N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 gennaio 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 10 gennaio 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Elezioni - Elezioni regionali - Incompatibilita' e ineleggibilita'
(cause di) - Norme della Regione Campania - Limite al numero dei
mandati consecutivi alla carica di Presidente della Giunta
regionale - Previsione della non immediata rieleggibilita' allo
scadere del secondo mandato consecutivo - Computo dei mandati a
decorrere da quello in corso di espletamento alla data di entrata
in vigore della legge regionale n. 16 del 2024.
- Legge della Regione Campania 11 novembre 2024, n. 16 (Disposizioni
in materia di ineleggibilita' alla carica di Presidente della
Giunta regionale, in recepimento dell'articolo 2, comma 1, lettera
f), della legge 2 luglio 2004, n. 165), art. 1, comma 1.
(GU n. 4 del 22-01-2025)
Ricorso ex art. 127 della costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12 (PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) ricorrente contro la Regione
Campania, in persona del Presidente pro tempore della Giunta
regionale, con sede legale in Napoli, Via Santa Lucia 81, indirizzi
(PEC: us01@pec.regione.campania.it e urp@pec.regione.campania.it)
Intimata per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 1 della legge della Regione Campania 11 novembre
2024, n. 16, pubblicata nel Bollettino Ufficiale Regione Campania n.
77 dell'11 novembre 2024 recante «"Disposizioni in materia di
ineleggibilita' alla carica di Presidente della Giunta regionale, in
recepimento dell'art. 2, comma 1, lettera f) della legge 2 luglio
2004, n. 165", come da delibera del Consiglio dei ministri in data 9
gennaio 2025.
Sul B.U.R. n. 77 del 11 novembre 2024 della Regione Campania e'
stata pubblicata la legge regionale 11 novembre 2024, n. 16, composta
di un solo articolo recante «Disposizioni in materia di
ineleggibilita' del Presidente della Giunta regionale», che al comma
1 prevede:
«1. Non e' immediatamente rieleggibile alla carica di
Presidente della Giunta regionale chi, allo scadere del secondo
mandato, ha gia' ricoperto ininterrottamente tale carica per due
mandati consecutivi. Ai fini dell'applicazione della presente
disposizione, il computo dei mandati decorre da quello in corso di
espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge».
Il Governo ritiene censurabile la disposizione sopra indicata e
propone pertanto questione di legittimita' costituzionale ai sensi
dell'art. 127 comma 1 Cost. per il seguente
Motivo
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1 della legge
regionale Campania n. 16/2024 per contrasto con l'art. 122, comma 1
Costituzione in relazione all'art. 2, comma 1, lettera f) della legge
2 luglio 2004, n. 165 (norma interposta) e con gli articoli 3 e 51
della Costituzione.
Con la legge impugnata la Regione Campania ha dettato
disposizioni in materia di ineleggibilita' alla carica di presidente
della Giunta regionale, in (solo apparente) recepimento dell'art. 2,
comma 1, lettera f) della legge 2 luglio 2004, n. 165.
In sostanza, la norma regionale limita ingiustificabilmente la
sfera di applicazione dell'anzidetta legge statale laddove, dopo aver
riconosciuto nel primo periodo che «Non e' immediatamente
rieleggibile alla carica di Presidente della Giunta regionale chi,
allo scadere del secondo mandato, ha gia' ricoperto ininterrottamente
tale carica per due mandati consecutivi», prevede, nel secondo
periodo, che «Ai fini dell'applicazione della presente disposizione,
il computo dei mandati decorre da quello in corso di espletamento
alla data di entrata in vigore della presente legge».
Il legislatore regionale ha, in questo modo, differito
l'applicazione del c.d. divieto di terzo mandato consecutivo posto
dall'art. 2, comma 1, lettera f) della legge statale n. 165 del 2004,
in evidente contrasto con l'art. 122 Cost., nonche' con gli articoli
3 e 51 Cost.
L'art. 122, comma 1 della Costituzione dispone che «Il sistema
d'elezione e i casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' del
Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonche'
dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione
nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della
Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi».
