Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 18 novembre 2024, iscritta al n. 236 del registro ordinanze 2024, il Tribunale ordinario di Bolzano, prima sezione civile, ha sollevato, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera q), della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 36, della legge della Provincia di Bolzano 8 maggio 2020, n. 4 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nella fase di ripresa delle attività), «in combinato disposto» con l’art. 1, comma 6, e l’Allegato A alla medesima legge provinciale.
1.1.– Il rimettente espone in punto di fatto che:
– la Provincia autonoma di Bolzano ha emesso nei confronti di R. H. un’ordinanza-ingiunzione con cui ha intimato il pagamento della sanzione amministrativa di euro 400,00, per violazione delle misure di contenimento dell’epidemia da COVID-19 previste dagli artt. 3 e 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, nonché dalla legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 e dall’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano 23 aprile 2021, n. 20 (Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19);
– i verbalizzanti avevano accertato, in particolare, che R. H., in luogo all’aperto, non indossava un dispositivo di protezione delle vie respiratorie, «pur non trovandosi nei casi in cui, per le caratteristiche dei luoghi o per le circostanze di fatto, fosse garantita in modo continuativo la condizione di isolamento da altre persone non conviventi (OPP. 20/21 p. 26)», «e non manteneva una distanza interpersonale di sicurezza di almeno un metro (OPP 20/21 p. 30)»;
– avverso l’ordinanza l’ingiunta ha proposto opposizione innanzi al Giudice di pace di Bolzano, il quale l’ha rigettata con sentenza 28 marzo 2023, n. 103, impugnata innanzi al Tribunale a quo;
– l’appello si basa sui seguenti motivi: a) inesistenza dell’obbligo di usare «la mascherina FFP2 all’aperto», mai introdotto nella Provincia autonoma di Bolzano; b) violazione del principio di legalità e illegittimità costituzionale della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera q), Cost.; c) violazione degli artt. 1 e 101 Cost., «[i]n merito all’asserita vincolatività e incontestabilità della dichiarazione dello stato di emergenza» proveniente dall’Organizzazione mondiale della sanità; d) difetto assoluto di motivazione della sentenza «sulla violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità»; e) violazione degli artt. 115 e 116 Cost., «[i]n merito all’asserito difetto di rilievo della dichiarazione della Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi»; f) «[i]n merito alla condanna alle spese del giudizio»;
– il giudizio, su istanza dell’appellante, è stato sospeso, in attesa della decisione sulla questione di legittimità costituzionale della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, sollevata dal medesimo Tribunale di Bolzano, con ordinanza del 12 maggio 2023, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera q), Cost.;
– intervenuta la sentenza di questa Corte n. 50 del 2024 (che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 36 e 37, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, nella parte in cui sanzionava la violazione dell’obbligo gravante sui titolari e gestori dei servizi di ristorazione e di somministrazione di alimenti e bevande di richiedere ai clienti l’esibizione della certificazione verde prevista dalla legislazione statale), l’appellante ha riassunto il giudizio e chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 1, comma 36, nella diversa parte in cui sanzionava la violazione dell’obbligo di indossare dispositivi di protezione delle vie respiratorie in tutti i casi in cui vi fosse la possibilità di incontrare altre persone con le quali non si conviveva.
1.2.– Ciò premesso in punto di fatto, il rimettente ritiene che, analogamente a quanto evidenziato dal medesimo Tribunale nell’ordinanza che ha dato la stura alla sentenza n. 50 del 2024, «si pon[ga]» la questione di legittimità costituzionale del citato art. 1, comma 36, per violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di profilassi internazionale.
Tale disposizione rileverebbe, tuttavia, «nella parte (diversa) in cui sanziona(va) il mancato rispetto degli obblighi di cui all’art. l comma 6, nonché delle “Misure generali” di cui all’allegato A della stessa legge».
Sia l’art. 1, comma 6, citato, sia l’Allegato A prevedevano, in particolare, l’obbligo di utilizzare dispositivi di protezione delle vie respiratorie e l’obbligo di distanziamento interpersonale.
