N. 49 ORDINANZA (Atto di promovimento) 07 marzo 2024
Ordinanza del 7 marzo 2024 della Corte costituzionale emessa nel
corso del giudizio di legittimita' costituzionale sul ricorso
proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri contro Regione
Calabria.
Trasporto pubblico - Servizio di noleggio con conducente (NCC) -
Divieto di rilascio di nuove autorizzazioni per l'espletamento del
servizio fino alla piena operativita' dell'archivio informatico
pubblico nazionale delle imprese di cui al comma 3 dell'art. 10-bis
del decreto-legge n. 135 del 2018, come convertito.
- Decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella
legge 11 febbraio 2019, n. 12, art. 10-bis, comma 6.
(GU n. 13 del 27-03-2024)
LA CORTE COSTITUZIONALE
Composta da:
Augusto Antonio Barbera - Presidente;
Franco Modugno - Giudice;
Giulio Prosperetti - Giudice;
Giovanni Amoroso - Giudice;
Francesco Vigano' - Giudice;
Luca Antonini - Giudice;
Stefano Petitti - Giudice;
Angelo Buscema - Giudice;
Emanuela Navarretta - Giudice;
Maria Rosaria San Giorgio - Giudice;
Filippo Patroni Griffi - Giudice;
Marco D'Alberti - Giudice;
Giovanni Pitruzzella - Giudice;
Antonella Sciarrone Alibrandi - Giudice;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria 24
aprile 2023, n. 16, recante «Autorizzazione per l'esercizio del
servizio di noleggio con conducente (NCC)», promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23 giugno 2023,
depositato in cancelleria il 27 giugno 2023, iscritto al n. 20 del
registro ricorsi 2023 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - 1ª Serie speciale - n. 31 dell'anno 2023.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2024 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'Avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avv. Domenico Gullo per la Regione
Calabria;
deliberato nella Camera di consiglio del 7 febbraio 2024.
Ritenuto che, con ricorso notificato il 23 giugno 2023 e
depositato il successivo 27 giugno (reg. ric. n. 20 del 2023), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. l della legge della Regione
Calabria 24 aprile 2023, n. 16, recante «Autorizzazione per
l'esercizio del servizio di noleggio con conducente (NCC)», in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 118, primo e
secondo comma, della Costituzione;
che la disposizione impugnata stabilisce, al comma 1: «[a]l fine
di fronteggiare l'incremento della domanda e garantire i servizi di
trasporto in considerazione dell'aumento dei flussi turistici verso
la Calabria, il competente Dipartimento, considerata la valenza
regionale del servizio, rilascia alla Ferrovie della Calabria
S.r.l.», gia' abilitata allo svolgimento del servizio di noleggio di
autobus con conducente, «titoli autorizzatori non cedibili,
nell'ambito del territorio della Regione Calabria», ai fini dello
svolgimento del servizio di noleggio con conducente (d'ora innanzi:
NCC) di cui alla legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il
trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea); al
comma 2, che tali autorizzazioni sono rilasciate «nel limite massimo
di duecento autovetture, proporzionato alle esigenze dell'utenza,
previa verifica del possesso dei requisiti di cui all'art. 6 della
legge n. 21/1992 e nelle more della specifica disciplina normativa,
da adottarsi entro un anno dall'entrata in vigore della presente
legge»;
che il ricorrente ritiene che l'impugnato art. 1 - disponendo il
rilascio delle suddette autorizzazioni e individuando direttamente il
destinatario delle stesse, a prescindere dalla pubblicazione di un
bando di «pubblico concorso» - violi, anzitutto, l'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, in relazione alla materia
«tutela della concorrenza», perche' si porrebbe in conflitto, per un
verso, con gli artt. 5, comma 1, e 8, comma 1, della legge n. 21 del
1992 e, per altro verso, con l'art. 10-bis, comma 6, del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge
11 febbraio 2019, n. 12;
che, quanto al primo profilo della suddetta censura, la difesa
statale evidenzia, in particolare, che il legislatore regionale
avrebbe individuato direttamente il beneficiario delle autorizzazioni
de quibus, precludendo la competizione tra gli operatori economici
del settore prevista dalle richiamate norme interposte, secondo cui i
comuni, una volta stabiliti i requisiti e le condizioni per il
conseguimento delle autorizzazioni all'esercizio del servizio di NCC,
le rilasciano previa pubblicazione di un «bando di pubblico
concorso»;
che, quanto al secondo profilo della stessa censura, la difesa