La disciplina del sistema elettorale e dei casi di
ineleggibilita' e di incompatibilita' del Presidente e degli altri
componenti della Giunta regionale e', dunque, materia di legislazione
concorrente ed e', precisamente, demandata alla potesta' normativa
della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con
legge statale.
In attuazione del dettato costituzionale, la legge 2 luglio 2004,
n. 165, ha enunciato i principi fondamentali che le Regioni devono
recepire nella propria legislazione.
Questa legge, recante «Disposizioni di attuazione dell'art. 122,
primo comma, della Costituzione» prevede, all'art. 1 (Disposizioni
generali):
«1. Il presente capo stabilisce in via esclusiva, ai sensi
dell'art. 122, primo comma, della Costituzione, i principi
fondamentali concernenti il sistema di elezione e i casi di
ineleggibilita' e di incompatibilita' del Presidente e degli altri
componenti della Giunta regionale, nonche' dei consiglieri regionali»
a all'art. 2 (Disposizioni di principio, in attuazione dell'art. 122,
primo comma, della Costituzione, in materia di ineleggibilita'):
«1. Fatte salve le disposizioni legislative statali in
materia di incandidabilita' per coloro che hanno riportato sentenze
di condanna o nei cui confronti sono state applicate misure di
prevenzione, le regioni disciplinano con legge i casi di
ineleggibilita', specificamente individuati, di cui all'art. 122,
primo comma, della Costituzione, nei limiti dei seguenti principi
fondamentali:
...
f) previsione della non immediata rieleggibilita' allo
scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta
regionale eletto a suffragio universale e diretto, sulla base della
normativa regionale adottata in materia».
Deve, preliminarmente, osservarsi che la Regione Campania si e'
dotata di una propria disciplina elettorale con legge regionale 27
marzo 2009, n. 4 (entrata in vigore il 15 aprile 2009) - dunque
successiva alla legge statale n. 165 del 2004 ed alla legge
Costituzionale n. 1/1999 - ed ha previsto all'art. 1, comma 1 che «1.
Il Presidente della Giunta regionale e il Consiglio regionale sono
eletti a suffragio universale e diretto». Parimenti, lo Statuto della
Regione Campania adottato con la legge regionale 28 maggio 2009, n.
6, prevede espressamente all'art. 46 comma 1 che «1. Il Presidente
della Giunta regionale e' eletto a suffragio universale e diretto
contestualmente alla elezione del Consiglio regionale, di cui e'
componente».
Avendo, quindi, la Regione Campania adottato una propria legge
elettorale (n. 4/2009) ed uno Statuto (legge n. 6/2009) che hanno
previsto l'elezione diretta del Presidente della Giunta ragionale a
suffragio universale e diretto, non vi e' nessuna ragione per
escludere l'operativita' del divieto di terzo mandato consecutivo a
chi ne abbia gia' svolti due sulla base della legislazione regionale
elettorale su richiamata.
Non appare dubbia, poi, la natura, dichiarata dal legislatore, di
principio fondamentale dell'ipotesi di ineleggibilita' di cui al
citato art. 2, lettera f), rimessa alla determinazione della
legislazione statale che, appunto, ha ritenuto di stabilire un
divieto di rielezione temporaneo e non permanente, nel senso che la
norma non preclude - in assoluto - la possibilita' di restare in
carica per un terzo mandato per chi ne abbia gia' effettuati due
consecutivi, ma la subordina a un'interruzione successiva al secondo
mandato consecutivo.
Una siffatta tipologia di divieto, invero, risulta funzionale
all'esigenza di prevenire il rischio di concentrazione e di
personalizzazione del potere, come sottolineato dalla giurisprudenza
costituzionale (Corte costituzionale, sentenza n. 60/2023),
amministrativa (Consiglio di Stato, sentenza n. 2765 del 2008) e di
legittimita' (Corte di cassazione, Sezione prima civile, sentenza n.
6128 del 2015, n. 25497 del 2007, n. 3383 del 2008, n. 11895 del
2006, n. 21100 del 2007).
