Ritenuto in fatto:
Con decreto del Presidente del tribunale di Roma del 27 luglio
1963, veniva ingiunto a Giovanni Nappi, quale gestore della banda
musicale "Città di Lauro" di pagare all'E.N.P.A.L.S. la somma di lire
315.615 per aver omesso di corrispondere i contributi assicurativi,
relativi alla cantante Giuseppina Esca-Polese.
Il Nappi proponeva opposizione avverso questo decreto, eccependo,
in via pregiudiziale, l'incompetenza territoriale del tribunale di
Roma, derivante dalla illegittimità costituzionale, per contrasto con
gli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione, dell'articolo unico della
legge 29 novembre 1952, n. 2388 (sub art. 2 del decreto legislativo 16
luglio 1947, n. 708) con il quale si dispone, tra l'altro, "per
qualsiasi controversia derivante dall'applicazione della presente legge
foro competente è quello di Roma".
Il tribunale adito, dichiarata manifestamente infondata, sotto
tutti i profili, la questione di costituzionalità, respingeva
l'opposizione nel merito.
Su gravame del Nappi, la Corte d'appello di Roma, con ordinanza 4
gennaio 1967, invece, riconosciuta la rilevanza della sollevata
questione di costituzionalità, ai fini della soluzione della
controversia, la dichiarava infondata in riferimento all'art. 25 e non
manifestamente infondata in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione (violazione del principio di eguaglianza e limitazione del
diritto di difesa).
Eseguito le pubblicazioni, notificazioni e comunicazioni di legge,
la questione viene ora all'esame della Corte.
Si sono costituiti in giudizio, da un lato il Nappi, dall'altro
l'E.N.P.A.L.S. ed il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Con le memorie di costituzione:
a) il patrocinio del Nappi si è riportato alla motivazione
dell'ordinanza di rinvio, sostenendo la piena fondatezza della
sollevata questione sia sotto il profilo della violazione dell'art. 3,
sia sotto quello della violazione dell'art. 24 della Costituzione.
b) il patrocinio dell'E.N.P.A.L.S., ammesso che l'articolo unico
della legge 29 novembre 1952, n. 2388, costituisce deroga all'art. 461,
comma terzo, del codice di procedura civile, in forza del quale la
competenza per le controversie in materia di previdenza ed assistenza
obbligatoria è determinata dal luogo in cui si è svolto il rapporto
di lavoro, sostiene che tale deroga è giustificata dalla particolare
struttura di esso Ente e non viola né l'art. 3 né l'art. 24 della
Costituzione.
Per quanto attiene all'art. 3, in quanto a differenza dei maggiori
Enti di assicurazioni sociali, quali l'I.N.A.I.L., l'I.N.P.S. e
l'I.N.A.M., l'E.N.P.A.L.S. non ha una organizzazione periferica, ma
accentra tutta la sua attività sugli uffici centrali di Roma ed
inoltre, per le peculiari caratteristiche dei lavoratori assistiti, i
quali per svolgere la loro attività si spostano continuamente da sede
a sede e non hanno una residenza abituale, non può seguirli in tutte
le loro peregrinazioni: la deroga sarebbe, pertanto, giustificata dalle
esigenze particolari di funzionalità dell'Ente e non violerebbe il
principio di eguaglianza, in quanto attuerebbe quella disciplina
differenziata per situazioni differenziate che la Corte costituzionale
ha ritenuto legittima.
La riprova dell'esattezza di questa tesi si avrebbe nel fatto che
anche per gli altri Enti, aventi particolari caratteristiche quali
quelle sopra specificate, proprie dell'E.N.P.A.L.S., si ha la stessa
adozione del foro di Roma (E.N.A.S.A.R.C.O., E.N.A.L., E.N.P.A.I.A.,
I.N.P.A.D.A.I.).
Per quanto attiene, invece, all'art. 24 nulla si deduce in questa
memoria.
c) L'Avvocatura generale dello Stato, nell'interesse
dell'interveniente Presidente del Consiglio dei Ministri, premesso che
la questione va esaminata soltanto in riferimento al terzo comma
dell'art. 461 del codice di procedura civile e non anche agli altri
commi dell'articolo stesso, ne sostiene la infondatezza, sia per quanto
attiene alla limitazione del diritto di difesa, sia per quanto attiene
alla violazione del principio di eguaglianza.
