Reg. Ric. n. 3 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 05/02/2025 n. 6
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione Siciliana
Oggetto:
Sanità pubblica – Servizio sanitario regionale (SSR) – Norme della Regione Siciliana – Riconoscimento, a decorrere dall’anno finanziario 2024, dell’adeguamento tariffario alle strutture riabilitative per disabili psico-fisico sensoriali, alle comunità terapeutiche assistite, alle residenze sanitarie assistenziali e ai centri diurni per soggetti autistici, che applicano i CCNL di categoria, nella misura del 7 per cento a valere sui fondi del Servizio sanitario regionale – Ricorso del Governo – Denunciata riproduzione di una disposizione già dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza della Corte costituzionale n. 197 del 2024 – Erogazione di livelli ulteriori di assistenza rispetto a quelli previsti dalla normativa statale - Contrasto con gli impegni derivanti dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario – Contrasto con i criteri stabiliti dalla legislazione statale con riguardo alla remunerazione delle prestazioni – Violazione del principio di copertura delle spese - Lesione della competenza legislativa statale concorrente nelle materie della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica – Eccedenza dalle competenze statutarie.
Norme impugnate:
legge della Regione siciliana del 18/11/2024 Num. 28 Art. 28 Co. 16
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 81 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 3
Statuto della Regione Siciliana Art. 17 Co. 1
decreto legislativo Art. 8 Co.
decreto legislativo Art. 8 Co.
legge Art. 2 Co. 80
Udienza Pubblica del 22/10/2025 rel. CASSINELLI
Testo dell'ricorso
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 gennaio 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 15 gennaio 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale (SSR) - Norme della
Regione Siciliana - Riconoscimento, a decorrere dall'anno
finanziario 2024, dell'adeguamento tariffario alle strutture
riabilitative per disabili psico-fisico-sensoriali, alle comunita'
terapeutiche assistite, alle residenze sanitarie assistenziali e ai
centri diurni per soggetti autistici, che applicano i CCNL di
categoria, nella misura del 7 per cento a valere sui fondi del
Servizio sanitario regionale.
- Legge della Regione Siciliana 18 novembre 2024, n. 28 (Variazioni
al Bilancio di previsione della Regione per il triennio 2024-2026),
art. 28, comma 16.
(GU n. 6 del 05-02-2025)
Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in persona
del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso in
virtu' di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (fax:
06/96514000; indirizzo pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12, contro la Regione Siciliana (c.f. 80012000826), in
persona del Presidente pro tempore, con sede a Palermo in piazza
Indipendenza n. 21 presso il Palazzo d'Orleans e domiciliata ex lege
presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, con sede a
Palermo in via Valerio Villareale n. 6, per la declaratoria della
illegittimita' costituzionale dell'art. 28, comma 16, della legge
della Regione Siciliana n. 28 del 18 novembre 2024, recante
«Variazioni al bilancio di previsione della regione per il triennio
2024-2026», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione
Siciliana del 20 novembre 2024, n. 51, giusta deliberazione del
Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 14 gennaio
2025.
Premesse di fatto
Nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 51 del 20
novembre 2024 e' stata pubblicata la legge regionale n. 28 del 18
novembre 2024, intitolata «Variazioni al bilancio di previsione della
Regione per il triennio 2024-2026».
L'art. 28, comma 16, della suddetta legge regionale dispone che:
«L'assessorato regionale della salute e' autorizzato, a decorrere
dall'anno finanziario 2024, a riconoscere l'adeguamento tariffario
alle strutture riabilitative per disabili psico-fisico-sensoriali,
alle comunita' terapeutiche assistite, alle residenze sanitarie
assistenziali e ai centri diurni per soggetti autistici, che
applicano i C.C.N.L. di categoria, nella misura del 7 per cento a
valere sui fondi del Servizio sanitario regionale nel rispetto del
Piano operativo di consolidamento e sviluppo. L'art. 49 della legge
regionale n. 3/2024 e' abrogato».