Altrettanto evidente e' che eventuali deroghe regionali al
principio fondamentale del divieto dei tre mandati consecutivi -
anche se di natura transitoria - non potrebbero essere giustificate
neppure dal favor per il diritto di elettorato passivo.
Secondo l'orientamento della Corte, infatti, il diritto di
elettorato passivo (nel cui ambito sono da ricomprendere anche le
cause di ineleggibilita' e incandidabilita') «essendo intangibile nel
suo contenuto di valore, puo' essere unicamente disciplinato da leggi
generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare altri
interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali, senza
porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino,
qualunque sia la regione o il luogo di appartenenza» (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 235/1988).
Tale principio e' stato recentemente ed in maniera approfondita
confermato dalla Corte nella sentenza n. 60/2023, in materia di
limite di mandati consecutivi per i Sindaci, ove si afferma che «La
previsione del numero massimo dei mandati consecutivi - in stretta
connessione con l'elezione diretta dell'organo di vertice dell'ente
locale, a cui fa da ponderato contraltare - riflette infatti una
scelta normativa idonea a inverare e garantire ulteriori fondamentali
diritti e principi costituzionali: l'effettiva par condicio tra i
candidati, la liberta' di voto dei singoli elettori e la genuinita'
complessiva della competizione elettorale, il fisiologico ricambio
della rappresentanza politica e, in definitiva, la stessa
democraticita' degli enti locali.
Tali ulteriori interessi costituzionali sono destinati ad operare
in armonia con il principio presidiato dall'art. 51 Cost., in base ad
uno specifico punto di equilibrio la cui individuazione deve essere
lasciata nelle mani del legislatore statale» (enfasi aggiunta).
Nella recente sentenza n. 196/2024, sempre relativa alla
disciplina del divieto di tre mandati consecutivi per l'elezione
dell'organo di vertice degli Enti locali, codesta Corte
costituzionale ha ribadito i seguenti principi:
«3.2.− Questa Corte ha di recente affermato che «[l]a
previsione del numero massimo dei mandati consecutivi - in stretta
connessione con l'elezione diretta dell'organo di vertice dell'ente
locale, a cui fa da ponderato contraltare - riflette [...] una scelta
normativa idonea a inverare e garantire ulteriori fondamentali
diritti e principi costituzionali: l'effettiva par condicio tra i
candidati, la liberta' di voto dei singoli elettori e la genuinita'
complessiva della competizione elettorale, il fisiologico ricambio
della rappresentanza politica e, in definitiva, la stessa
democraticita' degli enti locali» (sentenza n. 60 del 2023).
Proprio perche' e' frutto di un bilanciamento tra diversi
interessi costituzionali, la individuazione del punto di equilibrio
tra gli stessi ad opera della normativa in materia e' espressione
della discrezionalita' del legislatore, che puo' essere sindacata da
questa Corte solo se manifestamente irragionevole (sentenze n. 114 e
n. 47 del 2024, n. 88 e n. 73 del 2023)...».
Siffatti principi risultano mutuabili ed applicabili anche al
caso di specie, dal che discende la conferma che spetta
esclusivamente alla legislazione statale stabilire l'equo
contemperamento degli interessi in gioco fissando i limiti dei
mandati consecutivi anche per la carica di Presidente della Giunta
regionale eletto a suffragio universale diretto.
Il principio stabilito a livello statale non necessita, del
resto, di nessuna specificazione a livello di legislazione regionale
per essere applicato, essendo gia' perfettamente delineato, per cui
lo stesso e' immediatamente operativo a prescindere da un suo
(formale) recepimento da parte delle Regioni.
La previsione del divieto del terzo mandato quale principio
fondamentale di legislazione concorrente risponde alla ratio di
imporre una disciplina uniforme e inderogabile su tutto il territorio
nazionale, ammettendo si', come accade in ogni materia di
legislazione concorrente, diverse articolazioni di dettaglio in
ambito regionale, senza, tuttavia, sacrificare l'istanza unitaria
portata dalla disposizione statale.
