove, in seguito, si
verifichi che le risorse destinate alle attivita' di cui alla lettera
a) risultino o siano in procinto di risultare insufficienti, il
Consiglio dei ministri individua, con proprie ulteriori
deliberazioni, le ulteriori risorse finanziarie necessarie;
ai sensi dell'art. 24, comma 7, del Codice, con direttiva del
Presidente del Consiglio dei ministri sono disciplinate le procedure
istruttorie propedeutiche all'adozione della deliberazione dello
stato di emergenza di rilievo nazionale e i relativi adempimenti di
competenza dei Presidenti delle Regioni e Province autonome e del
Capo del Dipartimento della protezione civile;
ai sensi dell'art. 25 del Codice, per il coordinamento
dell'attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di
emergenza di rilievo nazionale si provvede mediante ordinanze di
protezione civile, emanate acquisita l'intesa delle Regioni e delle
Province autonome territorialmente interessate (comma 1). In
particolare, con le ordinanze di protezione civile sono regolati gli
interventi elencati al comma 2 del medesimo art. 25, il cui
coordinamento in fase attuativa puo' essere assicurato attraverso la
nomina di apposito Commissario delegato (comma 6). Anche in tale
caso, con direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri si
provvede alla disciplina di un sistema di monitoraggio e di verifica
dell'attuazione, anche sotto l'aspetto finanziario, delle misure
contenute nelle ordinanze di protezione civile nonche' dei
provvedimenti adottati in attuazione delle medesime (comma 10);
ai sensi dell'art. 27, comma 4, del Codice, ai fini del
rispetto dei vincoli di finanza pubblica, i Commissari delegati
titolari di contabilita' speciali, rendicontano, entro il
quarantesimo giorno dalla chiusura di ciascun esercizio e dal termine
della gestione o del loro incarico, tutte le entrate e tutte le spese
riguardanti gli interventi di cui coordinano l'attuazione, indicando
la provenienza dei fondi, i soggetti beneficiari e la tipologia di
spesa, secondo uno schema da stabilire con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, sentito il Dipartimento della
protezione civile, che contenga, altresi', l'indicazione dei crediti
e dei debiti e delle relative scadenze, gli interventi eventualmente
affidati a soggetti attuatori all'uopo individuati, gli obblighi in
materia di trasmissione e comunicazione dei rendiconti, anche ai fini
di quanto previsto dall'art. 42 del decreto legislativo 14 marzo
2013, n. 33, e successive modificazioni.
Dal combinato disposto degli articoli 7, comma 1, lettera c), 24,
25 e 27 del Codice della protezione civile emerge, pertanto, che, in
presenza di una dichiarazione di stato di emergenza di rilievo
nazionale, il Consiglio dei ministri provvede, tra l'altro, a
stanziare le risorse necessarie per fronteggiare le conseguenze
prodotte dagli eventi calamitosi in concreto verificatisi, potendo
provvedere anche a ulteriori stanziamenti durante la vigenza dello
stato di emergenza, sempre a valere sul Fondo statale per le
emergenze nazionali.
Nei limiti dell'autorizzazione di spesa assentita dal Consiglio
dei ministri, con ordinanze di protezione civile si provvede, tra
l'altro, a nominare un Commissario delegato, a definire le deroghe
applicabili per la gestione dell'emergenza e a disciplinare le
modalita' di uso delle risorse disponibili.
Di regola, il Commissario delegato viene incaricato di
predisporre un piano di interventi urgenti, nei limiti dello
stanziamento assentito dal Consiglio dei ministri, da sottoporre
all'approvazione del Capo del Dipartimento della protezione civile
della Presidenza del Consiglio dei ministri. Il Commissario delegato
coordina l'attuazione di tali interventi (a cura dei soggetti
attuatori), relazionando sul punto al Capo del Dipartimento della
protezione civile e rendicontando sulla relativa gestione
finanziaria.
Le ordinanze di protezione civile, pertanto, mirano anche alla
selezione degli interventi urgenti da attuare per fronteggiare
l'emergenza e alla definizione del quadro derogatorio nell'ambito del
quale l'attivita' operativa e' ammessa: dovendo le ordinanze ricevere
l'intesa regionale, emerge una condivisione tra lo Stato e le Regioni
in ordine agli interventi da attuare nei limiti delle risorse
finanziarie disponibili e alle modalita' della loro esecuzione.