statale osserva che l'art. 10-bis del decreto-legge n. 135 del 2018,
come convertito, al comma 3 prevede l'istituzione, entro un anno
dall'entrata in vigore del medesimo decreto-legge, di un registro
informatico pubblico nazionale delle imprese titolari di licenza per
il servizio di taxi e di quelle titolari di autorizzazione per il
servizio di NCC, affidando poi a un apposito decreto del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti l'individuazione delle
specifiche tecniche di attuazione e delle modalita' di registrazione
delle suddette imprese; quindi, al comma 6, stabilisce che, «fino
alla piena operativita'» di detto archivio informatico, non e'
consentito il rilascio di nuove autorizzazioni per l'espletamento del
servizio di NCC con autovettura, motocarrozzetta e natante;
che, pertanto, non essendo ancora operativo il registro in
discorso, l'impugnato art. 1 della legge della Regione Calabria n. 16
del 2023 si porrebbe in aperto contrasto con il divieto posto dal
citato art. 10-bis, comma 6;
che sarebbe altresi' violato l'art. 118, primo e secondo comma,
della Costituzione, in quanto, ad avviso del ricorrente, la
disposizione impugnata priverebbe i comuni delle funzioni agli stessi
affidate dal citato art. 5, comma 1, della legge n. 21 del 1992,
cosi' pregiudicando il principio di sussidiarieta';
che si e' costituita in giudizio la Regione Calabria, nella
persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, chiedendo
di dichiarare inammissibili o, comunque, non fondate le questioni
promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri;
che la resistente premette che la ragione ispiratrice della
disposizione impugnata andrebbe ravvisata nell'esigenza di ovviare,
tramite il potenziamento del servizio di NCC, alla grave carenza
dell'offerta del trasporto pubblico non di linea, in considerazione
dell'aumento delle richieste turistiche di mobilita', oltre che delle
peculiari condizioni territoriali della Regione e delle carenze
infrastrutturali che la connotano;
che tale esigenza sarebbe sorta a causa dell'«indiscriminato
blocco all'esercizio dell'attivita' economica in oggetto» disposto
dal citato art. 10-bis, commi 3 e 6, del decreto-legge n. 135 del
2018, come convertito, stante l'inoperativita' del registro
informatico da esso contemplato;
che, in ogni caso, secondo la Regione, l'impugnato art. 1 non
sarebbe «riconducibile al perimetro di operativita'» degli artt. 5,
comma 1, e 8, comma 1, della legge n. 21 del 1992;
che il rilascio delle autorizzazioni previsto dal suddetto art.
1, infatti, sarebbe sottoposto a precisi «limiti e condizioni», in
particolare in quanto circoscritto nel limite massimo di duecento
autovetture e consentito solo nelle more dell'introduzione della
disciplina normativa regionale di settore, da adottare entro un anno
dall'entrata in vigore della stessa legge della Regione Calabria n.
16 del 2023;
che, inoltre, diversamente da quanto stabilito dalla legge n. 21
del 1992, esso avrebbe ad oggetto titoli non cedibili;
che, pertanto, la suddetta normativa regionale sarebbe distinta
da quella di cui agli evocati artt. 5, comma 1, e 8, comma 1, della
legge n. 21 del 1992, essendo piuttosto riconducibile a quella avente
ad oggetto i «titoli autorizzatori temporanei o stagionali, non
cedibili», di cui all'art. 6, comma 1, lettera c), del decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, nella legge 4
agosto 2006, n. 248, disposizione vigente al momento dell'adozione
della legge della Regione Calabria n. 16 del 2023, anche se
successivamente abrogata dall'art. 3, comma 10, del decreto-legge 10
agosto 2023, n. 104 (Disposizioni urgenti a tutela degli utenti, in
materia di attivita' economiche e finanziarie e investimenti
strategici), convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre
2023, n. 136;
che, secondo la resistente, la censura di violazione della
competenza statale nella materia «tutela della concorrenza» sarebbe
priva di pregio anche nel secondo profilo in cui e' articolata, in
quanto il divieto di cui all'art. 10-bis, comma 6, del decreto-legge
n. 135 del 2018, come convertito, non potrebbe tuttora «ostare al
legittimo esercizio d[elle] funzioni legislative» regionali;
che la censura prospettata in riferimento all'art. 118, primo e
secondo comma, della Costituzione sarebbe inammissibile, perche'
affetta da «tratti di incertezza» e generica, o, comunque, non
fondata, giacche' l'impugnato art. 1 non inciderebbe sulle
attribuzioni comunali previste dall'art. 5, comma 1, della legge n.