Le «richiamate norme della legge provinciale» n. 4 del 2020 costituirebbero, poi, il «presupposto normativo» dell’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano (d’ora in avanti: ordinanza presidenziale) n. 20 del 2021, «il mancato rispetto della quale, per quanto riguarda i punti 26 e 30 […], è stato […] contestato all’appellante». I citati punti 26 e 30, più specificamente, imponevano, rispettivamente, l’uso dei dispositivi di protezione delle vie respiratorie «nei luoghi al chiuso diversi dalla propria abitazione privata e in tutti i luoghi all’aperto» e l’obbligo di mantenere una distanza interpersonale di sicurezza di almeno un metro.
Sarebbero le menzionate disposizioni della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, dunque, a costituire «la base giuridica in forza della quale è stata adottata l’ordinanza-ingiunzione impugnata dall’odierna appellante», mentre gli artt. 3 e 4 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, sarebbero richiamati unicamente quoad penam.
L’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate sarebbe quindi idonea a privare della sua base normativa l’ordinanza-ingiunzione, che risulterebbe emessa in violazione del principio di legalità di cui all’art. l della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), e andrebbe pertanto annullata.
1.3.– Nel merito, la questione sarebbe fondata, alla luce di quanto affermato nella citata sentenza n. 50 del 2024 e dalla costante giurisprudenza costituzionale in materia di profilassi internazionale.
Già con la sentenza n. 37 del 2021, infatti, si sarebbe chiarito che, «[a] fronte di malattie altamente contagiose in grado di diffondersi a livello globale, “ragioni logiche, prima che giuridiche” (sentenza n. 5 del 2018) radicano nell’ordinamento costituzionale l’esigenza di una disciplina unitaria, di carattere nazionale, idonea a preservare l’uguaglianza delle persone nell’esercizio del fondamentale diritto alla salute e a tutelare contemporaneamente l’interesse della collettività (sentenze n. 169 del 2017, n. 338 del 2003 e n. 282 del 2002)».
Osserva poi il rimettente che, alla data della promulgazione della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, era in vigore il d.l. n. 19 del 2020, il quale costituirebbe «la cornice normativa» entro la quale sono stati adottati i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 1° aprile 2020 (Disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale) e 10 aprile 2020 (Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale).
L’art. 3, comma 1, del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, prevedeva la possibilità per le regioni, «in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso», di «introdurre misure ulteriormente restrittive»; ciò, tuttavia, unicamente «[n]elle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento».
Sempre all’epoca della promulgazione della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 – prosegue il giudice a quo – «il potere legislativo e regolamentare residuale previsto in capo alle Regioni» dal citato art. 3 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, doveva considerarsi «esaurito», stante l’avvenuta adozione dei decreti sopra citati, sicché «non vi era […] spazio per un intervento» della Provincia autonoma di Bolzano.
Infine, come già chiarito nella citata sentenza n. 50 del 2024, nemmeno sarebbe rilevante il fatto che «la norma provinciale si sia eventualmente limitata a riproporre pedissequamente […] quella statale».
2.− Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, eccependo l’inammissibilità e la non fondatezza delle questioni.
2.1.− In punto di fatto, la Provincia autonoma osserva che all’ingiunta è stato contestato di non avere indossato un dispositivo di protezione delle vie respiratore, durante una manifestazione tenutasi a Bolzano, in data 15 maggio 2021, cui avevano partecipato circa mille persone, e quindi in una situazione in cui, per le caratteristiche dei luoghi e per le circostanze di fatto, non erano garantite in modo continuativo la condizione di isolamento da altre persone non conviventi e la distanza interpersonale di sicurezza di almeno un metro.
2.2.− Ciò premesso, le questioni sarebbero inammissibili, in primo luogo, perché introdurrebbero «un giudizio di legittimità costituzionale in via principale […] peraltro mai promosso dallo Stato». Il rimettente proporrebbe, infatti, «di sua iniziativa, un giudizio vertente su di un conflitto di attribuzione tra poteri, che può essere proposto solo dallo Stato o dalle Regioni […], ma non […] certamente […] da un’autorità giurisdizionale».
Il giudizio in via incidentale sarebbe sottoposto a regole diverse da quelle proprie del conflitto di attribuzioni e tra queste vi sarebbe quella per cui «deve sussistere […] un’identità tra l’istanza di parte e l’ordinanza di rimessione del Giudice», che «deve rimettere alla Corte la stessa questione che è stata sollevata dalla parte mediante apposita istanza».