Quanto precede trova conferma anche nella direttiva del
Presidente del Consiglio dei ministri del 26 ottobre 2012, recante
«Indirizzi per lo svolgimento delle attivita' propedeutiche alle
deliberazioni del Consiglio dei Ministri da adottare ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e per la
predisposizione delle ordinanze di cui all'art. 5, comma 2, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225 e successive modifiche ed
integrazioni, alla luce del decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2012, n. 100»,
che, ai sensi dell'art. 15, comma 5, del Codice, resta in vigore fino
alla pubblicazione della nuova direttiva in materia. Questa
direttiva, infatti, valorizza, ai fini della adozione delle ordinanze
di protezione civile, l'attivita' regionale, essendo le Regioni
chiamate a inviare al Dipartimento della protezione civile una
dettagliata e documentata relazione in ordine agli interventi e alle
misure che si intendono porre in essere, tenuto conto di quanto
deliberato dal Consiglio dei Ministri sia per le misure
immediatamente attivabili, sia per il relativo ordine di priorita',
nonche' in funzione delle risorse finanziarie rese disponibili.
Il descritto assetto ordinamentale, che costituisce il cardine
della gestione delle emergenze di rilievo nazionale, e' inciso dalla
legge regionale impugnata, avendo la Regione Valle d'Aosta introdotto
una disciplina suscettibile di influire sulla destinazione delle
risorse statali stanziate per fronteggiare emergenze di rilievo
nazionale.
Quanto all'interesse alla proposizione del presente ricorso,
giova osservare che le questioni di legittimita' costituzionale che
saranno sollevate sono idonee a determinare un concreto pregiudizio
alle modalita' di svolgimento del Servizio nazionale di protezione
civile, per interferenza con le previsioni costituzionali e i
principi fondamentali che fondano i proposti motivi di ricorso, sia
per l'efficacia della disposizione regionale e, dunque, per la sua
idoneita' a trovare applicazione in concreto, sia in ragione
dell'integrazione di una condizione posta dalla norma regionale, data
dalla deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale per
gli eventi valanghivi del 16 e 17 aprile 2025.
Il Consiglio dei ministri, nella seduta del 30 giugno 2025, ha
infatti dichiarato lo stato di emergenza di rilievo nazionale in
conseguenza degli eccezionali eventi meteorologici che si sono
verificati nel territorio della Regione Autonoma Valle d'Aosta nei
giorni dal 16 al 17 aprile 2025, stanziando per i primi interventi
urgenti 1,55 milioni di euro a valere sul Fondo per le emergenze
nazionali (delibera pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 157 del 9
luglio 2025).
Tale deliberazione consente l'integrazione di un presupposto di
applicazione della norma regionale, a ulteriore dimostrazione della
concretezza del pregiudizio dedotto.
Ne' potrebbe argomentarsi in senso contrario sulla base della
quantificazione dello stanziamento assentito dal Consiglio dei
ministri (1,5 milioni di euro). Oltre a essersi in presenza di una
circostanza di mero fatto, infatti, da un lato, non potrebbe
escludersi l'applicazione della disposizione regionale alle risorse
stanziate dal Consiglio dei ministri, dall'altro lato, lo stato di
emergenza e' in ipotesi suscettibile di proroghe (art. 24, comma 3,
del Codice della protezione civile) e di ulteriori stanziamenti al
fine da programmare (art. 24, comma 2, del Codice), con la
conseguenza che la disposizione regionale conserva la sua idoneita' a
trovare applicazione in concreto, persistendo l'efficacia lesiva dei
principi fondamentali sopra enunciati.
Tanto premesso, le disposizioni della legge regionale impugnate
sono illegittime per i seguenti
Motivi
I. In relazione all'art. 117, comma terzo, della Costituzione,
violazione dei principi fondamentali, riservati alla legislazione
dello Stato, nella materia della «protezione civile».
Merita premettere che, ai sensi dell'art. 1, comma 3, del Codice
della protezione di civile, «[l]e norme del presente decreto [i.e.
del Codice] costituiscono principi fondamentali in materia di
protezione civile ai fini dell'esercizio della potesta' legislativa
concorrente».
Lo stesso art. 1, al comma 4, chiarisce che «[I]e disposizioni
del presente decreto si applicano anche alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano,
compatibilmente con i rispettivi statuti di autonomia e le relative
norme di attuazione».