21 del 1992, il cui esercizio e' tuttora precluso dal suddetto
divieto statale di rilascio di nuove autorizzazioni;
che l'Associazione nazionale imprese trasporto viaggiatori
(ANITRAV) ha depositato, in qualita' di amicus curiae, un'opinione
scritta, ammessa con decreto presidenziale del 20 dicembre 2023;
che l'amicus, rilevato preliminarmente come l'intervento del
legislatore regionale sia funzionale a porre rimedio al grave
squilibrio, riscontrabile anche su scala nazionale, tra la domanda e
l'offerta dei servizi pubblici di trasporto non di linea, ritiene che
plurimi profili di contrasto con la Costituzione derivino, non dalla
disposizione impugnata dal ricorrente, ma dall'art. 10-bis, comma 6,
del decreto-legge n. 135 del 2018, come convertito, del quale
sollecita, pertanto, l'autorimessione da parte di questa Corte.
Considerato che il Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria n. 16
del 2023, il quale dispone: a) che, allo scopo di far fronte
all'incremento della domanda dovuto all'aumento dei flussi turistici
e garantire i servizi di trasporto, il competente Dipartimento
regionale rilascia alla Ferrovie della Calabria S.r.l. «titoli
autorizzatori non cedibili» per lo svolgimento del servizio di NCC di
cui alla legge n. 21 del 1992 (comma 1); b) che tali autorizzazioni
sono rilasciate «nel limite massimo di duecento autovetture,
proporzionato alle esigenze dell'utenza, previa verifica del possesso
dei requisiti di cui all'art. 6 della legge n. 21/1992 e nelle more
della specifica disciplina normativa, da adottarsi entro un anno
dall'entrata in vigore della presente legge» (comma 2);
che il ricorrente muove due ordini di censure all'impugnato art.
1, ritenendo che leda l'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in relazione alla materia «tutela della concorrenza», e
l'art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione, in riferimento
al principio di sussidiarieta';
che, secondo il primo motivo di censura, la disposizione oggetto
di doglianza si porrebbe in contrasto, da un lato, con gli artt. 5,
comma 1, e 8, comma 1, della legge n. 21 del 1992, alla stregua dei
quali i comuni, una volta stabiliti i requisiti e le condizioni per
il conseguimento delle autorizzazioni all'esercizio del servizio di
NCC, le rilasciano previa pubblicazione di un «bando di pubblico
concorso»; dall'altro, con l'art. 10-bis, comma 6, del decreto-legge
n. 135 del 2018, come convertito, che preclude la concessione di
nuove autorizzazioni all'esercizio del servizio di NCC fino alla
«piena operativita'» del registro informatico pubblico nazionale
introdotto dal precedente comma 3 e non ancora operativo;
che, quanto al secondo motivo di censura, ad avviso del
ricorrente la disposizione impugnata priverebbe i comuni delle
funzioni affidate loro dal citato art. 5, comma 1, della legge n. 21
del 1992;
che, prendendo le mosse dal dedotto vulnus all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, deve essere in limine
invertito l'ordine dei profili di doglianza prospettato nel ricorso;
che, in tale prospettiva, la censura statale di violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione deve
essere esaminata innanzitutto con riguardo all'asserita violazione
della norma parametro di cui all'art. 10-bis, comma 6, del
decreto-legge n. 135 del 2018, come convertito, in quanto struttura,
in sostanza, un divieto di rilascio di nuove autorizzazioni al
servizio di NCC;
che questo divieto, infatti, deriva dal comma 3 del medesimo art.
