N. 158 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2024
Ordinanza del 25 marzo 2024 del Tribunale di Civitavecchia nel
procedimento civile promosso da C. G. contro Regione Lazio e Gruppo
politico organizzato denominato "Referendum e Democrazia".
Elezioni - Presentazione delle liste dei candidati per l'elezione del
Consiglio regionale - Ambito di applicazione delle disposizioni del
codice dell'amministrazione digitale - Esclusione delle attivita' e
funzioni riguardanti le consultazioni elettorali - Esclusione
dell'applicazione della firma digitale nel procedimento elettorale
(nel caso di specie, nella sottoscrizione delle liste dei candidati
per l'elezione del Consiglio regionale) - Indicazione che, per gli
elettori affetti da disabilita' tali da impedire di apporre la
firma autografa, la sottoscrizione puo' avvenire, in alternativa,
con la firma digitale - Omessa previsione.
- Legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli
regionali delle Regioni a statuto normale), art. 9, terzo comma;
decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice
dell'amministrazione digitale), art. 2, comma 6.
(GU n. 37 del 11-09-2024)
IL TRIBUNALE DI CIVITAVECCHIA
Sezione Civile
In persona del dott. Gianluca Gelso, in funzione di giudice
unico, ha pronunciato la seguente ordinanza di sospensione del
procedimento e trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
(articoli 134 della Costituzione, 23 e seguenti della legge 11 marzo
1953, n. 87) nel procedimento ex art. 702-bis del codice di procedura
civile iscritto al n. 476/2023 R.G.A.C. vertente tra C... G..., nato
il 19 aprile 1984 a Tarquinia (VT) e ivi residente, rappresentato e
difeso dagli avvocati Harald Bonura, Giuliano Fonderico, Gianlorenzo
Ioannides e Michele Proverbio, giusta procura speciale in atti;
Ricorrente e Regione Lazio, in persona del legale rappresentante
pro tempore, con sede in Roma, via Rosa Raimondi Garibaldi n. 7;
Resistente nonche' il gruppo politico organizzato denominato
«Referendum e Democrazia», in persona del presidente e legale
rappresentante pro tempore, sig. Marco Perduca, con sede legale in
Roma, via di San Basilio n. 64;
Resistente per sollevare la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 3, della legge n. 108/1968 e
dell'art. 2, comma 6, del decreto legislativo n. 82/2005, per
violazione degli articoli 2, 3, 48 e 49 della Costituzione.
Il Giudizio a quo
1. Con ricorso depositato ex art. 702-bis del codice di procedura
civile in data 8 febbraio 2023 il ricorrente C... G... ha chiesto
all'intestato Tribunale di: «i. accertare e dichiarare il diritto del
ricorrente di sottoscrivere una lista di candidati per la
presentazione alle elezioni regionali, ai sensi dell'art. 9, legge n.
108/1968, con la propria firma digitale; ii. in via subordinata,
accogliere le conclusioni che precedono previa sospensione del
giudizio e rimessione alla Corte di giustizia dell'Unione europea, ai
sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, della questione pregiudiziale in ordine alla compatibilita'
tra l'art. 9, della legge n. 108/1968 e l'art. 2, comma 6, del
decreto legislativo n. 82/2005, e l'art. 25, paragrafo 2, del
regolamento UE n. 910/2014 e/o previa sospensione del giudizio e
rimessione alla Corte costituzionale della questione pregiudiziale di
legittimita' costituzionale, ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata, dell'art. 9, della legge n. 108/1968 e dell'art. 2, comma
6, del decreto legislativo n. 82/2005, per violazione degli articoli
2, 3, 48, 49 della Costituzione; iii. ordinare la cessazione della
condotta e l'adozione di ogni provvedimento idoneo alla rimozione
degli effetti della discriminazione; iv. disporre la condanna al
risarcimento del danno non patrimoniale da discriminazione subito dal
ricorrente, quantificato nella misura ritenuta di giustizia. Con
vittoria di spese, diritti e onorari».