La norma sopra ritrascritta, in violazione del giudicato
costituzionale di cui alla sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 197
del 24 settembre 2024, con cui e' stata gia' dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 49 della legge della
Regione Siciliana n. 3 del 31 gennaio 2024, si pone anch'essa in
contrasto con gli articoli 81 e 117, comma 3, della Costituzione, per
il tramite delle «norme interposte» di cui agli articoli 8-quinquies
e sexies del decreto-legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e 2, comma
80, della legge 23 dicembre 2009, n. 191; eccedendo - altresi' -
dalle competenze legislative attribuite alla Regione Siciliana dallo
statuto speciale di autonomia, approvato con il regio decreto-legge
15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2.
Pertanto, tale disposizione viene impugnata con il presente
ricorso ex art. 127 della Costituzione, affinche' ne sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti
Motivi di diritto
Come anticipato, la disposizione oggetto di censura dispone che:
«L'assessorato regionale della salute e' autorizzato, a decorrere
dall'anno finanziario 2024, a riconoscere l'adeguamento tariffario
alle strutture riabilitative per disabili psico-fisico-sensoriali,
alle comunita' terapeutiche assistite, alle residenze sanitarie
assistenziali e ai centri diurni per soggetti autistici, che
applicano i C.C.N.L. di categoria, nella misura del 7 per cento a
valere sui fondi del Servizio sanitario regionale nel rispetto del
Piano operativo di consolidamento e sviluppo. L'art. 49 della legge
regionale n. 3/2024 e' abrogato» (enfasi aggiunte).
A sua volta, l'art. 49 della legge regionale n. 3 del 2024,
richiamato nella disposizione appena ritrascritta, prevedeva che: «1.
Per fronteggiare i maggiori costi derivanti dall'esercizio delle
funzioni rese dalle strutture riabilitative per disabili psico-fisico
sensoriali, dalle comunita' terapeutiche assistite, dalle residenze
sanitarie assistenziali e dai centri diurni per soggetti autistici,
e' riconosciuto l'adeguamento tariffario delle prestazioni rese dalle
medesime nella misura del 7 per cento a valere sui fondi del Servizio
sanitario regionale previo rispetto dei contratti collettivi
nazionali di lavoro sottoscritti dalle organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative.
2. Per fronteggiare i maggiori costi derivanti dall'esercizio
delle funzioni rese dai centri dialisi e' riconosciuto l'adeguamento
tariffario delle prestazioni rese dalle medesime nella misura massima
del 2 per cento a valere sui fondi del Servizio sanitario regionale.
3. Le modalita' attuative delle disposizioni del presente
articolo sono determinate con decreto interassessoriale
dell'assessore regionale per la salute e dell'assessore regionale per
l'economia, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge» (enfasi aggiunte).
Essendo ignoti i criteri di calcolo utilizzati per la definizione
dell'adeguamento tariffario nella misura del 7%, a valere sui fondi
del Servizio sanitario regionale, e mancando gli elementi informativi
necessari per valutare la compatibilita' del medesimo con il Piano di
rientro dal disavanzo sanitario, cui e' tuttora soggetta la Regione
Siciliana, il Presidente del Consiglio dei ministri impugnava tale
disposizione con ricorso n. 14 del 2024 per la violazione degli
articoli 81 e 117, comma 3, della Costituzione.
Con la sentenza n. 197 del 24 settembre 2024, codesta ecc.ma
Corte accoglieva il suddetto ricorso, affermando che: «le regioni
"sono chiamate a contribuire al raggiungimento di un ragionevole
punto di equilibrio tra l'esigenza di assicurare (almeno) i livelli
essenziali di assistenza e quella di garantire una piu' efficiente ed
efficace spesa pubblica, anch'essa funzionale al perseguimento
dell'interesse pubblico del settore" (sentenza n. 76 del 2023, punto
6.1.4. del Considerato in diritto).