10-bis - laddove prevede l'istituzione di «un registro informatico
pubblico nazionale delle imprese titolari di licenza per il servizio
taxi [...] e di quelle di autorizzazione per il servizio» di NCC e
demanda a un decreto «del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti» l'individuazione delle «specifiche tecniche di attuazione
e [del]le modalita' con le quali le predette imprese dovranno
registrarsi» - e, in particolare, dal successivo comma 6, secondo
cui, «fino alla piena operativita'» del medesimo registro, «non e'
consentito il rilascio di nuove autorizzazioni per l'espletamento del
servizio» di NCC;
che la censura in parola e' del resto logicamente preliminare
rispetto alla prospettata violazione del primo gruppo di norme
parametro - artt. 5, comma 1, e 8, comma 1, della legge n. 21 del
1992 - indicate dal ricorso statale, che si pongono a valle di detto
divieto, riguardando le modalita' di affidamento delle autorizzazioni
stesse;
che sussiste un evidente rapporto di necessaria pregiudizialita'
(ordinanza n. 94 del 2022) tra la questione promossa dal ricorrente
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione e quelle derivanti dai dubbi di legittimita'
costituzionale che suscita la disciplina recata dall'art. 10-bis,
comma 6, del decreto-legge n. 135 del 2018, come convertito, le quali
si configurano come «logicamente pregiudizial[i] e strumental[i]»
alla definizione dell'odierno giudizio (ex plurimis, ordinanze n. 94
del 2022, n. 18 del 2021; nello stesso senso, ordinanza n. 114 del
2014);
che, del resto, «non puo' [...] ritenersi che proprio la Corte
[...] sia tenuta ad applicare leggi incostituzionali» (ordinanza n.
22 del 1960), giungendosi altrimenti al paradosso che, sino a quando
una questione su di esse non sia sollevata in via incidentale dal
giudice comune, venga dichiarata l'illegittimita' costituzionale di
una disposizione legislativa sulla base di un'altra, assunta a
parametro interposto, a sua volta in contrasto con la Costituzione;
che e' quindi pregiudizialmente necessario, al fine della
definizione del presente giudizio, affrontare la questione della
legittimita' costituzionale del divieto di rilascio di nuove
autorizzazioni per l'espletamento del servizio di NCC, stabilito fino
alla piena operativita' del suddetto registro informatico;
che tale registro non era operativo al momento dell'adozione
della disposizione impugnata, dal momento che l'efficacia del decreto
ministeriale di cui al comma 3 dell'art. 10-bis, che ne ha stabilito
la piena operativita' a decorrere dal 2 marzo 2020 (Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, decreto del Capo Dipartimento per i
trasporti, la navigazione, gli affari generali ed il personale, del
19 febbraio 2020, n. 4), e' stata, il giorno seguente, sospesa e
differita (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, decreto
del Capo Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari
generali ed il personale, del 20 febbraio 2020, n. 86) sino
all'adozione del decreto previsto dal comma 2 dello stesso art.
10-bis, diretto alla determinazione delle specifiche tecniche del
foglio di servizio in formato elettronico, che, tuttavia, non e'
stato emanato;
che questa Corte ha gia' esaminato, con la sentenza n. 56 del
2020, proprio in relazione a un ricorso in via principale della
Regione Calabria, il divieto stabilito dall'art. 10-bis, comma 6, del
decreto-legge n. 135 del 2018, come convertito, escludendo
«un'irragionevole restrizione della concorrenza a vantaggio dei
titolari di licenze per taxi, per le quali il divieto temporaneo di
rilascio non opera», ma solo nella misura in cui «il numero delle
imprese operanti nel settore» veniva bloccato «per il tempo tecnico
strettamente necessario ad adottare in concreto il nuovo registro»;
che in forza del permanere del blocco all'ingresso di nuovi NCC
dopo piu' di cinque anni dalla entrata in vigore del decreto-legge n.
135 del 2018, come convertito, si deve ritenere che tale «tempo
tecnico» si sia potuto protrarre in modo del tutto ingiustificato, al
punto da condurre a dubitare della legittimita' costituzionale della
modalita' con cui il suddetto art. 10-bis, comma 6, ha stabilito il
divieto di cui si discute;
che i dubbi di costituzionalita' non possono essere esclusi
perche' riconducibili a «un mero inconveniente di fatto», ovvero a
mere «circostanze contingenti attinenti alla [...] concreta
applicazione» della disposizione (ex plurimis, sentenza n. 170 del
2017), non idonee secondo la giurisprudenza di questa Corte a
introdurre il giudizio di legittimita' costituzionale di una norma;
che essi, infatti, derivano dalla «stessa struttura» (sentenza n.