Parte ricorrente ha dedotto a sostegno del proprio ricorso:
che il sig. C... G... e' cittadino italiano, iscritto nelle
liste elettorali del Comune di Tarquinia (VT);
che il ricorrente e' affetto da sclerosi laterale amiotrofica
di tipo II e cio' comporta che lo stesso non e' in grado di svolgere
autonomamente numerose attivita' proprie della vita quotidiana, tra
cui apporre una firma autografa e pertanto si e' munito di una firma
digitale che il ricorrente e' in grado di usare autonomamente;
che il sig. G..., nella sua qualita' di cittadino elettore
iscritto nelle liste elettorali di un comune della Provincia di
Viterbo, intende esercitare il suo diritto di sottoscrizione delle
liste di candidati per l'elezione del consiglio regionale in base
all'art. 9 della legge 17 febbraio 1968, n. 108;
che il personale politico al quale il sig. G... si e' rivolto
- in particolare, il gruppo politico organizzato denominato
«Referendum e Democrazia» - ha rappresentato che l'art. 9 delle
disposizioni citate, secondo l'interpretazione adottata dai
competenti ufici elettorali, escluderebbe la possibilita' di apporre
le stesse in formato digitale e che il divieto discenderebbe anche
dal disposto dell'art. 2, comma 6, del decreto legislativo 7 marzo
2005, n. 82, essendo peraltro tali preclusioni state recentemente
confermate in un giudizio d'urgenza proposto da alcuni candidati alle
elezioni politiche del 25 settembre 2022 dinanzi al Tribunale di
Milano (vedi ordinanza emessa dal Tribunale di Milano il 19 settembre
2022 R.G. n. 32583/2022);
che, in data 22 novembre 2022, il ricorrente ha invitato
formalmente la Regione Lazio a dichiarare espressamente la
possibilita' di apporre la sottoscrizione prevista dall'art. 9, legge
n. 108/1968, con firma digitale o, comunque, ad adottare ogni azione
e ogni atto necessari al fine di garantire il proprio diritto a
sottoscrivere una lista di candidati per l'elezione del consiglio
regionale senza dover ricorrere all'ausilio di terzi;
che la richiesta e' rimasta priva di riscontro e la regione
non ha indicato alcuna modalita' di sottoscrizione concretamente
attuabile dal ricorrente;
che analoga richiesta era stata presentata anche
dall'Associazione Luca Coscioni - Per la liberta' della ricerca
scientifica - la quale ha comunicato al sig. G... la conferma da
parte della regione, dell'impossibilita' di raccogliere le
sottoscrizioni attraverso la firma digitale.
1.2. Nonostante la regolarita' della notifica, non si sono
costituiti in giudizio i resistenti che sono stati dichiarati
contumaci.
1.3. Il giudice ha riservato in udienza la decisione e, a
scioglimento della riserva assunta, si ritiene che la domanda non
possa essere decisa senza lo scrutinio di costituzionalita' dell'art.
9, comma 3, della legge n. 108/1968 e dell'art. 2, comma 6, del
decreto legislativo n. 82/2005, per violazione degli articoli 2, 3,
48 e 49 della Costituzione nella parte in cui, nel prevedere che «la
firma degli elettori deve avvenire su apposito modulo recante il
contrassegno di lista, il nome e cognome, il luogo e la data di
nascita dei candidati, nonche' il nome, cognome, luogo e data di
nascita del sottoscrittore e deve essere autenticata da uno dei
soggetti di cui all'art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53; deve
essere indicato il comune nelle cui liste l'elettore dichiara di
essere iscritto», e che «le disposizioni del presente codice non si
applicano limitatamente all'esercizio delle attivita' e funzioni di
ordine e sicurezza pubblica, difesa e sicurezza nazionale, polizia
giudiziaria e polizia economico-finanziaria e consultazioni
elettorali, nonche' alle comunicazioni di emergenza e di allerta in
ambito di protezione civile. Le disposizioni del presente codice si
applicano al processo civile, penale, amministrativo, contabile e
tributario, in quanto compatibili e salvo che non sia diversamente
disposto dalle disposizioni in materia di processo telematico» non
indicano come alternativa la firma digitale per gli elettori affetti
da disabilita' tali da impedirgli di apporre la firma autografa.
Rilevanza della questione
2. Oggetto della domanda nel presente giudizio e' l'accertamento
del diritto del sig. G... a utilizzare la propria firma digitale per
sottoscrivere una lista di candidati alle elezioni regionali, oltre
alle conseguenti misure di risarcimento del danno e di cessazione
delle condotte e rimozione degli effetti.
Va osservato, in primo luogo, che le elezioni regionali del Lazio
si sono tenute il 12 e 13 febbraio 2023 mentre il ricorso e' stato
depositato l'8 febbraio 2023.