Per quanto riguarda la limitazione del diritto di difesa, perché,
come è stato affermato da questa Corte con la sentenza n. 118 del
1964, il maggiore costo del giudizio, tenuto conto dell'istituto del
gratuito patrocinio e del principio per cui il vincitore del giudizio
deve essere rimborsato delle relative spese, non è di tale rilevanza
da creare un vero e proprio ostacolo all'esercizio, sia passivo sia
attivo del diritto di difesa, mentre, d'altra parte, l'accentramento di
tutte le controversie in un solo foro, si risolve in una riduzione del
costo del servizio sociale dell'assistenza e della previdenza, che va a
beneficio non solo dell'Ente, ma anche dei lavoratori assicurati e dei
rispettivi datori di lavoro.
Per quanto attiene alla violazione del principio di eguaglianza,
illustrata la particolare struttura dell'Ente e la speciale categoria
di lavoratori assistiti, si sostiene che l'apparente disparità di
trattamento si risolve nella disciplina differenziata di situazioni
differenziate, che questa Corte ha ritenuto costituzionalmente
legittima.
Con memoria depositata il 30 ottobre 1968, l'Avvocatura generale
dello Stato ribadisce, sostanzialmente, le sopra riassunte deduzioni.
Anche il patrocinio dell'E.N.P.A.L.S., con memoria depositata il 7
novembre 1968, insiste nelle già riassunte deduzioni, aggiungendo che
l'aggravio di spese derivante dalla concentrazione nel foro di Roma di
tutte le controversie, anche se sussistente, non è tale da creare
un'apprezzabile limitazione del diritto di difesa, cosicché non può
parlarsi di violazione dell'art. 24 della Costituzione.
Infine, il patrocinio del Nappi, con memoria depositata il 19
ottobre 1968, a confutazione delle contrarie deduzioni, precisa:
a) la questione deve essere circoscritta soltanto alla deroga al
terzo comma dell'art. 461 del codice di procedura civile;
b) non sussistono serie ragioni che possano giustificare, nei
confronti dell'E.N.P.A L.S., una disciplina differenziata, in quanto, a
parte il rilievo di fatto che anche l'E.N.P.A.L.S. è articolata in
sedi compartimentali distribuite nel territorio; della Repubblica, ha
propri fiduciari in ogni provincia, ha una rete di ambulatori, le
ragioni addotte dallo stesso E.N.P.A.L.S. non sono, comunque, tali da
giustificare tale disciplina;
c) l'aggravio non solo di spese, ma anche di attività (necessità
di viaggi dalle più lontane sedi a Roma) è tale da creare seri e
talvolta insuperabili ostacoli all'esercizio di difesa.
Il paragone col foro erariale non regge, anzitutto perché tale
foro è, comunque, meno disagevole per i privati, in quanto essendovi
un ufficio distrettuale dell'Avvocatura dello Stato in ogni sede di
Corte d'appello, la deroga al foro ordinario non assume mai oneri così
rilevanti come il solo foro di Roma, in secondo luogo, perché non
possono essere invocate per la E.N.P.A.L.S. quelle ragioni di interesse
pubblico, che, in base alla citata sentenza n. 118 del 1964 di questa
Corte, giustificano il foro erariale.
Considerato in diritto:
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte con l'ordinanza
di rinvio, come è stato esposto in narrativa, concerne la legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,
dell'articolo unico della legge 29 novembre 1952, n. 2388, "Ratifica,
con modificazioni, del decreto legislativo 16 luglio 1947, n. 708,
concernente disposizioni sull'Ente nazionale di previdenza ed
assistenza per i lavoratori dello spettacolo (E.N.P.A.L.S.)", nella
parte in cui, aggiungendo due commi all'art. 2 del d.l. ratificato,
dispone al primo comma che, per qualsiasi controversia derivante
dall'applicazione della legge stessa il foro competente è quello di
Roma; e cioè in deroga alle norme dettate, per le controversie in
materia di previdenza ed assistenza obbligatorie, dall'art 461 del
Codice di procedura civile.
2. - Per queste ultime controversie l'art. 461 del Codice di
procedura civile fissa una disciplina la quale si distacca dalle regole
generali in materia di competenza per territorio.
Anche dalla sua collocazione nel Codice risulta chiaramente che
tale disciplina differenziata fu ispirata dall'intento di ordine
sociale, proprio della materia, della maggiore tutela del lavoratore.
Orbene, la sollevata questione di costituzionalità è stata
prospettata proprio in rapporto all'ultima parte dell'ultimo comma del
citato art. 461, laddove dispone che "per le altre controversie è
competente il tribunale del luogo in cui si è svolto il rapporto di
lavoro".
Così chiariti i termini della questione si può passare ad
esaminarla sotto i due profili prospettati con l'ordinanza di rinvio.