Lo statuto speciale della Regione Valle d'Aosta non reca
disposizioni speciali in materia di protezione civile e, comunque,
non detta una disciplina incompatibile con quella prevista dagli
articoli 24, 25 e 27 del decreto legislativo n. 1 del 2018 in materia
di gestione delle emergenze di rilievo nazionale.
In particolare, il sistema regionale di protezione civile della
Valle d'Aosta non consente alla Regione di prevedere unilateralmente
(ex lege) l'introito di somme stanziate dal Consiglio dei ministri
per un'emergenza di rilievo nazionale e destinate al finanziamento di
interventi oggetto di ordinanze del Capo del Dipartimento della
protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri. Cio',
anche a prescindere dall'eventuale coincidenza tra interventi
finanziati dalla Regione con risorse proprie e interventi programmati
con ordinanze del Capo del Dipartimento della protezione civile a
valere su con risorse statali (del Fondo per le emergenze nazionali).
La disposizione regionale impugnata, in altre parole, non e'
imposta o prevista o, comunque, non costituisce attuazione di un
modello organizzativo del servizio di protezione civile delineato
dallo statuto regionale.
Ne deriva che, non ravvisandosi un'incompatibilita' tra gli
articoli 24, 25 e 27 del Codice e le previsioni statutarie della
Regione Valle d'Aosta, qualsiasi disposizione legislativa regionale
contrastante con la disciplina recata dagli articoli 7, comma 1,
lettera c), 24, 25 e 27 del Codice della protezione civile, ossia con
parametri "interposti" che integrano i principi fondamentali della
materia «protezione civile», e' suscettibile di porsi in contrato con
il regime imposto dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Cio' posto, come si e' visto l'art. 1, comma 5, della legge
regionale impugnata regola l'ipotesi in cui gli eventi valanghivi del
16 e 17 aprile 2025 siano oggetto di dichiarazione dello stato di
emergenza di rilievo nazionale e gli interventi urgenti necessari per
fronteggiare la citata emergenza siano compresi nella portata delle
ordinanze di protezione civile assunte dal Capo del Dipartimento
della protezione civile («Per gli eventi calamitosi di cui alla
presente legge, qualora, a seguito della decretazione dello stato di
emergenza ai sensi dell'art. 24 del decreto legislativo 2 gennaio
2018, n. 1 (Codice della protezione civile), gli interventi di cui al
comma 1 siano ricompresi nell'Ordinanza del Capo Dipartimento della
protezione civile di cui all'art. 25 del predetto decreto legislativo
n. 1/2018»).
In relazione a tali ipotesi, la legge regionale prevede che «gli
eventuali finanziamenti da parte dello Stato sono introitati dalla
Regione senza obbligo di riversamento agli enti beneficiari dei
trasferimenti di cui alla presente legge».
Cosi' disponendo, il legislatore regionale perviene a una
regolazione unilaterale della destinazione da imprimere alle risorse
statali stanziate per un'emergenza di rilievo nazionale, prevedendo
che tali risorse, anziche' essere utilizzate secondo le modalita'
previste nelle ordinanze di protezione civile (in ordine
all'individuazione degli interventi, alle modalita' di loro
attuazione e ai soggetti attuatori), siano in ogni caso trattenute
presso la Regione, senza riversamento ai Comuni interessati
(individuati dall'art. 1, commi 1 e 2, della legge regionale come i
soggetti beneficiari delle risorse regionali).
In altri termini, la Regione intende trattenere le risorse
statali a rimborso dei finanziamenti erogati con legge regionale,
operando un'inammissibile commistione tra decisioni regionali di
stanziamento di risorse proprie a favore della collettivita' colpita
da eventi calamitosi e decisioni statali di gestione di un'emergenza
di rilievo nazionale.
Ora, la Regione, pur potendo impiegare risorse proprie per
individuare i soggetti beneficiari e finanziarie interventi ritenuti
necessari a fronteggiare un'emergenza occorsa nel proprio territorio,
non puo' influire unilateralmente sull'utilizzo delle risorse statali
stanziate dal Consiglio dei ministri e regolate con ordinanze di
protezione civile ex art. 25 del Codice della protezione civile in
relazione a un'emergenza dichiarata di rilievo nazionale. Queste
risorse statali, infatti, devono essere assegnate secondo le
modalita' individuate e per l'attuazione degli interventi approvati
con le ordinanze di protezione civile.