Tuttavia, i difensori del ricorrente hanno richiamato la
giurisprudenza della Corte costituzionale, ed in particolare la
sentenza n. 1/2014, che ha riconosciuto l'ammissibilita' di azioni di
mero accertamento, introdotte dinanzi al giudice ordinario, volte a
definire la portata di un diritto politico, ritenuta incerta al fine
di garantire una tutela giurisdizionale efficace e tempestiva in
relazione all'esercizio di diritti politici.
Nel caso di specie, deve ritenersi sussistente il necessario
nesso di pregiudizialita' della questione di legittimita'
costituzionale proposta rispetto al giudizio principale, posto che
quest'ultimo deve essere definito con una sentenza che accerti la
portata del diritto azionato e lo ripristini nella pienezza della sua
espansione, anche se per il tramite della sentenza della Corte
costituzionale.
In conformita' a quanto sostenuto dalla Corte costituzionale
nella sentenza citata, deve ritenersi che nei casi di leggi che, nel
momento stesso in cui entrano in vigore, creano in maniera immediata
restrizioni dei poteri o doveri in capo a determinati soggetti, i
quali, pertanto, si trovano per cio' stesso gia' pregiudicati da
esse, come nel caso in esame delle leggi elettorali, l'azione di
accertamento rappresenta l'unica strada percorribile per la tutela
giurisdizionale di diritti fondamentali di cui, altrimenti, non
sarebbe possibile una tutela efficace e diretta.
Secondo la Corte costituzionale, nella predetta sentenza n. 1 del
2014: «in ordine all'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale in esame, va premesso che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, siffatto controllo ai sensi dell'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale) «va limitato
all'adeguatezza delle motivazioni in ordine ai presupposti in base ai
quali il giudizio a quo possa dirsi concretamente ed effettivamente
instaurato, con un proprio oggetto, vale a dire un petitum, separato
e distinto dalla questione di legittimita' costituzionale, sul quale
il giudice remittente sia chiamato a decidere» (tra le molte,
sentenza n. 263 del 1994). Il riscontro dell'interesse ad agire e la
verifica della legittimazione delle parti, nonche' della
giurisdizione del giudice rimettente, ai fini dell'apprezzamento
della rilevanza dell'incidente di legittimita' costituzionale, sono,
inoltre, rimessi alla valutazione del giudice a quo e non sono
suscettibili di riesame da parte di questa Corte, qualora sorretti da
una motivazione non implausibile (fra le piu' recenti, sentenze n. 91
del 2013, n. 280 del 2012, n. 279 del 2012, n. 61 del 2012, n. 270
del 2010). Nella specie, la Corte di Cassazione, con motivazione
ampia, articolata ed approfondita, ha plausibilmente argomentato in
ordine sia alla pregiudizialita' delle questioni di legittimita'
costituzionale rispetto alla definizione del giudizio principale, sia
alla rilevanza delle medesime. Essa ha affermato che nel giudizio
principale e' stata proposta un'azione di accertamento avente ad
oggetto il diritto di voto, finalizzata - come tutte le azioni di
tale natura, la cui generale ammissibilita' e' desunta dal principio
dell'interesse ad agire - ad accertare la portata del diritto,
ritenuta incerta».
Ed ancora, in merito al giudizio di rilevanza della questione di
costituzionalita', cosi' si e' espressa la Corte costituzionale: «Al
riguardo, in ordine ai presupposti della rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale, va ricordato che, secondo un principio
enunciato da questa Corte fin dalle sue prime pronunce, "la
circostanza che la dedotta incostituzionalita' di una o piu' norme
legislative costituisca l'unico motivo di ricorso innanzi al giudice
a quo non impedisce di considerare sussistente il requisito della
rilevanza, ogni qualvolta sia individuabile nel giudizio principale
un petitum separato e distinto dalla questione (o dalle questioni) di
legittimita' costituzionale, sul quale il giudice rimettente sia
chiamato a pronunciarsi" (sentenza n. 4 del 2000; ma analoga
affermazione era gia' contenuta nella sentenza n. 59 del 1957), anche
allo scopo di scongiurare "la esclusione di ogni garanzia e di ogni
controllo" su taluni atti legislativi (nella specie le
leggi-provvedimento: sentenza n. 59 del 1957). Nel caso in esame,
tale condizione e' soddisfatta, perche' il petitum oggetto del
giudizio principale e' costituito dalla pronuncia di accertamento del
diritto azionato, in ipotesi condizionata dalla decisione delle
sollevate questioni di legittimita' costituzionale, non risultando
l'accertamento richiesto al giudice comune totalmente assorbito dalla
sentenza di questa Corte, in quanto residuerebbe la verifica delle
altre condizioni cui la legge fa dipendere il riconoscimento del
diritto di voto. Per di piu', nella fattispecie qui in esame, la
questione ha ad oggetto un diritto fondamentale tutelato dalla
Costituzione, il diritto di voto, che ha come connotato essenziale il
collegamento ad un interesse del corpo sociale nel suo insieme, ed e'
proposta allo scopo di porre fine ad una situazione di incertezza
sulla effettiva portata del predetto diritto determinata proprio da
"una (gia' avvenuta) modificazione della realta' giuridica", in
ipotesi frutto delle norme censurate».