A fronte di cio', la legge regionale qui impugnata, nella parte
in cui prevede che «il computo dei mandati decorre da quello in corso
di espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge»,
cosi' escludendo dal computo della consecutivita' il precedente
mandato svolto, si pone, dunque, in frontale contrasto con il
principio fondamentale, fissato dall'art. 2, comma 1, lettera f),
della legge statale «cornice» n. 165 del 2004, della non immediata
rieleggibilita' - allo scadere del secondo mandato consecutivo - del
Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e
diretto; dal che consegue l'evidente violazione dell'art. 122, primo
comma, Cost., nonche' dei principi di uguaglianza e ragionevolezza di
cui all'art. 3 della Costituzione e dell'art. 51 della Costituzione.
E' appena il caso di soggiungere, del resto, che se si ammettesse
che le Regioni siano libere di differire l'operare del divieto della
non rieleggibilita' dopo il secondo mandato consecutivo, e se
addirittura si concedesse che il principio debba essere
necessariamente e formalmente recepito dalla legislazione regionale
per essere operante, senza peraltro porre alcun termine al
recepimento, ne deriverebbe che le Regioni resterebbero del tutto
libere di ridimensionarne la portata precettiva e, addirittura, di
rinviarne l'attuazione sine die.
Ne' puo' obiettarsi che le norme di leggi cornice non sarebbero
suscettibili di diretta applicazione, in quanto ben puo' il
legislatore nazionale dettare norme di dettaglio che rispondano, come
nel caso di specie, ad una prevalente esigenza di disciplina uniforme
a livello nazionale.
Codesta Corte, ad esempio, ha escluso l'incostituzionalita' di
norme di dettaglio statali in tema di Governo del territorio (Corte
cost., 14 maggio 2004, n. 146) e, piu' recentemente (sentenza n. 70
del 2020), ha affermato che «Per costante giurisprudenza
costituzionale, a prescindere dall'auto-qualificazione, certamente
non vincolante per l'interpretazione di questa Corte, contenuta
nell'art. 1, comma 1, del testo unico edilizia, in detto testo unico
trova sede la legislazione di cornice in materia di edilizia, a sua
volta riconducibile al Governo del territorio». Si veda anche il
seguente punto 9.2., per il quale «Come questa Corte ha gia' avuto
modo di sottolineare, le disposizioni del testo unico edilizia
integrano «norme dalla diversa estensione, sorrette da rationes
distinte e infungibili, ma caratterizzate dalla comune finalita' di
offrire a beni non frazionabili una protezione unitaria sull'intero
territorio nazionale» (sentenza n. 125 del 2017)». Nel caso di specie
gli interessi meritevoli di protezione a livello unitario sull'intero
territorio nazionale sono l'effettiva par condicio tra i candidati,
la liberta' di voto dei singoli elettori e la genuinita' complessiva
della competizione elettorale, nonche' il fisiologico ricambio della
rappresentanza politica ex articoli 3 e 51 Cost., strettamente
connessi al principio democratico che informa di se' l'intero
ordinamento.
In aggiunta a quanto si e' detto, e con piu' specifico
riferimento al caso della Regione Campania che qui viene in
considerazione, si osserva che la citata legge elettorale regionale
campana n. 4/2009 - dunque successiva alla legge statale n. 165 del
2004 - ha previsto all'art. 1, tra i suoi «Principi», quanto segue:
1. Il Presidente della Giunta regionale e il Consiglio
regionale sono eletti a suffragio universale e diretto.
Le elezioni del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio
regionale si svolgono contestualmente, sono indette con decreto del
Presidente della Giunta regionale in carica e possono aver luogo a
decorrere dalla quarta domenica precedente il compimento del
quinquennio, ovvero, nel caso di cessazione anticipata, entro tre
mesi dalla cessazione stessa.