La legittimita' della norma regionale in esame, peraltro, non
potrebbe giustificarsi neppure rilevando che, in caso di coincidenza
tra interventi individuati e finanziati dalla Regione con risorse
proprie e interventi oggetto di pianificazione con ordinanze del Capo
del Dipartimento della protezione civile nazionale a valere sulle
risorse statali, i Comuni sarebbero comunque i beneficiari di
entrambe le fonti finanziarie, con la conseguenza che la Regione si
limiterebbe a trattenere, ex post, risorse statali corrispondenti a
quelle regionali anticipate in favore degli stessi Comuni in
esecuzione della legge regionale.
Tale assunto, in primo luogo, si fonderebbe su un presupposto,
costituito dalla necessaria coincidenza soggettiva tra beneficiari
delle risorse regionali e beneficiari delle risorse statali, a fronte
degli stessi interventi considerati, che non trova corrispondenza nel
dato normativo.
Invero, ai sensi dell'art. 25, comma 6, del Codice, i soggetti
attuatori degli interventi di protezione civile, per il caso di
emergenze di rilievo nazionale, sono «di norma, identificati nei
soggetti pubblici ordinariamente competenti allo svolgimento delle
predette attivita' in via prevalente, salvo motivate eccezioni». Ne
consegue che, qualora dovesse riscontrarsi l'eventuale coincidenza
tra interventi individuati dalla Regione (e finanziati con risorse
regionali) e interventi programmati con ordinanze di protezione
civile (e finanziati con risorse statali):
a) da un lato, potrebbe comunque essersi in presenza di
interventi non rientranti nella competenza ordinaria dei Comuni, con
la conseguenza che il soggetto attuatore ai sensi delle ordinanze di
protezione civile ex art. 25 del Codice, ove identificato nell'ente
ordinariamente competente, potrebbe non essere l'ente comunale;
b) dall'altro lato, anche a fronte di interventi rientranti
nella competenza ordinaria comunale, il soggetto attuatore potrebbe
essere individuato, ai sensi dell'art. 25, comma 6, del Codice, in un
ente differente, previa adeguata motivazione.
A fronte di un tale contesto ordinamentale, e' ben possibile che,
per lo stesso intervento, la Regione provveda all'assegnazione di
risorse in favore del Comune (unico beneficiario considerato ai sensi
dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge regionale n. 12 del 2025) e
l'ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile
provveda a una diversa assegnazione, individuando un diverso soggetto
attuatore.
Ne deriva che la disposizione regionale finirebbe per legittimare
la Regione a introitare risorse che ben potrebbero essere destinate,
con ordinanze nazionali di protezione civile, a soggetti diversi
dagli enti comunali, che sono invece gli unici beneficiari del
finanziamento regionale. Il che risulterebbe idoneo a produrre
rilevanti conseguenze sul piano operativo, impedendo l'assegnazione
delle risorse statali in favore dei soggetti, in ipotesi diversi
dagli enti comunali, chiamati ad attuare gli interventi di protezione
civile secondo le modalita' definite dall'ordinanza del Capo del
Dipartimento della protezione civile.
Le risorse regionali, infatti, risulterebbero ab origine
assegnate ai Comuni, ai sensi dell'art. 1, commi 1 e 2, legge
regionale impugnata, mentre le risorse statali, all'esito dello
stanziamento operato con delibera del Consiglio dei ministri,
verrebbero trattenute presso la Regione, proprio per effetto
dell'art. 1, comma 5, della medesima legge regionale, con la
conseguenza che il soggetto attuatore, diverso dall'ente comunale,
non potrebbe ricevere le risorse ad esso in ultima analisi destinate.
Ma le ragioni di illegittimita' costituzionale sopra illustrate
non verrebbero meno neppure nell'ipotesi in cui, a fronte degli
stessi interventi, dovesse riscontrarsi (nel caso concreto) anche la
coincidenza del soggetto beneficiario, individuato nel Comune
interessato.
In primo luogo, si tratterebbe di una mera circostanza fattuale
(non presupposta dalla norma regionale, che fa riferimento alla sola
coincidenza degli interventi e non anche dei soggetti beneficiari),
come tale, per propria natura, irrilevante al fine di scrutinare la
legittimita' della disposizione.