Alla base della pronuncia, pertanto, vi e' l'esigenza che non
siano sottratte al sindacato di costituzionalita' le leggi, quali
quelle concernenti le elezioni della Camera e del Senato - ma anche,
come nel caso di specie, relative all'elezione del consiglio
regionale - che definiscono le regole della composizione di organi
costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema
democratico-rappresentativo e che quindi non possono essere immuni da
quel sindacato.
Diversamente, ha sostenuto la Corte costituzionale: «si finirebbe
con il creare una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale
proprio in un ambito strettamente connesso con l'assetto democratico,
in quanto incide sul diritto fondamentale di voto; per cio' stesso,
si determinerebbe un vulnus intollerabile per l'ordinamento
costituzionale complessivamente considerato».
Dunque, nel caso di specie, il ricorrente ha richiesto di
accertare la sussistenza di restrizioni dei poteri o doveri in capo a
determinati soggetti, tra cui il ricorrente medesimo, il quale,
pertanto, si trova per cio' stesso gia' pregiudicato, come nel caso
in esame, delle leggi elettorali.
La norma di cui il ricorrente censura la costituzionalita' e'
costituita dall'art. 9 della legge del 17 febbraio 1968, n. 108, che,
al comma 3, cosi' dispone: «La firma degli elettori deve avvenire su
apposito modulo recante il contrassegno di lista, il nome e cognome,
il luogo e la data di nascita dei candidati, nonche' il nome,
cognome, luogo e data di nascita del sottoscrittore e deve essere
autenticata da uno dei soggetti di cui all'art. 14 della legge 21
marzo 1990, n. 53; deve essere indicato il comune nelle cui liste
l'elettore dichiara di essere iscritto».
Di recente, oltre alla Regione Lazio, anche la Regione Lombardia,
come detto, ha formalizzato un diniego, alla luce
dell'interpretazione data all'art. 9 della legge n. 108/1968,
all'art. 2, comma 6, del decreto legislativo n. 82/2005 e all'art.
18-bis della legge n. 361/1957, relativo all'elezione della Camera
dei deputati ma di tenore analogo all'art. 9 citato, da parte
dell'Ufficio elettorale regionale della Lombardia e dall'Ufficio
centrale elettorale nazionale, nei giudizio oggetto di scrutinio
dinanzi al Tribunale di Milano. Secondo il ricorrente, nella
fattispecie decisa dal Tribunale di Milano, del tutto analoga a
quella relativa al presente giudizio, i due uffici elettorali
menzionati hanno negato l'utilizzabilita' della firma digitale nel
procedimento elettorale. Una tale preclusione, ove ritenuta
sussistente, precluderebbe al sig. G... di esercitare il proprio
diritto di sottoscrivere una lista di candidati giacche', come si e'
detto, la propria condizione fisica gli impedisce di apporre una
firma autografa con effetto discriminatorio nei suoi confronti.
Orbene, questo giudice dubita della tenuta costituzionale delle
norme sopra citate.
Non manifesta infondatezza della questione
3. Tanto premesso in punto di rilevanza della questione nel caso
di specie, ritiene questo giudice che le disposizioni di cui all'art.
dall'art. 9, comma 3, della legge del 17 febbraio 1968, n. 108, e di
cui all'art. 2, comma 6, del decreto legislativo n. 82/2005, violino
gli articoli 2, 3, 48 e 49 della Costituzione per i motivi che nei
paragrafi che seguono si esporranno.
3.1. Premessa. Ricostruzione normativa.
La disciplina che regola le elezioni regionali deve essere
preliminarmente ricostruita.