3. - Non può esservi dubbio che la statuizione contenuta nella
disposizione impugnata, per cui qualsiasi controversia derivante
dall'applicazione della legge n. 2388 del 1952, in deroga all'art. 461
del Codice di procedura civile - il quale trova applicazione per i
maggiori Enti di previdenza od assistenza sociale (I.N.A.M., I.N.P.S.,
I.N.A.I.L.) - è competente il foro di Roma, pone in essere una
disparità di trattamento in danno degli assistiti dall'E.N.P.A.L.S. e
delle altre parti del rapporto assicurativo.
Questa disparità di trattamento, ove non risulti giustificata da
una differenza di situazioni, si risolve manifestamente in violazione
del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Secondo l'Avvocatura dello Stato e l'E.N.P.A.L.S. la disciplina
differenziata sarebbe giustificata in primo luogo dal fatto che, a
differenza degli altri Enti sopra menzionati, l'E.N.P.A.L.S. non
dispone di una organizzazione locale, ma accentra nell'unica sode di
Roma tutta la sua attività, e, in secondo luogo, dalle particolari
caratteristiche delle categorie di lavoratori assistiti, che, oltre ad
esercitare le attività più varie ed in ragione di esse, sono soggetti
a continui spostamenti di sede.
Pur volendo prescindere dal rilievo secondo il quale anche
l'E.N.P.A.L.S. sarebbe articolato in sedi compartimentali, distribuite
sul territorio della Repubblica, avrebbe propri fiduciari in ogni
provincia ed avrebbe una rete di ambulatori, occorre osservare che il
difetto di una organizzazione periferica e decentrata non può essere
invocato, per sé solo, a giustificazione di una disciplina
differenziata in ordine alla competenza giudiziaria territoriale. La
differenziazione è destinata a risolversi, infatti, in una vera e
propria posizione di privilegio in favore dell'E.N.P.A.L.S.
E a tale privilegio sicuramente si accompagna, per le altre parti,
non residenti nella circoscrizione del foro di Roma, il sacrificio di
un maggiore costo del processo. Né tale sacrificio può trovare
un'adeguata e razionale giustificazione nella addotta instabilità
della sede delle persone assistite dall'E.N.P.A.L.S. Anche per quelli
di tali assistiti per i quali tale instabilità effettivamente
sussiste, valgono, infatti, in proposito, le comuni norme in materia di
domicilio e di residenza.
È anzi il caso di aggiungere, tenuto conto di quanto sopra si è
messo in evidenza circa le finalità delle disposizioni dell'art. 461
del Codice di procedura civile, che la natura dei rapporti dai quali
traggono origine le assicurazioni presso l'E.N.P.A.L.S. e la qualità
delle parti di tali rapporti postulano, proprio all'opposto del
contenuto della legge impugnata, che una deroga alle disposizioni di
tale articolo non abbia luogo.
4. - Poiché l'Avvocatura dello Stato ed il patrocinio
dell'E.N.P.A.L.S. a sostegno della loro tesi hanno fatto più volte
richiamo alla sentenza di questa Corte n. 118 del 1964, con la quale è
stata dichiarata non fondata la questione di legittimità
costituzionale delle norme istitutive del foro erariale e ad alcune
considerazioni in essa contenute, e bene rilevare le notevoli e
decisive differenze che intercorrono tra le situazioni dello Stato e
dei cittadini interessati rispetto al foro erariale, e quella
dell'E.N.P.A.L.S. e delle categorie presso di esso obbligatoriamente
assicurate rispetto alla competenza esclusiva del foro di Roma.
Mentre, come nella richiamata sentenza è stato dimostrato,
rilevanti ragioni di interesse pubblico e generale spiegano e
giustificano l'istituzione del foro erariale e il maggior costo del
processo che questo può importare per le altre parti, tali ragioni non
possono ravvisarsi nel caso dell'E.N.P.A.L.S. (del resto per la
generalità degli Enti previdenziali e assistenziali non si è ritenuta
necessaria l'adozione di un foro particolare). Anzi proprio ragioni di
interesse pubblico e sociale hanno consigliato quella disciplina
speciale, in ordine alla competenza per territorio per le controversie
in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie, alla quale nei
confronti dell'E.N.P.A.L.S. la norma impugnata è venuta a derogare.
Per giunta il foro erariale è generalmente meno oneroso di quello
stabilito a favore dell'E.N.P.A.L.S., in quanto la deroga alla
competenza territoriale ordinaria che ne deriva è in ogni caso
circoscritta a tribunali dello stesso distretto di Corte d'appello.
Invece, per l'E.N.P.A.L.S. si è stabilito un solo foro per tutto il
territorio nazionale.
5. - La proposta questione risulta, pertanto, fondata.