Al riguardo, assumono rilevanza i vincoli che discendono, per la
regione che li abbia sottoscritti, dai piani di rientro dal deficit
di bilancio in materia sanitaria (ex plurimis, sentenza n. 20 del
2023). Essi sono funzionali al mantenimento della spesa pubblica
entro confini certi e predeterminati e, al tempo stesso, consentono
comunque l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza in favore
degli utenti del Servizio sanitario. La disciplina dei piani di
rientro va, in definitiva, ricondotta, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, a "un duplice ambito di potesta' legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione:
tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica (ex
plurimis, sentenza n. 278 del 2014)" (sentenza n. 20 del 2023). Le
previsioni dell'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
che riguardano la disciplina dei piani di rientro, sono espressione
di un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica,
per effetto del quale "la regione e' quindi obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena realizzazione dei piani di rientro
(sentenze n. 14 del 2017, n. 266 del 2016 e n. 278 del 2014)"
(ancora, sentenza n. 20 del 2023).
2.1.2. - Venendo piu' specificamente alle odierne censure, e'
noto che la Regione Siciliana e' attualmente sottoposta ai vincoli
del Piano di rientro dal disavanzo sanitario: di conseguenza, come
piu' volte affermato da questa Corte, "nel suo bilancio non possono
essere previste spese sanitarie ulteriori rispetto a quelle inerenti
ai livelli essenziali" (da ultimo, sentenza n. 1 del 2024). Gli unici
esborsi consentiti alla regione sono quelli obbligatori derivanti dal
soddisfacimento dei LEA, entro la cornice economico-finanziaria
delineata appositamente dal Piano di rientro (sentenza n. 172 del
2018). Non sono certamente tali quelli che derivano dall'adozione, da
parte della regione, di tariffe sanitarie superiori a quelle di
riferimento, come definite a livello nazionale secondo le procedure
previste dall'art. 8-sexies, commi 3, 4 e 5, del decreto legislativo
n. 502 del 1992, cio' che e' proprio quanto deriva dalle disposizioni
regionali contestate [...]. Deve quindi concludersi che la regione e'
venuta meno al divieto di introdurre nuove spese incidenti sulle voci
del proprio bilancio relative alla spesa sanitaria, in violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione in relazione alle
norme interposte richiamate nel ricorso, con assorbimento delle altre
censure».
Ebbene, l'art. 28, comma 16, della legge regionale n. 28 del 2024
riproduce - nella sostanza - la disposizione gia' dichiarata
costituzionalmente illegittima da codesta ecc.ma Corte, nella parte
in cui prevede nuovamente un «adeguamento tariffario alle strutture
riabilitative per disabili psico-fisico-sensoriali, alle comunita'
terapeutiche assistite, alle residenze sanitarie assistenziali e ai
centri diurni per soggetti autistici, che applicano i C.C.N.L. di
categoria, nella misura del 7 per cento a valere sui fondi del
Servizio sanitario regionale».
Pertanto, la norma de qua si pone anch'essa in contrasto con gli
articoli 81 e 117, comma 3, della Costituzione, per il tramite delle
«norme interposte» di cui agli articoli 8-quinquies e sexies del
decreto-legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e 2, comma 80, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191.
In effetti, la Regione Siciliana e' tutt'ora sottoposta ai
vincoli del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, in base al
quale essa non puo' erogare livelli ulteriori di assistenza rispetto
a quelli previsti dalla normativa statale.
Ed invero, l'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, in
merito alla cogenza degli interventi individuati dai piani di rientro
dal disavanzo sanitario regionale, che sono vincolanti per le regioni
destinatarie (quale la Regione Siciliana), sancisce espressamente che
le regioni medesime sono tenute a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla
piena attuazione del suddetto Piano.
Di conseguenza, come piu' volte affermato da codesta ecc.ma
Corte, gli «unici esborsi consentiti alla regione sono quelli
obbligatori derivanti dal soddisfacimento dei LEA, entro la cornice
economico-finanziaria delineata appositamente dal Piano di rientro»
(cfr. sentenza n. 172 del 2018, enfasi aggiunte), tra i quali non si
possono evidentemente annoverare quelli derivanti dall'adozione di
tariffe sanitarie superiori a quelle di riferimento, come definite a
livello nazionale secondo le procedure previste dagli articoli
8-quinquies e sexies, del decreto-legislativo n. 502 del 1992.