L'art. 122, comma 1, della Costituzione, stabilisce che «Il
sistema d'elezione e i casi di ineleggibilita' e di incompatibilita'
del presidente e degli altri componenti della giunta regionale
nonche' dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della
regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge
della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi
elettivi».
Nella Regione Lazio, questa norma e' stata attuata con la legge
regionale 13 gennaio 2005, n. 2, recante «Disposizioni in materia di
elezione del presidente della regione e del consiglio regionale e in
materia di ineleggibilita' e incompatibilita' dei componenti della
giunta e del consiglio regionale». L'art. 1, comma 2, di tale legge
regionale, poi, prevede che «Per quanto non previsto dalle
disposizioni della presente legge, continuano ad applicarsi la legge
17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei consigli
regionali delle regioni a statuto normale) e la legge 23 febbraio
1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a
statuto ordinario) e successive modifiche. [...]».
La legge n. 108/1968, in particolare, reca la disciplina per la
elezione dei consigli regionali adottata dallo Stato, quando esso era
titolare della relativa competenza legislativa, vigente l'art. 122
della Costituzione prima delle modifiche apportate dall'art. 2, legge
costituzionale n. 1/1999.
La Regione Lazio, con le norme sopra citate, non ha introdotto
una propria disciplina per le modalita' di presentazione delle liste
dei candidati per l'elezione dei consigli regionali e dunque deve
farsi riferimento, come detto, alla legge 17 febbraio 1968, n. 108.
In merito alla firma digitale, a livello di legislazione
comunitaria, l'art. 25, paragrafo 2, del regolamento UE n. 910/2014,
statuisce che: «Una firma elettronica qualificata ha effetti
giuridici equivalenti a quelli di una firma autografa». Un tale
effetto, peraltro, discende dai requisiti e dalle qualita' che lo
stesso regolamento prescrive debba avere una firma elettronica
qualificata, e che garantiscono che la stessa sia connessa unicamente
al firmatario, sia idonea a identificare il firmatario, sia creata
mediante dati per la creazione di una firma elettronica che il
firmatario puo', con un elevato livello di sicurezza, utilizzare
sotto il proprio esclusivo controllo e sia collegata ai dati
sottoscritti in modo da consentire l'identificazione di ogni
successiva modifica di tali dati. Nella legislazione nazionale,
l'art. 10, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 10
novembre 1997, n. 513, dispone che: «L'apposizione o l'associazione
della firma digitale al documento informatico equivale alla
sottoscrizione prevista per gli atti e documenti in forma scritta su
supporto cartaceo». Tale equiparazione e' stata poi confermata dal
decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il Codice
dell'amministrazione digitale, ed in particolare l'art. 20, comma
1-bis, di tale decreto stabilisce che «Il documento informatico
soddisfa il requisito della forma scritta e ha l'efficacia prevista
dall'art. 2702 del codice civile quando vi e' apposta una firma
digitale, altro tipo di firma elettronica qualificata o una firma
elettronica avanzata o, comunque, e' formato, previa identificazione
informatica del suo autore, attraverso un processo avente i requisiti
fissati dall'AgID ai sensi dell'art. 71 con modalita' tali da
garantire la sicurezza, integrita' e immodificabilita' del documento
e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilita'
all'autore». Il successivo art. 64, comma 2-duodecies, poi, riconosce
la piena validita' dell'identificazione di un cittadino, nei
confronti nella pubblica amministrazione, mediante lo strumento del
sistema pubblico per la gestione dell'identita' digitale di cittadini
e imprese (SPID).
Tale equiparazione, oltre che coerente con il diritto UE, e'
conforme al diritto del cittadino di utilizzare strumenti informatici
nei rapporti con l'amministrazione pubblica, riconosciuto dall'art.
3-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e incluso tra i principi
generali dell'attivita' amministrativa, nonche' con la generale
volonta' del legislatore di estendere la digitalizzazione dei
rapporti tra i cittadini e l'apparato pubblico.