In secondo luogo, il necessario introito da parte della Regione
di risorse ad essa non destinate (perche' in ipotesi assegnate
all'ente comunale ai sensi dell'ordinanza di protezione civile)
sarebbe idoneo, comunque:
a) a interferire con la regolazione dettata dalle ordinanze di
protezione civile ex art. 25 del Codice, impedendo l'utilizzo di
risorse statali secondo le modalita' ivi definite;
b) a introdurre un regime differenziato, sul piano regionale,
di un profilo (finanziario) relativo alle emergenze di rilievo
nazionale, che dovrebbe ricevere una regolazione unitaria sul piano
nazionale;
c) a influire sul sistema di rendicontazione degli utilizzi
delle risorse destinate a interventi di protezione civile.
In relazione al primo profilo, come gia' osservato, con le
ordinanze di protezione civile si individuano, tra l'altro, gli
interventi e i soggetti attuatori, nei limiti delle risorse
finanziarie stanziate con delibera del Consiglio dei ministri:
l'introito forzoso, disposto dalla legge regionale, da parte della
Regione di risorse stanziate a valere sul Fondo per le emergenze
nazionali interferirebbe con la destinazione (in favore degli enti
comunali) in ipotesi impressa con ordinanza nazionale di protezione
civile, con conseguente emersione di un modello di gestione delle
risorse statali diverso da quello previsto dagli articoli 24 e 25 del
Codice.
In relazione al secondo profilo, si deve ribadire che rientra
nella competenza del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi
dell'art. 25, comma 10, del Codice, l'adozione di direttive recanti
la disciplina di un sistema di monitoraggio e di verifica
dell'attuazione, anche sotto l'aspetto finanziario, delle misure
contenute nelle ordinanze di protezione civile nonche' dei
provvedimenti adottati in attuazione delle medesime. Le modalita' di
utilizzo delle risorse finanziarie statali non possono, pertanto,
essere regolate dalla legge regionale - come avviene nella specie, ma
devono essere disciplinate con atti propri del sistema nazionale
della protezione civile (direttive del Presidente del Consiglio dei
ministri), occorrendo definire un unico regime operante in maniera
uniforme per tutte le emergenze di rilievo nazionale, teso (anche) a
regolare i tempi e le modalita' di erogazione e di monitoraggio
dell'utilizzo degli stanziamenti assentiti dal Consiglio dei
ministri.
In relazione al terzo profilo, si deve considerare che il
necessario introito da parte della Regione di risorse statali
indirizzate verso altri enti, secondo le indicazioni impartite con
ordinanze di protezione civile, sarebbe idoneo a interferire,
altresi', con il sistema di rendicontazione contabile previsto
dall'art. 27, comma 4, del Codice, che impone ai Commissari delegati
titolari di contabilita' speciali, di rendicontare, entro il
quarantesimo giorno dalla chiusura di ciascun esercizio e dal termine
della gestione o del loro incarico, tutte le entrate e tutte le spese
riguardanti gli interventi di cui coordinano l'attuazione, indicando
la provenienza dei fondi, i soggetti beneficiari e la tipologia di
spesa.
La finalita' di tale disposizione e' quella di consentire un
controllo sulle modalita' di utilizzo a fini emergenziali di risorse
stanziate per emergenze di rilievo nazionale, sul presupposto che
tali risorse debbano essere destinate ai soggetti chiamati ad attuare
gli interventi di protezione civile e siano effettivamente destinate
a tali finalita'.
La disposizione regionale in esame, invece, imponendo il
trasferimento di risorse statali alla Regione anche ove non
incaricata delle misure di protezione civile, si pone in contrasto
anche con tale presupposto normativo, non consentendo di destinare le
risorse statali all'attuazione degli interventi emergenziali
approvati dal Capo del Dipartimento della protezione civile, per
l'effetto, influendo pure sul sistema di rendicontazione previsto per
le emergenze di rilievo nazionale.