Nel caso di specie, la parte opponente si sarebbe limitata, in primo grado, a contestare la illegittimità costituzionale della «dichiarazione dello stato di emergenza» da parte del Consiglio dei ministri, per contrasto con gli artt. 78 e 95 Cost., nonché l’illegittimità costituzionale dell’imposizione dell’obbligo dell’uso dei dispositivi di protezione delle vie aeree, per violazione dell’art. 3 Cost. e dell’art. 32 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In secondo grado, la violazione «dell’art. 1 Costituzione e, dunque, del principio della sovranità appartenente al popolo italiano e non a organizzazioni al servizio di privati, e dell’art. 101 Costituzione, in quanto la dichiarazione dello stato di emergenza da parte dell’OMS non sarebbe vincolante per la Repubblica Italiana e tantomeno per la Provincia Autonoma di Bolzano»; nonché la violazione degli artt. 1, 2, 3, 10, 13, 17 e 32 Cost., stante il difetto «di ragionevolezza e proporzionalità dell’imposizione dell’uso della mascherina all’aperto».
Per contro, le questioni di legittimità costituzionale sarebbero state sollevate ex officio e in forma «dubitativa», di guisa che non sembrerebbero «strettamente funzional[i] alla risoluzione del caso».
2.3.− Le questioni, poi, sarebbero inammissibili per difetto di rilevanza.
L’ordinanza opposta sarebbe stata emessa per violazione degli artt. 3 e 4 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, oltre che della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 e dell’ordinanza presidenziale n. 20 del 2021. Il rimettente, quindi, per la definizione della controversia, potrebbe limitarsi all’accertamento della sussistenza o meno della violazione della normativa statale, non rilevando ai fini della decisione quella provinciale «riproduttiva degli obblighi già imposti dallo Stato».
2.4.− Ancora, le questioni sarebbero inammissibili per difetto di motivazione sulla rilevanza e non manifesta infondatezza, oltre che per contraddittorietà e insufficiente ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Secondo la Provincia autonoma, le argomentazioni del rimettente, in primo luogo, non raggiungerebbero la soglia minima di chiarezza e completezza necessaria per consentire lo scrutinio di merito.
In secondo luogo, il Tribunale di Bolzano, da un lato, sosterrebbe che le disposizioni provinciali impugnate costituiscono l’unica base normativa dell’ordinanza-ingiunzione opposta, ma, dall’altro, sarebbe costretto ad «ammettere» che quest’ultima richiama anche gli artt. 3 e 4 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito.
Quanto all’incompleta ricostruzione del quadro normativo, il giudice a quo errerebbe nel disconoscere «la vera fonte normativa» dell’ordinanza presidenziale n. 20 del 2021 che non sarebbe la censurata legge provinciale, ma l’art. 52, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), secondo cui il Presidente della Provincia «[a]dotta i provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di sicurezza e di igiene pubblica nell’interesse delle popolazioni di due o più comuni».
La facoltà dei Presidenti delle regioni e delle province autonome di introdurre restrizioni alla disciplina nazionale emergenziale sarebbe stata espressamente prevista anche dall’art. 1, comma 16, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 (Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 14 luglio 2020, n. 74, e, successivamente, dall’art. 1, comma 2, lettera a), del decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125, recante «Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 e per la continuità operativa del sistema di allerta COVID, nonché per l’attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020», convertito, con modificazioni, nella legge 27 novembre 2020, n. 159, secondo cui, ove la situazione epidemiologica fosse mutata nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, la Regione avrebbe potuto introdurre misure ulteriormente restrittive.
In relazione, poi, allo specifico punto delle sanzioni per la violazione delle disposizioni emergenziali pandemiche, quelle statali sarebbero previste dall’art. 4 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, mentre la legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 e l’ordinanza presidenziale n. 20 del 2021, quale «pendant normativo a livello provinciale», avrebbero «precisato la disciplina applicativa delle suddette sanzioni, senza innovare o riformare l’impianto normativo della legislazione statale». In particolare, l’obbligo di indossare sistemi di protezione delle vie aeree, nel periodo rilevante per i fatti di causa, era posto sia dall’ordinanza presidenziale n. 20 del 2021 sia dall’art. 1, comma 2, lettera hh-bis), del d.l. n. 19 del 2020, come convertito.