L'art. 2, comma 6, del citato decreto legislativo n. 82/2005,
secondo cui: «Le disposizioni del presente codice non si applicano
limitatamente all'esercizio delle attivita' e funzioni di [...]
consultazioni elettorali [...]» non costituisce un limite alla
possibilita' di estendere la firma digitale anche alla sottoscrizione
delle liste regionali sia perche', facendo riferimento alle
«consultazioni elettorali» non puo' che riferirsi esclusivamente alle
operazioni di voto, e non puo' essere estesa al procedimento
elettorale preparatorio, rappresentando peraltro una deroga in
manifesto contrasto con il quadro di generale spinta verso la
digitalizzazione sopra descritto. Inoltre, tale limite e' stato
comunque superato dal legislatore statale, in quanto con l'art. 3,
comma 7, legge 3 novembre 2017, n. 165, si prevede che: «Entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con
decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione, con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro per gli affari
regionali, sono definite le modalita' per consentire in via
sperimentale la raccolta con modalita' digitale delle sottoscrizioni
necessarie per la presentazione delle candidature e delle liste in
occasione di consultazioni elettorali, anche attraverso l'utilizzo
della firma digitale e della firma elettronica qualificata. [...]».
Sebbene debba rilevarsi la mancata adozione del decreto ministeriale,
tuttavia l'approvazione di tale disposizione ha avuto ex se l'effetto
di abrogare ogni disposizione primaria precedente che ne avrebbe in
radice impedito l'adozione.
Cio' che maggiormente rileva e' che l'art. 1, commi 341 e
seguenti, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, modificato dall'art.
38-quater, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, ha riconosciuto
l'utilizzabilita' di strumenti digitali per apporre le sottoscrizioni
necessarie per i referendum previsti dagli articoli 75 e 138 della
Costituzione, nonche' per i progetti di legge previsti dall'art. 71,
comma 2, della Costituzione, peraltro espressamente riconoscendo che
cio' fosse necessario al fine di «contribuire a rimuovere gli
ostacoli che impediscono la piena inclusione sociale delle persone
con disabilita' e di garantire loro il diritto alla partecipazione
democratica».
In merito, va evidenziato che la disciplina e' stata modificata
tramite un emendamento inserito nella legge finanziaria per l'anno
2021 che istitutiva, peraltro, un fondo di 100.000,00 euro annui,
destinato alla realizzazione di una piattaforma di raccolta delle
firme digitali da utilizzare per raccogliere e autenticare le firme
dei disabili (art. 1, comma 341, della legge n. 178 del 2020).
Tra l'altro, e' stata anche prevista, in attesa della costituenda
piattaforma digitale, una normativa transitoria diretta a favorire la
immediata raccolta delle sottoscrizioni digitali sottratte
all'autenticazione prevista dalla legge n. 352 del 1970.
Dunque, puo' ritenersi che il legislatore, con la citata
disposizione, abbia fatto ricorso alla tecnologia per favorire
l'esercizio di diritti fondamentali attraverso la digitalizzazione
della raccolta della firma per il referendum e per la presentazione
di leggi di iniziativa popolare.
Va ancora precisato che sul piano sovranazionale, il
coinvolgimento del cittadino nelle dinamiche pubbliche e' promosso
nel documento pubblicato di recente dall'European Committee on
Democracy and Governance sull'uso dell'ICT nei processi elettorali
negli Stati membri del Consiglio d'Europa e, in particolare, nelle
linee guida sull'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della
comunicazione (ICT) nel processo elettorale ove si puo' leggere che:
«free and fair elections and referendums are one of the cornerstones
of democracy. The integrity of the electoral process is fundamental
to manteining public trust in the legitimacy of democratic
institutions».
Non va sottaciuto che alla base della legislazione italiana del
2021 che ha istituito la digitalizzazione della raccolta delle firme
per promuovere referendum e leggi di iniziativa popolare, deve
collocarsi anche la recente condanna del Comitato dei diritti umani
dell'Onu del 29 novembre 2019 nel caso Staderini e De Lucia contro
Italia per violazione dell'art. 25, lettera a), preso isolatamente o
in combinato disposto con l'art. 2, comma 3, del Patto sui diritti
civili e politici, adottato dall'Assemblea delle nazioni unite nel
1966. In merito, l'art. 25 dispone che ogni cittadino ha «il diritto
e deve avere la possibilita', senza alcune delle discriminazioni
menzionate nell'art. 2 e senza restrizioni irragionevoli: a) di
partecipare alla direzione degli affari pubblici, personalmente o
attraverso rappresentanti liberamente scelti».
Tuttavia, come detto, il Legislatore regionale non ha adottato
una disciplina analoga, dovendosi fare riferimento alla citata legge
regionale n. 2/2005 che nulla ha disposto con riferimento alla firma
digitale.