132 del 2018) del «meccanismo normativo» previsto dalla disposizione
in oggetto e dalla «sua combinazione» (sentenza n. 166 del 2022) con
le previste modalita' dirette a dare «piena operativita'
[a]ll'archivio informatico pubblico nazionale»;
che e' proprio tale combinazione a consentire la possibilita' di
bloccare per un tempo indefinito il rilascio di nuove autorizzazioni
per l'espletamento del servizio di NCC, come in effetti e' sino a ora
avvenuto;
che la non manifesta infondatezza della questione pregiudiziale
sull'art. 10-bis, comma 6, del decreto-legge n. 135 del 2018, come
convertito, si pone in relazione agli artt. 3, in riferimento ai
principi di ragionevolezza e proporzionalita', 41, primo e secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione;
che, alla luce di «un "apprezzamento di conformita' tra la regola
introdotta e la 'causa' normativa che la deve assistere"» (da ultimo,
sentenza n. 195 del 2022), si puo' dubitare dell'intrinseca
razionalita' della suddetta norma;
che altresi' si puo' dubitare, in riferimento al principio di
proporzionalita', dell'esistenza di una connessione razionale tra il
mezzo predisposto dal legislatore e il fine che questi intende
perseguire (ex plurimis, sentenza n. 8 del 2024);
che, secondo il costante orientamento della giurisprudenza
costituzionale, non e' configurabile una lesione della liberta'
d'iniziativa economica privata solo «allorche' l'apposizione di
limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda, oltre che
alla protezione di valori primari attinenti alla persona umana, come
sancito dall'art. 41, comma secondo, della Costituzione, all'utilita'
sociale» (sentenza n. 150 del 2022; nello stesso senso, ex plurimis,
sentenze n. 151 e n. 47 del 2018, n. 16 del 2017 e n. 56 del 2015);
che, tuttavia, si puo' dubitare che la disposizione statale in
oggetto, per come strutturata, sia riconducibile a un motivo di
utilita' sociale o a un interesse della collettivita', apparendo
piuttosto rispondere a un'istanza protezionistica;
che questa Corte ha chiarito come blocchi o sospensioni delle
autorizzazioni funzionali all'esercizio di attivita' economiche
possono tradursi in «una indebita barriera all'ingresso nel mercato»,
ponendosi «in contrasto, altresi', con la liberta' formale di accesso
al mercato garantita dal primo comma dell'art. 41 della Costituzione»
(sentenza n. 7 del 2021);
che questa Corte ha anche di recente evidenziato che proprio il
mercato del trasporto pubblico non di linea e' «caratterizzato, come
piu' volte ha rimarcato l'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato (da ultimo, mediante segnalazione del 3 novembre 2023, rif.
n. S4778), da una inadeguata apertura all'ingresso di nuovi soggetti»
(sentenza n. 8 del 2024);
che la necessita' di evitare ingiustificate barriere nello
specifico settore del trasporto di persone mediante il servizio di
NCC e' stata di recente precisata anche dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea, chiarendo che restrizioni alla liberta' di
stabilimento possono essere ammesse solo a condizione, «in primo
luogo, di essere giustificate da un motivo imperativo di interesse
generale e, in secondo luogo, di rispettare il principio di
proporzionalita', il che implica che esse siano idonee a garantire,
in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell'obiettivo
perseguito e non eccedano quanto necessario per conseguirlo»
(sentenza 8 giugno 2023, in causa C-50/21, Prestige and Limousine
SL);
che si puo' quindi dubitare della conformita' della norma in
questione alla liberta' di stabilimento di cui all'art. 49 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), cosi' come
interpretata dalla Corte di giustizia;
che, pertanto, questa Corte non puo' esimersi, ai fini della
definizione del presente giudizio, dal risolvere pregiudizialmente le
questioni, come sopra prospettate, della legittimita' costituzionale
del divieto di rilascio di nuove autorizzazioni per l'espletamento
del servizio di NCC stabilito all'art. 10-bis, comma 6, del
decreto-legge n. 135 del 2018, come convertito, in riferimento agli
artt. 3, 41, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 49 TFUE.
P.Q.M.
La Corte costituzionale
1) solleva, disponendone la trattazione innanzi a se', questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 10-bis, comma 6, del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge
11 febbraio 2019, n. 12, in riferimento agli articoli 3, 41, primo e
secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea;
2) sospende il presente giudizio fino alla definizione delle
questioni di legittimita' costituzionale di cui sopra;
3) ordina che la cancelleria provveda agli adempimenti di legge.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2024.
Il Presidente: Barbera
Il redattore: Antonini