In effetti, l'art. 8-quinquies prevede la stipula di accordi
contrattuali con i soggetti che erogano le prestazioni sanitarie,
dove la remunerazione delle prestazioni sia effettuata secondo le
tariffe determinate, ai sensi del successivo art. 8-sexies, sulla
base della rilevazione dei costi standard di produzione di un
campione rappresentativo di soggetti erogatori sia pubblici che
privati.
Nel dettaglio, la norma appena menzionata prescrive la
remunerazione delle funzioni assistenziali e delle attivita' svolte
delle strutture accreditate con il Servizio sanitario regionale in
base al costo standard di produzione del programma di assistenza,
ovvero in base a tariffe predefinite per prestazione (commi 1 e 4),
sulla base - le prime - di criteri generali fissati con provvedimento
statale «concertato», in sede di Conferenza Stato-regioni, «sulla
base di standard organizzativi e di costi unitari predefiniti dei
fattori produttivi, tenendo conto, quando appropriato, del volume
dell'attivita' svolta» (comma 3), ed entro i limiti massimi - le
seconde - fissati con altro provvedimento statale «concertato»,
sempre in sede di Conferenza Stato-regioni, «tenuto conto, nel
rispetto dei principi di efficienza e di economicita' nell'uso delle
risorse, anche in via alternativa, di:
a) costi standard delle prestazioni calcolati in riferimento
a strutture preventivamente selezionate secondo criteri di
efficienza, appropriatezza e qualita' dell'assistenza come risultanti
dai dati in possesso del sistema informativo sanitario;
b) costi standard delle prestazioni gia' disponibili presso
le regioni e le province autonome;
c) tariffari regionali e differenti modalita' di
remunerazione delle funzioni assistenziali attuate nelle regioni e
nelle province autonome» (comma 5).
Ebbene, con la disposizione censurata, la Regione Siciliana ha
introdotto un incremento tariffario, che prescinde del tutto dai
criteri stabiliti nella menzionata legislazione statale e che e'
stato giustificato - come si evince dal riferimento ai «C.C.N.L. di
categoria» - con l'esigenza di introdurre una forma di «ristoro
economico», in favore di determinate strutture sanitarie, a fronte
dei maggiori costi di personale derivanti dai rinnovi contrattuali
intervenuti nel periodo 2007-2024.
Si tratta, quindi, di un incremento tariffario che - nonostante
il formale richiamo al «rispetto del Piano operativo di
consolidamento e sviluppo» - si pone in evidente contrasto con gli
impegni finanziari assunti dalla Regione Siciliana, pregiudicando
l'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale.
In altri termini, la resistente, con il menzionato art. 28, comma
16, della legge n. 28 del 2024, e' venuta meno al divieto di
introdurre nuove spese incidenti sulle voci del proprio bilancio
relative alla spesa sanitaria, in violazione degli articoli 81 e 117,
comma 3, della Costituzione, laddove riserva allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali in materia di «tutela della
salute» e «coordinamento della finanza pubblica», in relazione alle
norme «interposte» di cui agli articoli 8-quinquies e sexies del
decreto-legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e 2, comma 80, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191.
Infine, si osserva che l'intervento normativo regionale non trova
alcun fondamento normativo nello statuto speciale di autonomia,
approvato con il regio decreto-legge 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Difatti, se e' vero che l'art. 17, comma 1, lettera b), dello
statuto di autonomia consente alla regione di emanare leggi in
materia di «igiene e sanita' pubblica», e' altrettanto vero che tale
competenza legislativa deve essere esercitata «entro i limiti dei
principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello
Stato», ai quali si possono senz'altro ricondurre - per univoca
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte - anche le norme statali
«interposte» sopra richiamate (cfr., ex plurimis, sentenza n. 197 del
2024).
P. T. M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati
ed illustrati, l'art. 28, comma 16, della legge della Regione
Siciliana 18 novembre 2024, n. 28, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Regione Siciliana del 20 novembre 2024, n. 51.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. L'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 14 gennaio 2025,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Siciliana 18
novembre 2024, n. 28;
2. La copia della legge regionale impugnata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 20 novembre 2024, n.
51.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 15 gennaio 2025
L'Avvocato dello Stato: Feola