Tale differente disciplina, come si dira' in seguito, appare
ingiustificatamente discriminatoria rispetto a quella sopra
riportata.
E neanche si puo' sostenere che vi siano ostacoli di natura
tecnica, in quanto con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 9 settembre 2022, rubricato «Disciplina della
piattaforma per la raccolta delle firme degli elettori necessarie per
i referendum previsti dagli articoli 75 e 138 della Costituzione»,
sono stati previsti 10 articoli e, in allegato, un manuale operativo
«Piattaforma referendum» molto dettagliato. Tale piattaforma e' in
corso di sviluppo da Sogei, la societa' Generale d'informatica
S.p.a., societa' di Information Tecnology 100% del Ministero
dell'economia e delle finanze e opera sulla base del modello dell'in
house providing.
In conclusione, deve ritenersi che la digitalizzazione della
raccolta firme per la presentazione di una lista alle elezioni
politiche (nonche', anche alle elezioni regionali), possa promuovere
la competizione politica valorizzando il principio di non
discriminazione e il diritto all'elettorato passivo.
3.2. Violazione dell'art. 2 della Costituzione.
La norma citata, oltre che in contrasto con la normativa
comunitaria sopra indicata, deve ritenersi, ad avviso del remittente,
violativo dell'art. 2 della Costituzione laddove tale disposizione
prevede che: «La Repubblica riconosce e garantisce i diritti
inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali
ove si svolge la sua personalita'». In tale ambito rientra,
nell'ambito dei rapporti politici, il diritto di elettorato attivo e
passivo dei cittadini tutelato dagli articoli 48 della Costituzione e
49 della Costituzione.
Infatti, tale disposizione finirebbe per precludere al
ricorrente, in ragione della sua condizione fisica, o comunque
limitare, l'esercizio del diritto di sottoscrivere una lista di
candidati per la sua presentazione alle elezioni, in ragione della
sua condizione fisica.
3.3. Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
L'interpretazione siffatta dell'art. 9, legge n. 108/1968 e
dell'art. 2, comma 6, decreto legislativo n. 82/2005, richiamati
espressamente o implicitamente dalla legge regionale, sarebbe
manifestamente contrastante con il principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione in quanto determinerebbe una
discriminazione in danno di chi, come il ricorrente, in ragione della
propria condizione non potrebbe apporre una sottoscrizione autografa.
Ne' tale discriminazione verrebbe meno per effetto della possibilita'
di applicare in via analogica quanto previsto dall'art. 28, comma 4,
del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570,
secondo cui: «I presentatori che non sappiano o non siano in grado di
sottoscrivere per fisico impedimento possono fare la loro
dichiarazione in forma verbale, alla presenza di due testimoni,
innanzi ad un notaio o al segretario comunale o ad altro impiegato
all'uopo delegato dal sindaco. Della dichiarazione e' redatto
apposito verbale, da allegare alla lista». In primo luogo, perche'
tale previsione e' contenuta nella disciplina normativa delle
elezioni del consiglio comunale, e la sua applicabilita' in via
analogica alle elezioni regionali si basa solo su circolari
interpretative della legge n. 108/1968, senza alcuna certezza per la
persona interessata. Inoltre, essa e' applicabile ai casi in cui il
presentatore «non sappia o non sia in grado di sottoscrivere», senza
alcuna distinzione tra sottoscrizione autografa e sottoscrizione
digitale, per cui puo' sostenersi che quando il presentatore sappia o
sia in grado di sottoscrivere con una qualsiasi delle modalita'
previste dall'ordinamento la previsione in questione non possa
trovare applicazione.
Peraltro, l'imposizione del ricorso a due testimoni e a un notaio
o a un segretario comunale o ad altro impiegato comunale per chi
sarebbe capace di sottoscrivere potrebbe ritenersi oggettivamente
lesivo della dignita' e della sfera di vita privata.