2. All'elezione del Presidente della Giunta regionale e del
Consiglio regionale si applicano la legge 17 febbraio 1968, n. 108, e
la legge 23 febbraio 1995, n. 43, nel testo vigente alla data di
entrata in vigore della presente legge, cosi' come integrate
dall'art. 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, ad
eccezione delle parti incompatibili con quanto disposto negli
articoli che seguono o da questi ultimi derogate.
3. Si applicano, inoltre, in quanto compatibili con la presente
legge, le altre disposizioni statali o regionali, anche di natura
regolamentare, vigenti in materia.
4. I componenti del Consiglio regionale sono eletti con
criterio proporzionale sulla base di liste circoscrizionali
concorrenti, con applicazione di un premio di maggioranza. Le
disposizioni relative alla lista regionale per l'elezione del
Consiglio regionale contenute nella legge n. 108/1968 e nella legge
n. 43/1995, comprese quelle di cui all'art. 7 di quest'ultima,
s'intendono riferite ai candidati alla carica di Presidente della
Giunta regionale».
Il rinvio operato dalla legge regionale alle «altre disposizioni
statali o regionali, anche di natura regolamentare, vigenti in
materia» costituisce ulteriore ragione della doverosa applicazione
del principio di cui all'art. 2, comma 1, lettera f), 1. n. 165/2004
che rappresentava, all'atto dell'entrata in vigore della legge
elettorale regionale, una disposizione vigente in materia.
Pertanto, dovrebbe comunque ritenersi vigente, fin dal 2009,
anche la limitazione del numero dei mandati e cio' in virtu' di un
richiamo alle ulteriori disposizioni statali vigenti chiaramente
onnicomprensivo, in quanto esteso finanche alle disposizioni
regolamentari; e, quindi, ampiamente, ed autonomamente, sufficiente a
fondare l'applicabilita' anche della menzionata disposizione recata
dalla legge n. 165 del 2004, la quale certamente non puo' ritenersi
ostacolata dalla generale condizione di compatibilita' fissata dal
rinvio medesimo.
Pertanto, si ribadisce che la nuova norma regionale risulta
incostituzionale per violazione dell'art. 122 Cost. - oltre che, per
quanto detto in precedenza, per contrasto con gli articoli 3 e 51
Cost. - in quanto adottata in sostanziale elusione della disposizione
statale interposta di cui all'art. 2, lettera f), della legge n. 165
del 2004, da ritenersi:
a) direttamente operante in quanto principio fondamentale della
materia autoapplicativo;
b) in ogni caso applicabile nella Regione Campania per effetto
del richiamo contenuto legge regionale n. 4 del 2009.
In sintesi, la legge oggi censurata, ribadendo il divieto di
terzo mandato, questa volta in maniera esplicita e specifica (sulla
base del primo periodo della disposizione censurata), produce il solo
effetto (sulla base del secondo periodo della disposizione) di far
decorrere ex novo il computo dei mandati, privando di efficacia e
sterilizzando quelli gia' svolti, ad eccezione di quello in corso.
In questo modo si genera un quadro elusivo in base al quale una
nuova legiferazione regionale in materia, che e' iniziativa in
astratto di certo non preclusa ai Consigli regionali, avrebbe
l'effetto di rendere irrilevante lo svolgimento di mandati gia'
effettuati dal singolo soggetto di volta in volta interessato.
Per i motivi indicati, si ritiene che l'art. 1, comma 1 della
legge impugnata sia illegittimo per violazione dell'art. 122 della
Costituzione in relazione all'art. 2, lettera f), della legge n. 165
del 2004, nonche' per contrasto con l'art. 3 (principio di
uguaglianza e ragionevolezza) e con l'art. 51 (principio di
uguaglianza nell'accesso alle cariche elettive) della Costituzione.
P.Q.M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo e conseguentemente
annullare l'art. 1, comma 1 della legge della Regione Campania n.
16/2024 per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. attestazione della delibera del Consiglio dei ministri del 9
gennaio 2025 con allegata relazione;
2. legge Regione Campania n. 16/2024.
Roma, 10 gennaio 2025
L' Avvocato dello Stato: De Bonis
L'Avvocato dello Stato: Di Martino