Per concludere sul punto, la legge regionale in oggetto, nella
parte in cui (all'art. 1, comma 5) prevede un introito da parte della
Regione Valle d'Aosta di risorse statali erogate per un'emergenza
nazionale, si pone in contrasto viola gli articoli 7, comma 1,
lettera c), 24, 25 e 27 del Codice della protezione civile, impedendo
di impiegare le risorse statali secondo la destinazione (in punto di
finalita', interventi e soggetti beneficiari) impressa dalle
ordinanze nazionali di protezione civile, che ben potrebbero
prevedere un utilizzo diverso rispetto all'introito da parte della
Regione a rimborso di interventi gia' finanziati con risorse
regionali, in tal modo interferendo anche con il sistema di
rendicontazione contabile degli utilizzi delle risorse stanziate per
le emergenze di rilievo nazionale.
Essendosi in presenza della violazione di principi fondamentali
della materia protezione civile (anche ai sensi di quanto previsto
dall'art. 1, commi 3 e 4, del Codice della protezione civile), emerge
l'illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
II. In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera e) della
Costituzione, violazione della potesta' legislativa esclusiva dello
Stato nella materia del «sistema contabile dello Stato». In relazione
all'art. 117, comma terzo, della Costituzione, violazione dei
principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato, nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica».
L'art. 1, comma 5, della legge regionale di presta a ulteriori
censure, relative a profili di illegittimita' costituzionale che
trascendono la specifica materia della protezione civile.
Viene in rilievo una violazione, altresi', del principio di leale
collaborazione e del riparto di competenze tra Stato e Regioni
nell'ambito della finanza pubblica allargata, essendo regolate
unilateralmente modalita' di utilizzazione di risorse di afferenza
statale che, pertanto, lo stesso Stato ha il potere di indirizzare.
Infatti, la disposizione impugnata determina una sostituzione
della Regione nella posizione di beneficiaria di risorse stanziate e
indirizzate dallo Stato.
Di conseguenza, la fonte normativa regionale in esame produce un
mutamento della natura delle risorse erogate, in base all'art. 25 del
Codice della protezione civile e a valere sul Fondo per le emergenze
nazionali, trattate come rimborsi di anticipazioni regionali, quando,
invero, si e' in presenza di disponibilita' finanziarie autonomamente
destinate in ragione delle specificita' dell'emergenza.
Sotto il versante finanziario, detta operazione si pone in
contrasto, oltre che con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione
per le ragioni illustrate nel primo motivo di ricorso - anche con:
a) l'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, in
relazione alla materia «sistema contabile dello Stato», venendo
regolata, con atto regionale, una risorsa iscritta nel bilancio dello
Stato.
Nella specie, si fa questione di risorse stanziate dal Consiglio
dei ministri a valere sul Fondo per le emergenze nazionali,
costituente un fondo statale istituito presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 44 del Codice, e
finanziato annualmente con la legge di bilancio statale.
Ne consegue che una Regione non puo' influire unilateralmente
sulla destinazione di risorse del bilancio statale.
b) l'art. 117, terzo comma, in relazione alla materia del
«coordinamento della finanza pubblica», tenuto conto che, al pari di
quanto avviene per altri servizi nazionali (si pensi a quello
sanitario), in cui vi e' un sistema integrato di competenze statali,
regionali e locali funzionali all'erogazione di una prestazione in
favore della collettivita', anche per il finanziamento del servizio
nazionale di protezione civile, in relazione alle emergenze di
rilievo nazionale, opera il modulo concertativo, occorrendo, come
sopra osservato, che la deliberazione dello stato di emergenza (con
cui si stanziano anche le occorrenti risorse finanziarie) avvenga
previa richiesta o intesa regionale e che le ordinanze di protezione
civile (con cui si individuano anche gli interventi, le modalita'
attuative e i soggetti attuatori) siano assunte previa intesa
regionale.
Ne consegue che una decisione unilaterale della Regione, relativa
alla destinazione delle risorse statali per un'emergenza nazionale,
viola anche il principio fondamentale (concertativo) in materia di
coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al principio
di leale collaborazione (sul modulo concertativo in materia di
servizio sanitario nazionale, si veda quanto la Corte ha chiarito
nella sentenza n. 87 del 2024).
Anche per tali ragioni va, quindi, dichiarata l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni della legge regionale impugnate.
P. Q. M.
Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma
Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' dell'articoli 1, comma 5,
della legge regionale della Valle d'Aosta 26 maggio 2025, n. 12. Con
l'originale notificato del ricorso si depositera' l'estratto della
delibera del Consiglio dei ministri del 22 luglio 2025.
Roma, 29 luglio 2025
Gli Avvocati dello Stato: Fiorentino - Galluzzo