Infine, da ultimo, deve ritenersi che un profilo di violazione
dell'art. 3 della Costituzione sia costituito anche dalla
irragionevole scelta del legislatore di distinguere tra procedimento
referendario - in cui, come detto, la possibilita' di utilizzare la
firma digitale e' stata riconosciuta - e procedimento elettorale in
quanto le ragioni di garanzia dell'identita' del sottoscrittore
sottese alle due discipline sono infatti le medesime. Invero, la
sottoscrizione per la presentazione delle liste elettorali alle
elezioni politiche e la firma per promuovere una legge di iniziativa
popolare o un referendum possono essere ritenuti rappresentativi di
diritti politici aventi lo stesso rilievo nell'architettura
dell'impianto costituzionale. Deve ritenersi, al riguardo, che se il
supporto digitale, connotato dalla certezza della identita' del
sottoscrittore, ha interessato la presentazione di progetti di legge
di iniziativa popolare e richiesta di referendum, che prevedono un
limite minimo di sottoscrizioni, a maggior ragione, alla luce anche
del quadro europeo di riferimento, la previsione della firma digitale
debba essere ammessa per la presentazione delle candidature alle
elezioni politiche, al fine del pieno rispetto del principio di
ragionevolezza e, a valle, del diritto all'elettorato passivo.
3.4. Violazione degli articoli 48 e 49 della Costituzione.
Ad avviso dello scrivente, sussiste una diretta connessione tra
il procedimento elettorale preparatorio e i diritti di elettorato
attivo e passivo riconosciuti dagli articoli 48 e 49 della
Costituzione (cfr. sentenza n. 48/2021 della Corte costituzionale), e
pertanto tali diritti risultano violati anche quando a un cittadino
elettore sia preclusa o limitata una qualsiasi delle possibilita'
riconosciute dalla legge per incidere sul procedimento elettorale
preparatorio.
Ancora, deve ritenersi che la facolta' di contribuire alla
formazione di una lista di candidati costituisce una delle modalita'
attraverso la quale al cittadino elettore e' consentito di concorrere
alla formazione dell'offerta elettorale, mediante l'individuazione di
candidati che siano espressione di un indirizzo politico congeniale
all'elettore e, dunque, di contribuire a determinare la politica
nazionale. In tal senso, le disposizioni citate, costituiscono
violazione delle norme costituzionali sopra riportate.
Infine, merita di essere segnalato che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 62 del 2022 ha affermato, in maniera significativa
che: «nemmeno la piu' ampia discrezionalita' del legislatore sfugge,
tuttavia, ai limiti generali del rispetto dei canoni di non manifesta
irragionevolezza e di necessaria coerenza rispetto alle finalita'
perseguite». In particolare, la Corte costituzionale si e'
pronunciata dichiarando l'illegittimita' costituzionale del combinato
disposto degli articoli 71, comma 3-bis, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali) e 30, primo comma, lettere d-bis) ed e), del decreto del
Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle
leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
amministrazioni comunali), nella parte in cui non prevede
l'esclusione delle liste che non assicurano la rappresentanza di
entrambi i sessi nei comuni con popolazione inferiore a 5.000
abitanti.
P. Q. M.
Dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
comma 3, della legge n. 108/1968 e dell'art. 2, comma 6, del decreto
legislativo n. 82/2005, nella parte in cui, nel prevedere che «la
firma degli elettori deve avvenire su apposito modulo recante il
contrassegno di lista, il nome e cognome, il luogo e la data di
nascita dei candidati, nonche' il nome, cognome, luogo e data di
nascita del sottoscrittore e deve essere autenticata da uno dei
soggetti di cui all'art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53; deve
essere indicato il comune nelle cui liste l'elettore dichiara di
essere iscritto», e che «le disposizioni del presente codice non si
applicano limitatamente all'esercizio delle attivita' e funzioni di
ordine e sicurezza pubblica, difesa e sicurezza nazionale, polizia
giudiziaria e polizia economico-finanziaria e consultazioni
elettorali, nonche' alle comunicazioni di emergenza e di allerta in
ambito di protezione civile. Le disposizioni del presente codice si
applicano al processo civile, penale, amministrativo, contabile e
tributario, in quanto compatibili e salvo che non sia diversamente
disposto dalle disposizioni in materia di processo telematico» non
indicano come alternativa la firma digitale per gli elettori affetti
da disabilita' tali da impedirgli di apporre la firma autografa, per
violazione degli articoli 2, 3, 48 e 49 della Costituzione nei
termini di cui in motivazione;
Sospende il giudizio;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, alle parti e alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
e sia comunicata ai presidenti del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati;
Ordina l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale della
presente ordinanza e degli atti del giudizio, insieme con la prova
delle comunicazioni e notificazioni di cui al precedente capoverso.
Cosi' deciso in Civitavecchia, li' 21 marzo 2024
Il giudice: Gelso