Errerebbe, quindi, il Tribunale di Bolzano «quando aprioristicamente sostiene che tutte le sanzioni trarrebbero origine in via principale» dalle disposizioni della legge provinciale censurata e dell’ordinanza presidenziale n. 20 del 2021, senza specificare che «l’intervento del legislatore provinciale, per quanto concerne il regime sanzionatorio, non ha fatto altro che riproporre pedissequamente […] quanto già stabilito dalla legislazione statale».
Per tanto, contrariamente a quanto affermato dal giudice a quo, in caso di accoglimento delle questioni, l’ordinanza-ingiunzione rimarrebbe «comunque in piedi in virtù del richiamo della normativa statale violata in esso contenuta con insussistenza della violazione del principio di legalità».
2.5.– Le questioni sarebbero inammissibili, infine, per omesso esperimento del tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme.
Il rimettente – in virtù della «norma generale di rinvio» di cui all’art. 1, comma 36, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, ai cui sensi «[i]l mancato rispetto delle misure di cui alla presente legge è sanzionato secondo quanto previsto dall’articolo 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19», come convertito – ben avrebbe potuto «ritenere rispettato il principio di legalità con riferimento alla normativa statale», senza dovere fare applicazione di quella provinciale censurata.
2.6.− Nel merito, le questioni sarebbero manifestamente infondate, perché la sentenza di questa Corte n. 37 del 2021 richiamata nell’ordinanza di rimessione non avrebbe «attinenza diretta con il thema decidendum dell’odierno procedimento» concernente l’applicazione di sanzioni amministrative.
Nel caso della sentenza n. 37 del 2021, infatti, l’illegittimità costituzionale delle disposizioni della legge valdostana allora impugnata è stata dichiarata, «proprio in quanto le stesse surrogavano la sequenza di regolazione disegnata dal legislatore statale, imponendone una autonoma e alternativa, che faceva invece capo alle previsioni legislative regionali».
Nel caso della legge della Provincia autonoma di Bolzano, vertente sull’applicazione di sanzioni amministrative, non sarebbe invece «in discussione una supposta contrapposizione tra le due legislazioni».
Andrebbe anche ricordato come questa Corte, nella più volte menzionata sentenza n. 37 del 2021, abbia fatto salvi i provvedimenti contingibili e urgenti «come quello oggetto di censura nell’ordinanza di rimessione, che hanno carattere più stringente rispetto alle disposizioni statali».
Né, ancora, sarebbe attinente al thema decidendum la sentenza n. 50 del 2024, pure citata dal Tribunale di Bolzano, poiché afferente a una fattispecie sanzionatoria completamente diversa.
In definitiva, nel caso di specie, la normativa provinciale censurata opererebbe un mero rinvio di natura dinamica alle sanzioni già previste dalla normativa statale, sicché andrebbe esclusa la lamentata invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di profilassi internazionale.
3.− Si è costituita R. H., appellante nel giudizio a quo, svolgendo argomentazioni adesive a quelle spiegate nell’ordinanza di rimessione e instando per l’accoglimento delle questioni.
3.1.− Secondo la parte, inoltre, vi sarebbe un «evidente difetto della ragionevolezza e proporzionalità dell’obbligo di indossare una mascherina, peraltro all’aperto, vista la mancanza della prova scientifica» della sua efficacia «ai fini dell’inibizione della trasmissione del virus», dal che l’illegittimità costituzionale anche delle relative disposizioni statali (per violazione degli artt. 1, 2, 3, 10, 13, 32 e 97 Cost.).
4.− Con memoria depositata il 19 maggio 2025, la Provincia autonoma di Bolzano ha ulteriormente illustrato le eccezioni e deduzioni già svolte, insistendo per la dichiarazione di inammissibilità delle questioni sollevate e, in ogni caso, per la loro non fondatezza.
5.− Con memoria depositata il 20 maggio 2025, la parte privata, dopo avere premesso, in fatto, che il 15 maggio 2021 era intervenuta come relatrice sul palco di una manifestazione contro le misure pandemiche (tra cui l’obbligo di indossare la mascherina all’aperto), ha, a sua volta, ulteriormente illustrato gli argomenti a sostegno dell’ammissibilità e fondatezza delle questioni.